教育政策比較研究理論、方法及其應(yīng)用

G40－059.3：A1003－7667(2013)04－0033－05政策的比較研究是近年來國際社會科學(xué)研究的熱點(diǎn)和重要趨勢。在教育領(lǐng)域，教育政策的比較研究也是教育政策研究者和國際與比較教育工作者們共同關(guān)注的主題。然而，當(dāng)前的教育政策比較研究卻普遍存在著理論和方法缺失，重文獻(xiàn)和思辨研究，輕實(shí)證和定量研究，缺乏規(guī)范性和跨學(xué)科視野等問題，導(dǎo)致此類研究的教育決策服務(wù)能力不足。[1]本文采用比較教育的視野，系統(tǒng)梳理教育政策比較研究這一主題，闡述和回答以下三個問題：第一，什么是教育政策比較研究？其研究范疇和理論依據(jù)是什么？第二，怎樣進(jìn)行教育政策的比較研究？第三，如何應(yīng)用教育政策比較研究來認(rèn)識和改進(jìn)中國的教育政策？一、教育政策比較研究的理論探索(一)教育政策比較研究的內(nèi)涵界定現(xiàn)代政策科學(xué)之父哈羅德·拉斯維爾(HaroldLasswell)首次提出政策研究的內(nèi)涵，將其界定為：它是一種分析政策的制定和執(zhí)行過程，并通過數(shù)據(jù)的搜集與分析對特定政策問題提供解釋的研究。[2]“二戰(zhàn)”后在美國，政策研究逐漸發(fā)展為一門跨學(xué)科的、綜合性的研究領(lǐng)域。教育政策研究是政策研究在教育領(lǐng)域的一個分支和應(yīng)用，是立足于教育領(lǐng)域中的基本問題，對教育政策制定、執(zhí)行和存在的問題進(jìn)行解釋的一種研究。自20世紀(jì)80年代開始，教育政策研究呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢頭。[3]教育政策比較研究即采用國際視野，對不同國家(或地區(qū))具體的教育政策環(huán)境、制定、內(nèi)容、實(shí)施、評價的經(jīng)驗(yàn)和模式等進(jìn)行對比分析的研究，旨在發(fā)現(xiàn)這些國家(或地區(qū))在教育政策形成與發(fā)展過程以及問題解決效果等方面的異同。教育政策比較研究的目標(biāo)主要有兩方面，一是為了促進(jìn)跨國間成功政策經(jīng)驗(yàn)的交流、理解與借鑒；二是為了更好地認(rèn)識和彌補(bǔ)本土教育政策的不足，完善國家教育政策體系，服務(wù)于國家教育事業(yè)的改革與發(fā)展。(二)教育政策比較研究的基本范疇在研究領(lǐng)域方面，教育政策比較研究以各種教育政策為研究對象；在發(fā)展歷史方面，重視從全球化和跨文化的角度研究當(dāng)前重大的、熱點(diǎn)的、旨在解決迫切教育問題的教育政策；在研究范圍方面，涵蓋世界各國的和全球性的教育政策相關(guān)問題。從我國現(xiàn)有的教育政策比較研究來看，多數(shù)研究以某個或多個國家(或地區(qū))的具體教育政策內(nèi)容為分析對象，既包括宏觀層面的教育發(fā)展與改革、教育財政、教育質(zhì)量等政策，也包括微觀層面的招生考試、課程設(shè)置、師資配置等相關(guān)政策的比較。[4]這些研究都是從探究相似性與差異性的角度，對不同國家(或地區(qū))的教育政策進(jìn)行引介或?qū)Ρ确治?，涵蓋的范疇較為廣泛。但它們往往只重點(diǎn)關(guān)注政策的內(nèi)容分析，對政策過程的研究不足；往往以文獻(xiàn)和思辨研究為主，對政策現(xiàn)象的深層探究和實(shí)證研究不足，使得此類研究實(shí)質(zhì)上成為“對資料的簡單而無序的堆積”。[5][6]拉斯維爾曾提出政策研究具有建構(gòu)主義蘊(yùn)涵，即政策研究以其社會背景變遷為依托，強(qiáng)調(diào)政策對社會變動和革新的影響與作用。[7]換言之，那些簡單停留在政策文本內(nèi)容層面，未觸及政策的社會變遷背景，也未探究政策對變革的貢獻(xiàn)度的政策研究，并沒有實(shí)現(xiàn)政策分析的深層建構(gòu)主義意蘊(yùn)?？