大部制治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推進(jìn)策略與支持機(jī)制

“十八大”以后，在建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”的目標(biāo)下，大部制改革被定位為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革的重要內(nèi)容?！按蟛恐啤庇址Q“大部門體制”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，集中到一個(gè)部門進(jìn)行管理。①雖然自“十七大”以來，學(xué)術(shù)界對(duì)于大部制改革的目標(biāo)、改革的路徑以及實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行了大量的探討，但總體而言因?qū)Υ蟛恐聘母锏睦碚摫举|(zhì)缺乏一個(gè)深入的分析，以至于相應(yīng)的對(duì)策性分析在宏觀上缺乏對(duì)中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)的契合，在微觀上缺乏可操作性。由此，大部制改革的實(shí)踐仍因循以機(jī)構(gòu)改革為中心、封閉于政府系統(tǒng)的傳統(tǒng)邏輯?！按蟛恐啤辈荒艿韧诤?jiǎn)單的部門合并，即變?yōu)椤按蟛块T”改革，只有在宏觀的總體性視野下，將其作為一種新的治理形式和治理載體，置于公共治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的框架中，才能真正以大部制改革推動(dòng)行政體制改革。一、大部制權(quán)力結(jié)構(gòu)變革與治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化（一）由大部門行政向大部制治理的轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)對(duì)“部門行政”的理解是封閉化的，部門機(jī)構(gòu)以行政職責(zé)范圍為界開展行政行為，在閉合、有界的行政單位內(nèi)形成了“三葉草式”離散型治理形態(tài)?！安块T主義”則是這一現(xiàn)象的極端表現(xiàn)。如果實(shí)行“大部制”是簡(jiǎn)單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門進(jìn)行合并或拆減，大部制改革就難以跳出歷史的窠臼。大部制改革中決策、執(zhí)行、監(jiān)督分化的職能模式屬于功能上的劃分，并非組織機(jī)構(gòu)或主體的機(jī)械限定。換言之，“行政三權(quán)”（即行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)）的功能分化后，其具體承擔(dān)載體既可以由政府組織來承擔(dān)，亦可由社會(huì)組織來承擔(dān)。即使在大部制下，由于部門所轄職能范疇、行政資源及行政能力仍相對(duì)有限，通過跨越部門邊界進(jìn)行資源結(jié)構(gòu)的更新與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)治理資源的自我再生也是必需。進(jìn)而，大部制改革必須實(shí)現(xiàn)大部門行政思維向大部制治理理念的轉(zhuǎn)變。在“治理”這一非政府為必然核心的公共問題解決模式中，企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民等都可以通過合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助、自我服務(wù)等形式參與到大部制“行政三權(quán)”建設(shè)中來，成為大部制治理結(jié)構(gòu)中的可選擇主體。同時(shí)，由于與政府職能調(diào)整并進(jìn)的大部制改革涉及職能與權(quán)力的重新配置，關(guān)涉政府與社會(huì)、政府間、政府與黨群機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位等多元主體間關(guān)系的調(diào)整。因而，大部制治理也是改革實(shí)踐面臨的現(xiàn)實(shí)。（二）作為治理結(jié)構(gòu)變革的大部制改革大部制改革可以劃分為兩種模式，一是實(shí)體性大部制，即部門內(nèi)的功能性分化，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)由部門內(nèi)某個(gè)機(jī)構(gòu)專屬。二是非實(shí)體性大部制，即在部門之間，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分屬不同的部門。在前一種意義上的實(shí)體性大部制更多地指稱部門內(nèi)部治理，而后一種非實(shí)體性大部制作為一種政府治理模式的理解則更為準(zhǔn)確和合理，它所涉及的是國(guó)家公共治理結(jié)構(gòu)的總體。當(dāng)前的大部制改革及其“行政三權(quán)”建設(shè)所涉及的是大部門內(nèi)外兩方面的治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，內(nèi)部體現(xiàn)為行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力關(guān)系或主體關(guān)系；外部則涉及人大、黨委、政協(xié)、司法等國(guó)家權(quán)力主體，即不再限于“行政三權(quán)”的范疇，但這兩方面都以形成相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行體系為目標(biāo)。因而，在這一改革系統(tǒng)中，大部制改革具有縱橫交叉、輻射帶動(dòng)和影響全局的效應(yīng)（王君琦，2013）。所以說，“大部制”是公共治理結(jié)構(gòu)的一部分，其改革也觸動(dòng)著公共治理結(jié)構(gòu)，必然對(duì)其他治理主體提出變革的要求，并推動(dòng)公共治理結(jié)構(gòu)的整體變遷。②二、大部制治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推進(jìn)策略一般而言，由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)化定制了治理結(jié)構(gòu)，社會(huì)治理的優(yōu)化亦應(yīng)從權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)適做起。