梢?，在進(jìn)行教育政策的比較研究時，其范疇?wèi)?yīng)向縱深延展，應(yīng)深入理解特定政策的本土背景。其實(shí)從某種意義而言，理解政策及其過程就是理解政策的背景。[8]尤其在當(dāng)今全球化加劇的情境下，教育政策制定者往往在國際化與本土化之間尋求某種張力平衡。當(dāng)國家A對國家B的某項(xiàng)具有重大國際影響的教育政策進(jìn)行比較研究時，需要對國家B的社會、歷史、文化、政治、教育背景進(jìn)行系統(tǒng)的分析，同時考察國家A相應(yīng)背景的相似性、差異性和適宜度，并在應(yīng)用于國家A的本土?xí)r進(jìn)行必要的、甚至大幅度的調(diào)整。(三)教育政策比較研究的理論探析教育政策比較研究以政策為基本的研究對象，因此，對于政策的認(rèn)識論在很大程度上影響著政策比較研究的方法與路徑。[9]要對教育政策進(jìn)行比較，首先就要理解教育政策的理論根源。在此，借鑒馬克·貝磊(MarkBray)[10]書中所提出的兩大政策理論：工具理性主義的政策理論(therationalperspective)和沖突理論(theconflictperspective)，來探究教育政策比較研究所依托的理論基礎(chǔ)。工具理性主義是政策發(fā)展與分析的傳統(tǒng)框架和模式，強(qiáng)調(diào)從技術(shù)層面制定和實(shí)施政策以達(dá)到某個目標(biāo)。在教育政策等公共政策領(lǐng)域，這種決策技術(shù)理性使得政府依從成本——收益的規(guī)則來選擇和執(zhí)行政策，依從實(shí)證主義者的立場將政策制定視為一種價值中立的過程，將政策過程中復(fù)雜的政治權(quán)力因素簡單化，甚至完全規(guī)避。赫伯特·西蒙(HerbertSimon)[11]基于此提出了理性政策生產(chǎn)理論(rationalpolicyproductiontheory)，認(rèn)為政策決策過程即為依照一些系統(tǒng)的程序從多種對策中選取利益最大化的“最優(yōu)”對策的過程。這種以價值中立或價值一致為默認(rèn)前提的理論衍伸出一條線性的政策分析框架與模型：(1)問題確立；(2)政策發(fā)展/形成；(3)政策采納；(4)政策實(shí)施；(5)政策評價。[12]這種工具理性主義的政策分析框架推崇客觀、中立、科學(xué)、注重量化的實(shí)證主義分析范式，為跨國的教育政策比較研究提供了邏輯理論前提和操作范型。然而，簡單地將政策分析劃分為幾個步驟的論斷，忽視了每一階段中錯綜復(fù)雜的政治權(quán)力、利益關(guān)系等因素，工具理性主義因而遭到了質(zhì)疑和批判。沖突理論即為其中一種批判的聲音。沖突理論認(rèn)為，社會是由持有不同價值觀和權(quán)利的群體構(gòu)成的，政策反映的是相互競爭的利益群體間的一種妥協(xié)與協(xié)商。[13]由于群體間的利益和權(quán)力沖突是時刻潛伏在社會秩序中的，而權(quán)力的合理性是人為臆斷的，這就導(dǎo)致社會總處于沖突推動下的不斷變遷之中。在這種變遷中，某一政策不再是一成不變的靜態(tài)模式，而只會在特定情境中和特定階段下才產(chǎn)生效力。于是政策被稱為權(quán)力和利益群體間動態(tài)的“游戲規(guī)則”。[14]又如史蒂芬·鮑爾(StephenBall)[15]所總結(jié)的那樣：政策永遠(yuǎn)都不是社會群眾一致意志的反映，它從來都不遵循理性的、邏輯的規(guī)則，而是利益主體間無休止?fàn)幎返慕Y(jié)果，最終顯現(xiàn)為當(dāng)權(quán)者價值觀的意志符號與象征?？梢?，沖突理論指導(dǎo)下的政策認(rèn)識論強(qiáng)調(diào)政策分析的非實(shí)證性、反邏輯性，強(qiáng)調(diào)批判理性和闡釋主義的價值分析。