同時(shí)，權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約與協(xié)調(diào)機(jī)制隨著權(quán)力功能的分解、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整必將由內(nèi)而外產(chǎn)生變革的要求，亦即內(nèi)部功能性優(yōu)化也會(huì)產(chǎn)生外部效應(yīng)。大部制下的“行政三權(quán)”建設(shè)則成為推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵所在。同時(shí)，大部制治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化需要置于與國(guó)家、社會(huì)等治理主體關(guān)系中來考察和實(shí)現(xiàn)。當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)外重整的時(shí)候，大部門內(nèi)部與外部的治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化也需要同時(shí)進(jìn)行。部門內(nèi)部在建立合理的職責(zé)體系、權(quán)力配置及運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，也需要關(guān)注內(nèi)外治理結(jié)構(gòu)的銜接互動(dòng)。（一）以戰(zhàn)略性的價(jià)值結(jié)構(gòu)指導(dǎo)改革政府職能的目標(biāo)模式定位問題決定了大部制改革的空間和歷史定位。大部制改革其本質(zhì)是政府職能的價(jià)值指向與價(jià)值結(jié)構(gòu)的調(diào)整?？傮w而言，政府管理仍然存在著粗放式的弊端，管得過多，但管得不精，距離專業(yè)性的精細(xì)化治理尚遠(yuǎn)。大部制改革是在政府專業(yè)化管理能力較弱、組織功能并未厘清的情況下的統(tǒng)一。而且，原有的部門設(shè)置并沒有真正實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的精細(xì)化設(shè)置，這本身就存在職能結(jié)構(gòu)和職能內(nèi)容不清的問題，并沒有達(dá)到市場(chǎng)化高度發(fā)展所推動(dòng)的專業(yè)化管理，進(jìn)而催生專業(yè)化整合的需求。因而，大部制是在官僚制發(fā)展不充分的情況下展開的，具有適應(yīng)性改革的調(diào)適特征。這使權(quán)力結(jié)構(gòu)安排和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)從歷史的角度看，都必然帶有暫時(shí)性或者策略性特征。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展不平衡也使權(quán)力結(jié)構(gòu)安排與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)在不同地區(qū)、不同層級(jí)又必須體現(xiàn)差異性，所以，一致性的制度安排也是不可能和不合理的。這些必然影響權(quán)力結(jié)構(gòu)安排的穩(wěn)定性、合理性與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的有效性。頂層設(shè)計(jì)首先是理念共識(shí)，其次是理念指導(dǎo)下的制度共識(shí)。統(tǒng)籌不同發(fā)展階段和不同地區(qū)的改革模式的基本方法即是以一種戰(zhàn)略性的價(jià)值結(jié)構(gòu)來進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。黨的十八大報(bào)告在談到行政體制改革時(shí)提出，要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。這體現(xiàn)了政府理念的轉(zhuǎn)變，是大部制改革與治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的價(jià)值空間。大部制改革需要既能回應(yīng)當(dāng)下的需求，又具有未來價(jià)值關(guān)懷，同時(shí)關(guān)注現(xiàn)實(shí)與目標(biāo)之間工具結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性價(jià)值結(jié)構(gòu)安排。更為根本地講，只有在合理的戰(zhàn)略性價(jià)值結(jié)構(gòu)指導(dǎo)下的工具選擇以及改革的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)才更具可行性，才更加符合社會(huì)需求，而更具有實(shí)踐價(jià)值（朱國(guó)偉，2010）。這一價(jià)值規(guī)范可以作為對(duì)地方政府及其部門改革創(chuàng)新的“元評(píng)估”規(guī)則，即在多元的地方大部門創(chuàng)新中，不做強(qiáng)制規(guī)范，但又不使其失范。在縱向政府間事權(quán)尚不明晰的情況下，戰(zhàn)略性價(jià)值指導(dǎo)在防止改革碎片化、無序化的同時(shí)亦可為探索式創(chuàng)新提供空間。（二）統(tǒng)籌黨政大部制改革在廣義上，我國(guó)的行政管理體制涉及與國(guó)家公共行政管理相關(guān)聯(lián)的諸方面的法權(quán)主體及其相互關(guān)系，并以這些法權(quán)主體相互關(guān)系的改變或調(diào)整為體制改革的核心內(nèi)容（張國(guó)慶，2007）。由于中國(guó)共產(chǎn)黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)地位，以及“議行合一”、“黨管干部”、“歸口管理”等政治體制特性，大部制改革的思路和方向必然會(huì)涉及政黨、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的。因而，大部制改革的一個(gè)深層次的問題是：如何在協(xié)調(diào)政黨、人大、政府、法院等組織關(guān)系的基礎(chǔ)上，整合分布在這些組織中的決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)，并且實(shí)現(xiàn)三種權(quán)力之間的相互制約與相互協(xié)調(diào)。正如有學(xué)者指出的，頂層權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置實(shí)際上是黨委、政府、人大、政協(xié)四種權(quán)力結(jié)構(gòu)如何科學(xué)配置的問題。頂層權(quán)力格局有缺陷，只靠政府的大部制管理模式是解決不了根本性問題的，即使頻繁地進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整、裁減、合并和重組，也很難理順大的權(quán)力關(guān)系格局（汪玉凱，2013）。這其中最為關(guān)鍵的是黨委與政府、黨委與人大的關(guān)系。將決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約與相互協(xié)調(diào)的改革視閾局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部是導(dǎo)致改革難以推進(jìn)的重要原因。黨政職能與機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變是大部制改革深化推進(jìn)的重要基礎(chǔ)和條件。應(yīng)將大部制改革置于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)宏觀優(yōu)化的框架下審視，為大部制的改革提供更為廣闊的體制空間和改革效率的展現(xiàn)空間。在黨政功能協(xié)調(diào)的整體權(quán)力架構(gòu)下，真正貫徹黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)地位的實(shí)現(xiàn)方式。將自身職能定位于事關(guān)國(guó)家全局的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)方面，解決“雙軌行政”的問題。在改革中職能重疊的黨政機(jī)構(gòu)，可借鑒紀(jì)委監(jiān)察、對(duì)外宣傳等黨政機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置的方式，采取“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”或者合署辦公等形式，統(tǒng)籌考慮機(jī)構(gòu)設(shè)置（沈榮華，2013）。這不僅關(guān)系到大部制運(yùn)行的效率，也決定著大部門內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的有效性。從這方面來看，黨委機(jī)構(gòu)的大部制改革更具政治與社會(huì)意義。（三）開發(fā)存量治理資源優(yōu)化大部制治理結(jié)構(gòu)在大部制治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化中，培育新型治理資源的增量改革的同時(shí)，應(yīng)發(fā)掘作為存量形式的既有制度資源與組織資源的潛能。首先，延展以主要領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)的決策評(píng)估制度?？h以上黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部一直是干部隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)，將其作為主要監(jiān)督對(duì)象并以決策責(zé)任為主要監(jiān)督內(nèi)容尤其體現(xiàn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等一系列文件中。對(duì)于大部制治理而言，在落實(shí)和加強(qiáng)既有的以決策議事規(guī)則為中心的黨政問責(zé)要求的同時(shí)，更主要的是對(duì)部門內(nèi)的核心行政官員、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行主體行為的規(guī)范和約束。將建立健全決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、決策失誤責(zé)任追究制、糾錯(cuò)改正機(jī)制等延展到部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)層次、管理型崗位的行政人員乃至契約型機(jī)構(gòu)的核心人員上。其次，工、青、婦等組織功能的調(diào)整。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，其作為參政議政渠道，推動(dòng)決策民主化方面的功能更加受到重視。十七屆四中全會(huì)從加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群眾工作的角度，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)管理體制目標(biāo)下，在人民團(tuán)體的功能定位中又增加了“服務(wù)群眾”的要求。通過發(fā)揮它們的決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)組織，不僅有助于形成合理的社會(huì)治理秩序，也可以在黨政系統(tǒng)之間建立良好的執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，推進(jìn)事業(yè)單位改革，通過改造事業(yè)單位的功能結(jié)構(gòu)來優(yōu)化部門執(zhí)行結(jié)構(gòu)，形成大部門治理的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。最后，強(qiáng)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的決策協(xié)調(diào)與監(jiān)督功能。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通常由權(quán)力層級(jí)較高的領(lǐng)導(dǎo)和部門牽頭、聯(lián)合各相關(guān)機(jī)構(gòu)組成，承擔(dān)著政策研究和規(guī)劃、信息交流與溝通、政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)與監(jiān)督等功能（賴靜萍、劉暉，2011）。各級(jí)政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般稱為“委員會(huì)”或“領(lǐng)導(dǎo)小組”，如信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組、減災(zāi)委員會(huì)等。