在這一理論基礎(chǔ)上，鮑爾[16]等人發(fā)展了教育政策社會學(xué)分析范式，聚焦于社會沖突和社會變遷，以批判的視角研究教育政策與社會控制、社會不平等之間的關(guān)系，通過解釋理論、對話理論和批判理論研究教育政策過程中的權(quán)力與控制張力。這一范式打破了實(shí)證主義范式和工具理性—成本收益分析框架的主導(dǎo)和壟斷，彌補(bǔ)了實(shí)證主義缺乏對不同政治和社會文化的解釋張力的不足，從社會學(xué)、政治學(xué)的視角為教育政策的比較研究奠定了闡釋主義和批判主義的理論基礎(chǔ)。二、教育政策比較研究的方法與程序(一)教育政策比較研究的方法(1)跨學(xué)科的研究視野。從學(xué)科本質(zhì)來看，教育政策比較研究既屬于教育領(lǐng)域中的比較教育學(xué)科，也屬于管理領(lǐng)域中的政策科學(xué)。由于其研究問題及理論根基的多重性和復(fù)雜性，教育政策比較研究強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科分析，注重政治學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)乃至自然科學(xué)等多學(xué)科理論與方法的交融。拉斯維爾也曾指出，政策研究基于多元學(xué)科的知識整合，在不同學(xué)科間建立起聯(lián)系，合成一個聚焦于政策分析的新型的跨學(xué)科學(xué)術(shù)體系。[17]跨學(xué)科的特性使得教育政策比較研究在比較法的基礎(chǔ)上融入多樣的方法，并解決方法融合的難題，如定量方法的操作性、定性方法的客觀性以及混合方法中定量資料與定性資料的匹配等。[18]研究者們需要超越單純的方法分類，基于探究問題和變量的需要，將定量測量和定性解釋有效結(jié)合。這種跨學(xué)科的方法無疑是對上述工具理性主義和沖突理論兩大理論的協(xié)商與整合，與比較法結(jié)合起來，構(gòu)成教育政策比較研究獨(dú)特的方法論體系。(2)基于實(shí)證的量化研究方法。拉斯維爾將政策研究稱為一種科學(xué)，主要是強(qiáng)調(diào)政策研究必須建立在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析、模型建構(gòu)和科學(xué)檢驗(yàn)等程序的基礎(chǔ)上，以確保政策的合理性。[19]據(jù)此，政策的比較研究也同樣要遵循發(fā)展和驗(yàn)證理論、建構(gòu)模型以及實(shí)施政策評估等步驟，以完善和推進(jìn)政策的理論建設(shè)與實(shí)踐轉(zhuǎn)化。[20]在這些理念影響下，定量的實(shí)證研究在西方教育政策研究中長期占據(jù)主流地位。[21]而在比較教育領(lǐng)域中，雖然實(shí)證主義分析范式提高了比較教育的客觀性、科學(xué)性、可操作性和可驗(yàn)證性，但由于比較教育學(xué)科探究諸多不可量化的、本土依賴的和國際影響的教育因素間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)社會的、文化的、政治的、歷史的背景研究，使得追求工具理性旨趣的實(shí)證主義受到一定的局限和約束。[22]因此這種基于量化的實(shí)證分析在我國教育政策比較研究中并未得到廣泛應(yīng)用。本研究認(rèn)為，在進(jìn)行教育政策的比較研究時，應(yīng)盡量避免定量研究占據(jù)主導(dǎo)和完全忽視定量研究的兩種極端；在進(jìn)行跨國教育政策的共性和宏觀探究時，可以基于大規(guī)模官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以實(shí)證研究的視野尋找教育政策及其背景的共同因子，分析不同國家(或地區(qū))特定教育政策的趨同，從而使龐大、復(fù)雜的政策體系的比較研究具有可操作性，為微觀的、針對個案的質(zhì)性洞悉奠定基礎(chǔ)。