它們都具有協(xié)調(diào)部門權(quán)限沖突、進(jìn)行綜合決策、執(zhí)行監(jiān)督的功能。雖然大都由某一專項(xiàng)任務(wù)或重點(diǎn)工作推動(dòng)成立，但作為一種治理機(jī)制已漸趨制度化。富陽大部制改革中的“專委會(huì)”模式實(shí)際上就類似于領(lǐng)導(dǎo)小組制度。在總結(jié)我國(guó)既有的議事協(xié)調(diào)模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以嘗試強(qiáng)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的決策及議事監(jiān)督功能，但同時(shí)也要注意協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力干預(yù)與部門自主性的關(guān)系。（四）以非均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置效率大部制“行政三權(quán)”的良性配置過程是還權(quán)、放權(quán)于其他治理主體的過程，“行政三權(quán)”的配置質(zhì)量決定著總體治理結(jié)構(gòu)的質(zhì)量。“行政三權(quán)”結(jié)構(gòu)性變革的過程是權(quán)力配置效率不斷優(yōu)化的過程，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)均衡，但改革本身卻必然是一個(gè)非均衡的過程。這是因?yàn)椋覈?guó)傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)模式是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以“民主集中制”和“四個(gè)服從”為指導(dǎo)原則，這就使權(quán)力結(jié)構(gòu)形成了自上而下的“金字塔”狀的輻射結(jié)構(gòu)，亦即形成了決策—執(zhí)行關(guān)系下以“決策權(quán)”為中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)。而處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的我國(guó)及其特有的大國(guó)治理模式，使得決策權(quán)在總體集中的基礎(chǔ)上又不得不呈現(xiàn)地區(qū)性、領(lǐng)域性、部門性分化。換句話說，以決策權(quán)為中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排在社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域延伸開來。然而，在微觀管理職能沒有剝離、法制不健全、行政執(zhí)行力不足的情況下，政出多門的行政亂象就產(chǎn)生了。監(jiān)督權(quán)在改革實(shí)踐中總是被有意無意地置于相對(duì)弱勢(shì)的地位，多次改革又以行政執(zhí)行權(quán)為重心。決策權(quán)的運(yùn)用在得不到有效監(jiān)督和約束的情況下，所謂的“一把手”問題也就產(chǎn)生了。大部制改革是一個(gè)決策權(quán)力集中、綜合性決策權(quán)力強(qiáng)化的改革道路，要達(dá)到“行政三權(quán)”既相互制約又相互協(xié)調(diào)的效果，其重點(diǎn)必然是加強(qiáng)對(duì)決策權(quán)的控制。在完善決策權(quán)力體系的同時(shí)，更加注重執(zhí)行權(quán)的過程與效果，監(jiān)督權(quán)的地位與效力，以非均衡的權(quán)力建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置效率。這就決定了在權(quán)力的配置中，監(jiān)督權(quán)的地位必然具有相對(duì)的超然性或優(yōu)勢(shì)地位，且在改革中需要給予優(yōu)先考量。如此才能起到權(quán)力引導(dǎo)與權(quán)力監(jiān)督的效果?？傮w而言，“行政三權(quán)”的配置都存在著權(quán)力上移、下沉、外轉(zhuǎn)、剝離等要求，都遵循“集分結(jié)合”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整配置原則，應(yīng)強(qiáng)化核心權(quán)力，對(duì)權(quán)力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分解，從而實(shí)現(xiàn)良性配置。第一，內(nèi)容性分解。厘清大部門職能范圍、權(quán)力邊界和權(quán)力規(guī)模，控制權(quán)力總量?；灸Ｊ綖闄?quán)力和職能清單方法，這在北京等地已有實(shí)踐。第二，流程性分解。厘清職能與權(quán)力的程序性構(gòu)成，大部制改革在按照組織功能進(jìn)行整合的同時(shí)，更需要按照服務(wù)程序進(jìn)行分解。通過對(duì)決策與執(zhí)行權(quán)的內(nèi)容性分解與流程性分解，尋找權(quán)力失范的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和監(jiān)督關(guān)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)性的制約協(xié)調(diào)。同時(shí)也有助于明確監(jiān)督者的責(zé)任，對(duì)于監(jiān)督失效、監(jiān)督盲點(diǎn)也更容易發(fā)現(xiàn)。第三，核心—外圍的結(jié)構(gòu)性分解。該模式可以認(rèn)清在部門權(quán)力結(jié)構(gòu)中哪些是“可選擇”的，哪些是“必要的”、“不可或缺的”（徐曉林、朱國(guó)偉，2011a）。明確哪些權(quán)力可以下沉，哪些必須持有，可以為大部制權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整提供更為科學(xué)的指導(dǎo)。只有圍繞著核心權(quán)力建立起來的機(jī)制，才能保證權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng)的秩序化以及權(quán)力結(jié)構(gòu)的總體穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)“可控的放權(quán)式改革”（徐勇，2003）。（五）防止權(quán)力下沉后機(jī)構(gòu)專權(quán)的新部門主義雖然，大部門在政策制定與執(zhí)行的宏觀視野上要優(yōu)于原有的“部門”。但是，大部制也使部門治理愈發(fā)緩慢、笨拙，增加了組織不確定性行為的風(fēng)險(xiǎn)成本。同時(shí)，當(dāng)把部門整合起來，因權(quán)力的集中化和組織規(guī)模的增大，對(duì)其協(xié)調(diào)和治理也就更困難了。權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整是責(zé)任的再分配，大部門綜合性決策權(quán)的上收，也必然伴隨著決策責(zé)任在不同機(jī)構(gòu)和不同主體之間進(jìn)行了重新劃分，將中觀、微觀決策權(quán)的重心下沉至執(zhí)行或管理機(jī)構(gòu)。在分權(quán)、授權(quán)治理格局下，行政機(jī)構(gòu)將被分為契約機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、管制性機(jī)構(gòu)、供給性機(jī)構(gòu)和服務(wù)性機(jī)構(gòu)等（帕特里克·敦利威，2004）。因而，在可能增強(qiáng)機(jī)構(gòu)性的官僚化管理的同時(shí)，也必然出現(xiàn)權(quán)力單元小型化的問題。決策權(quán)下沉的過程是決策權(quán)力主體自我革命的過程，它以監(jiān)督權(quán)的確立、執(zhí)行主體責(zé)任的強(qiáng)化及其評(píng)估機(jī)制的健全為保障。大部門由于權(quán)力總量的增大，信息壟斷可能更為嚴(yán)重，部門之間的制約難度加大。而且，在利益的驅(qū)動(dòng)下，政府權(quán)力部門化的傾向會(huì)向更小的單元蔓延，出現(xiàn)權(quán)力司局化、處室化，不斷挑戰(zhàn)部門行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和控制、監(jiān)督能力（施雪華，2008）。導(dǎo)致副職、歸口管理者的專業(yè)化管理、技術(shù)性管理與政治性官員之間形成信息不對(duì)稱，繼而可能出現(xiàn)執(zhí)行（行政）反制決策（政治），監(jiān)督機(jī)制失效，從而形成部門內(nèi)的“機(jī)構(gòu)性專權(quán)”。通過對(duì)核心執(zhí)行機(jī)構(gòu)、核心執(zhí)行官員或者政治性官員進(jìn)行評(píng)估，以促成專業(yè)自主和政治控制困境的解決是西方放權(quán)改革中的基本經(jīng)驗(yàn)（NadiaCarboni，2010）。因而，在下放權(quán)力的時(shí)候必須隨之進(jìn)行責(zé)任機(jī)制的設(shè)計(jì)，以適應(yīng)權(quán)力下屬化和機(jī)構(gòu)化的現(xiàn)實(shí)。在大部制改革中，作為中間層部門領(lǐng)導(dǎo)的行政行為，既可能無法體現(xiàn)高層政府或決策部門的意志，也可能無法滿足社會(huì)、公民的實(shí)際需求，因而，可能是最為缺乏效能保證的。這些專司執(zhí)行的核心機(jī)構(gòu)和人員以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)社會(huì)化之后的核心治理機(jī)構(gòu)和核心治理主體，就成為監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制設(shè)定的關(guān)鍵對(duì)象所在。（六）以差別化的動(dòng)力源實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性促進(jìn)基于“行政三權(quán)”功能性分解的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整是實(shí)現(xiàn)行政自制的重要嘗試。不同于西方以沖突性制衡為設(shè)計(jì)理念的政治三權(quán)分立的均權(quán)思路，我國(guó)的大部制“行政三權(quán)”建設(shè)強(qiáng)調(diào)相互制約和相互協(xié)調(diào)兩個(gè)方面，亦即權(quán)力關(guān)系的調(diào)整不僅要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的結(jié)構(gòu)性制約，更要實(shí)現(xiàn)權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)性促進(jìn)。良性權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征表現(xiàn)為：具有以公共利益為價(jià)值導(dǎo)向的自我再生性；具有主體功能的耦合性；具有外部環(huán)境的自我適應(yīng)性；具有內(nèi)部弊病的自我修復(fù)能力。要使“行政三權(quán)”形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的良性狀態(tài)，根本在于“行政三權(quán)”主體的行為動(dòng)力源于何處，是內(nèi)生于部門機(jī)構(gòu)，還是外在于部門機(jī)構(gòu)。只有通過不同的動(dòng)力源，才有可能緩解由大部門內(nèi)外因利益資源爭(zhēng)奪而產(chǎn)生的組織政治沖突及其對(duì)“三權(quán)”運(yùn)行效能的掣肘。差別化的動(dòng)力源是實(shí)現(xiàn)大部門內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置與機(jī)制建設(shè)有效性的前提。當(dāng)前，我國(guó)在行政監(jiān)督方面已有較為系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，但監(jiān)督方主體卻內(nèi)生于行政系統(tǒng)或以行政系統(tǒng)的行政資源為存續(xù)條件，使監(jiān)督機(jī)制不僅缺乏監(jiān)督的動(dòng)力，也缺乏監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性資源保障，而更多地淪為一種“表忠心”、“獻(xiàn)政績(jī)”的行政附和行為（徐曉林、朱國(guó)偉，2010b）。即使要求內(nèi)部單位之間互相監(jiān)督，其結(jié)果必然是互損和整體性的自我損害。利益沖突是相互監(jiān)督的強(qiáng)大原動(dòng)力，在利益目標(biāo)完全一致的情況下，所有形式的監(jiān)督最多都只具有暫時(shí)的和局部的意義（傅小隨，2004）。只有在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三類機(jī)構(gòu)之間建構(gòu)差別化的利益來源，才會(huì)形成相互制約與協(xié)調(diào)的自我內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，也才會(huì)避免決策執(zhí)行一體化和監(jiān)督與決策一體化。在大部制治理格局下，動(dòng)力源的開發(fā)不再限于“行政三權(quán)”，治理結(jié)構(gòu)中的不同主體都需要不同的動(dòng)力源，或成為不同動(dòng)力源的來源，才能在治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)與自我調(diào)適中起到積極的促進(jìn)作用，而這也有利于防止治理結(jié)構(gòu)的僵化，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)外互動(dòng)的結(jié)構(gòu)性促進(jìn)。三、大部制治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支持機(jī)制治理結(jié)構(gòu)的變革意味著權(quán)力授受關(guān)系和責(zé)任的重置，進(jìn)而在既有權(quán)力結(jié)構(gòu)中的權(quán)力主體結(jié)構(gòu)和主體間關(guān)系也將發(fā)生變化，權(quán)力運(yùn)行過程和機(jī)制也都必然產(chǎn)生進(jìn)行調(diào)整的需求，權(quán)力結(jié)構(gòu)也將在反向促動(dòng)下發(fā)生嬗變。推進(jìn)策略的分析更多是宏觀的考量，而治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的機(jī)制建設(shè)則處于中觀或微觀層面。機(jī)制建設(shè)同樣需要以內(nèi)外結(jié)合的整體性視角去分析和建構(gòu)，通過治理機(jī)制來優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同、有序地治理。（一）促進(jìn)權(quán)力協(xié)同的信息共享機(jī)制信息交換和共享機(jī)制，是治理主體間有效互動(dòng)、合作的前提，是治理結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)載體。橫向整合、縱向貫通的信息系統(tǒng)是部門間與治理主體間協(xié)調(diào)能力提升的技術(shù)支持機(jī)制。伴隨著大部制組織結(jié)構(gòu)的重組，組織間關(guān)系與工作流程的變化必然推動(dòng)組織間信息互動(dòng)關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化，并在政務(wù)公開、信息整合、應(yīng)用協(xié)同等方面提出新的要求。但權(quán)力的機(jī)械限定必然導(dǎo)致決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的縫隙，進(jìn)而導(dǎo)致各項(xiàng)權(quán)力的功能性不足。適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督主體共享的信息系統(tǒng)，作為部門內(nèi)外治理主體銜接與整合機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)。開放、對(duì)接的信息系統(tǒng)是政府外部治理主體力量的引入機(jī)制和嵌入型監(jiān)督機(jī)制，作為一個(gè)“鏈接橋”將若干獨(dú)立的治理主體連接起來，形成一個(gè)準(zhǔn)組織化整體。支持和促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)中決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)”的協(xié)調(diào)運(yùn)行。信息共享系統(tǒng)包含了大部門內(nèi)部、部門之間，也包含了政府與社會(huì)關(guān)系上的信息公開，以及黨政系統(tǒng)整合意義上的跨部門信息共享。整合的信息共享系統(tǒng)，可以減少搜尋和獲取信息的費(fèi)用，拓展了決策信息源，改變了決策者的有限理性。特別是虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)的運(yùn)用，使復(fù)雜環(huán)境下的協(xié)作各方或者協(xié)調(diào)主體形成虛擬在場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)多主體戰(zhàn)略合作共識(shí)的形成。弱化治理主體由于信息不對(duì)稱所引起的不平等地位，使平等協(xié)商、資源與功能互補(bǔ)、戰(zhàn)略協(xié)同的多元合作的大部門治理成為可能。借助于信息系統(tǒng)，部門內(nèi)外可溝通的邊界得到了延展，可協(xié)調(diào)的范圍也增加了，緩解了協(xié)調(diào)機(jī)制的限度壓力和交易成本負(fù)擔(dān)，從而擴(kuò)展了組織內(nèi)合作成員的容量。更為完整的雙向監(jiān)督信息，使得相互監(jiān)督的有效性也將得到提升。信息共享促進(jìn)了基于信任的共享性理念的形成，使部際與部門行政協(xié)議的履行具有內(nèi)在的自我實(shí)施、自我執(zhí)行的動(dòng)力，在一定程度上緩解了“集體行動(dòng)”的困境。（二）擴(kuò)展決策咨詢委員會(huì)功能的“預(yù)決策”機(jī)制在決策民主化、科學(xué)化和法制化的目標(biāo)下，政治協(xié)商、政府參事在決策程序中越來越受到重視，但還未形成政府系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)、輿論系統(tǒng)之間有效互動(dòng)的決策機(jī)制。當(dāng)前，需完善公眾參與、專家論證、政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，創(chuàng)建政府、媒體、公民和社會(huì)組織四位一體、內(nèi)外互動(dòng)的群決策機(jī)制。群決策機(jī)制是治理主體間互動(dòng)關(guān)系的規(guī)范化。各利益相關(guān)者參與決策本身又發(fā)揮了監(jiān)督和制約的功效，使決策和監(jiān)督的雙重功能得到體現(xiàn)。如果說共享的信息系統(tǒng)是群決策的技術(shù)平臺(tái)，那么，決策咨詢機(jī)構(gòu)就承擔(dān)著組織載體的功能。目前，各級(jí)政府及部門大都建立了決策咨詢委員會(huì)或基于不同工作內(nèi)容的專家委員會(huì)。如關(guān)稅專家咨詢委員會(huì)、國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)、南水北調(diào)工建委專家委員會(huì)等。可以考慮設(shè)立推進(jìn)大部制治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的決策咨詢機(jī)構(gòu)，將現(xiàn)有的決策咨詢委員會(huì)改造成為集決策信息收集、決策方案設(shè)計(jì)、決策方案篩選、決策方案評(píng)估、決策效果跟蹤等功能的綜合性決策輔助機(jī)構(gòu)。在咨詢委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)與政府信息中心、統(tǒng)計(jì)局調(diào)研隊(duì)、發(fā)改委經(jīng)濟(jì)信息中心等機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與合作，協(xié)調(diào)整合發(fā)揮各政府部門內(nèi)設(shè)的研究機(jī)構(gòu)以及政府參事室、社科院、高等院校等機(jī)構(gòu)的決策功能，統(tǒng)籌體制內(nèi)外的決策研究機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮決策咨詢委員會(huì)的“預(yù)決策”功能，作為進(jìn)入人大及黨政決策審議的必經(jīng)程序，對(duì)部門擬進(jìn)行的重大決策事項(xiàng)、決策方案提交咨詢委員會(huì)進(jìn)行可行性評(píng)估、審定等。通過“預(yù)決策”環(huán)節(jié)促進(jìn)決策方案的科學(xué)性和民主性，實(shí)現(xiàn)決策監(jiān)督的前置。（三）以行政（服務(wù)）質(zhì)量評(píng)估為中心的反向促進(jìn)機(jī)制行政（服務(wù)）質(zhì)量反映著政府行政部門及公務(wù)人員完成的行政行為是否有效及其優(yōu)劣程度等方面的情況，直接決定行政效率能否轉(zhuǎn)化為行政效益或公共效益（趙愛英，2009）。行政（服務(wù)）質(zhì)量涉及決策系統(tǒng)對(duì)政策問題界定的合理性，執(zhí)行過程的公民感知與主觀評(píng)價(jià)，以及在決策、執(zhí)行中監(jiān)督部門對(duì)公眾意見與需求的反饋，是對(duì)決策、執(zhí)行過程控制效果的檢驗(yàn)。因而，行政質(zhì)量的評(píng)估作為社會(huì)權(quán)力的引入機(jī)制，是反向促進(jìn)“行政三權(quán)”的優(yōu)化配置與有效運(yùn)行的關(guān)鍵點(diǎn)。這易于發(fā)現(xiàn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力真空與短板，使自上而下的政治、行政推動(dòng)與自下而上的社會(huì)需求引導(dǎo)之間形成良性互動(dòng)。行政質(zhì)量評(píng)估機(jī)制為“行政三權(quán)”的優(yōu)化配置以及協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提供社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的來源。有助于從公民、社會(huì)的角度來反觀內(nèi)部治理的不足，進(jìn)而提供外在的動(dòng)力機(jī)制和規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督的功能性整合更為有效。評(píng)估的價(jià)值導(dǎo)向規(guī)定了指標(biāo)的選取、權(quán)重的設(shè)定以及評(píng)價(jià)主體的構(gòu)成等。在大部門體制下，應(yīng)改變?cè)袉我坏囊越?jīng)濟(jì)為中心，以行政效率為主導(dǎo)的評(píng)估理念，以建立人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)模式，強(qiáng)化對(duì)公民公共服務(wù)滿意度、公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估。以公共利益和整體治理結(jié)果為導(dǎo)向的價(jià)值鏈評(píng)估，不僅可以促進(jìn)主體間合作和責(zé)任的分擔(dān)，而且有利于從整體上優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，整合行政資源，提高機(jī)關(guān)行政資源的使用效率。在評(píng)估內(nèi)容上，應(yīng)重視問題解決過程中各部門、部門之間、政府與其他治理主體間的責(zé)任分擔(dān)與協(xié)同狀況，將過程中碎化的工作結(jié)合起來進(jìn)行整體性評(píng)估，建立以整體性治理任務(wù)為導(dǎo)向的評(píng)估機(jī)制。在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇典型區(qū)域以及典型服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的評(píng)估?；凇吨腥A人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《質(zhì)量振興綱要》、《卓越績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》等指導(dǎo)性文件，在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的“公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)準(zhǔn)則”。同時(shí)，注意定期清理各種內(nèi)部、外部的評(píng)價(jià)和評(píng)估活動(dòng)，緩解行政（服務(wù)）評(píng)估與評(píng)估泛濫之間的矛盾，整合內(nèi)外評(píng)估系統(tǒng)，以及評(píng)估主體的整合。（四）治理主體間的法制化協(xié)調(diào)機(jī)制行政系統(tǒng)內(nèi)層級(jí)性權(quán)力協(xié)調(diào)雖具有靈活性、權(quán)威性優(yōu)勢(shì)，但往往因?yàn)檫^多的自上而下的行政干預(yù)而干擾了監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的獨(dú)立性，不利于部門內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行秩序的形成，限制了自主協(xié)調(diào)能力的開發(fā)，強(qiáng)化了行政依附性。同時(shí)，還存在著依賴人際情面的關(guān)系協(xié)調(diào)。作為降低交易成本，形成聲譽(yù)激勵(lì)的一種方式，行政人員間的這種協(xié)調(diào)產(chǎn)生了一種內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的主動(dòng)協(xié)調(diào)的效果（徐曉林、朱國(guó)偉，2010）。然而，這種非正式協(xié)調(diào)機(jī)制存在穩(wěn)定性不足和制度化程度不夠的缺陷。在我國(guó)現(xiàn)行的《稅收征收管理法》、《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》等法律文件及行政實(shí)踐中雖已經(jīng)存在著行政協(xié)助，但迄今為止，還沒有對(duì)行政協(xié)助作出系統(tǒng)的法律規(guī)定。行政法律法規(guī)對(duì)合作治理的實(shí)踐回應(yīng)更是不足，缺乏資源共享、責(zé)任共擔(dān)等方面的規(guī)定。治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，只有相應(yīng)的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性機(jī)制才能使治理系統(tǒng)作為一個(gè)整體，保證合作意識(shí)與動(dòng)機(jī)的持續(xù)性。在一些省份制定的行政程序性法規(guī)大多以重大行政決策程序?yàn)閷?duì)象，都未涉及部門內(nèi)“行政三權(quán)”的具體協(xié)調(diào)問題，未進(jìn)行“三權(quán)”的內(nèi)容性分解及其對(duì)應(yīng)性的監(jiān)督與協(xié)調(diào)。但多主體合作治理結(jié)構(gòu)下的協(xié)調(diào)需求不再限于大部門自身。需將大部門內(nèi)外的多元治理主體都納入其中。目前，應(yīng)結(jié)合《行政程序法》的制定，完善內(nèi)部行政協(xié)作的法律規(guī)范，使大部門內(nèi)“行政三權(quán)”走向規(guī)范的、主動(dòng)的、動(dòng)態(tài)的協(xié)調(diào)。同時(shí)，應(yīng)對(duì)合作治理的主體、事項(xiàng)內(nèi)容、方式、時(shí)間、規(guī)則等要件進(jìn)行完備規(guī)定。通過法律的形式對(duì)合作的范圍以及各方權(quán)、責(zé)、利界限及其沖突解決方式進(jìn)行規(guī)定，采用否定式列舉的形式加以限定，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)間自我協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)治理。這將是降低跨部門、跨主體協(xié)調(diào)成本，提高行政效率的一種長(zhǎng)效機(jī)制。（五）監(jiān)督力量的信息化整合機(jī)制大部制對(duì)于決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的整合有助于實(shí)現(xiàn)被監(jiān)督對(duì)象的相對(duì)集中，但不僅要在功能分解的基礎(chǔ)上在大部門內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)決策和執(zhí)行的監(jiān)督，更主要的是要強(qiáng)化行政系統(tǒng)外部監(jiān)督權(quán)力的有效性。目標(biāo)是將以人大為中心的體制性監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察專門監(jiān)督、審計(jì)等特種監(jiān)督結(jié)合起來，將層級(jí)監(jiān)督與法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等結(jié)合起來，形成內(nèi)外結(jié)合的復(fù)合型監(jiān)督體系?，F(xiàn)行的監(jiān)管體制具有條塊分割，內(nèi)外相隔的問題，如紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、住建、審計(jì)等相關(guān)部門分別對(duì)資金使用、工程質(zhì)量、投資效益、違紀(jì)違規(guī)等問題具有監(jiān)督檢查的責(zé)任。社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)督、政黨、人大、司法監(jiān)督系統(tǒng)之間信息共享與機(jī)制對(duì)接仍然不足。除了紀(jì)檢監(jiān)察體制、司法體制等體制性改革以外，更為基礎(chǔ)的是改變當(dāng)前我國(guó)監(jiān)督力量的片段化狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力的逐步整合。總結(jié)廣東、四川等地人大與政府“聯(lián)網(wǎng)”在線監(jiān)督，及北京、上海等地“腐敗數(shù)字化管理”系統(tǒng)探索的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，借助“金紀(jì)工程”構(gòu)筑全國(guó)統(tǒng)一、監(jiān)督主體間信息共享的信息化權(quán)力監(jiān)管體系，提高監(jiān)督能力和效力。按照“公共數(shù)據(jù)庫+政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫+業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫”的模型建立綜合性電子監(jiān)督平臺(tái)，包括行政權(quán)力監(jiān)督平臺(tái)（行政審批、行政處罰、行政征收和項(xiàng)目投資決策等）、公共資源交易平臺(tái)（土地產(chǎn)權(quán)出讓、政府采購、工程項(xiàng)目等）、公共資金監(jiān)察平臺(tái)（社保資金、住房公積金、救災(zāi)救濟(jì)資金、財(cái)政專項(xiàng)資金等）、案件處置平臺(tái)（申訴復(fù)議、辦案人員庫、案件線索庫、監(jiān)督檢查、督辦等）、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控系統(tǒng)（熱點(diǎn)分析、信息收集等）等。同時(shí)，要注意預(yù)防“腐敗數(shù)字化工程”子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)。推進(jìn)政務(wù)公開和腐敗預(yù)警評(píng)估機(jī)制、預(yù)防腐敗信息共享協(xié)調(diào)機(jī)