(3)基于闡釋、批判和理解的質(zhì)性研究方法。持有沖突理論的批判主義政策研究者們一致主張，政策研究的目的是剖析政策過程背后的復(fù)雜根源和影響因素，因而質(zhì)性研究方法是最適宜于政策分析的方法。[23]采用質(zhì)性研究方法的政策比較研究者們通過比較來建構(gòu)理論，認(rèn)為政策行為或主張在很大程度上取決于其所依托的社會背景，強(qiáng)調(diào)通過對教育政策社會背景的分析來理解社會；如果在教育政策的比較中不考慮該國家的特定社會背景，那么這一政策的社會意旨與影響很可能會被誤解或歪曲。[24]總之，教育政策在不同的情境下形成差異性的解讀，而質(zhì)性研究方法的應(yīng)用價值即在于在比較和借鑒的過程中深入地、具有批判性地理解和闡釋特定政策及其所植根的土壤。具體而言，質(zhì)性研究基于深度訪談、參與觀察等個案研究的方法，著重分析特定國家(或地區(qū))教育政策及其制度背景所具有的特征，探究其價值取向，并比較不同政策模式的異同。質(zhì)性研究方法挑戰(zhàn)了主導(dǎo)西方政策研究界的實(shí)證主義范式霸權(quán)(paradigmatictyranny)，[25]彌補(bǔ)了看似精確的數(shù)字所缺乏的解釋力，增強(qiáng)了教育政策比較研究的可信度和效度，使其在研究方法上更為多樣化。(二)教育政策比較研究的程序和步驟西方學(xué)者對廣義的公共政策研究程序與步驟提出了多樣的主張，具有代表性的如喬治·麥考爾(GeorgeMcCall)和喬治·韋伯(GeorgeWeber)[26]提出的分析模式二步驟：(1)政策內(nèi)容分析，即對政策的目標(biāo)、路徑選擇、意圖闡述、行動計劃等的分析；(2)政策過程分析，即對政策行為、政策抉擇、政策實(shí)施、政策評價等的分析。又如查爾斯·沃夫爾(CharlesWolfJr.)[27]的分析模式五步驟：(1)收集和分析政策依托的數(shù)據(jù)資料；(2)探索和建立數(shù)據(jù)變量之間的關(guān)系；(3)建構(gòu)分析模型；(4)提出多種可供選擇的方案；(5)檢驗(yàn)所選擇的方案模型。這些都為教育政策的跨國比較研究實(shí)踐提供了具有操作性的參考。具體到教育政策比較研究領(lǐng)域，大衛(wèi)·菲利普斯(DavidPhillips)[28]提出了教育政策借鑒的四步模型：(1)跨國吸引，即探究一國向目標(biāo)國家借鑒學(xué)習(xí)某個教育政策的緣由、驅(qū)動力和目標(biāo)等；(2)制定決策，即分析對目標(biāo)國家教育政策的理解和借鑒如何轉(zhuǎn)化為本國的教育決策；(3)實(shí)施/執(zhí)行，即回答在決策出臺后如何在本國實(shí)施以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)需求等問題；(4)本土化，即探索借鑒和調(diào)整而來的政策對解決本國相關(guān)教育問題的影響效果。這一模型為教育政策比較研究者提供了一套系統(tǒng)、詳細(xì)、具有普適性的程序框架。我國學(xué)者汪利兵也從研究的選題、專題資料庫的建設(shè)、政策文本分析、文獻(xiàn)回顧、研究框架的確定、論文的撰寫幾個程序和步驟，給予了從事教育政策比較研究的學(xué)者們一些建議。[29]本研究認(rèn)為，要推動我國教育政策比較研究的規(guī)范化，需要依據(jù)比較研究的政策選題的特征與目的及對該政策的認(rèn)知，來選取具體的教育政策比較研究的視角和切入點(diǎn)，繼而選擇具有針對性的研究程序和步驟，制定框架，確定研究方法，而不必一刀切地照搬某一固定的程序。三、教育政策比較研究的應(yīng)用原則與規(guī)范要發(fā)揮教育政策比較研究所應(yīng)有的改進(jìn)中國教育政策的應(yīng)用功能與價值，就必須在研究中遵循一些原則和規(guī)范，否則應(yīng)用就會成為濫用(abuses)——實(shí)際上，這種濫用的現(xiàn)象普遍存在于當(dāng)前大量教育政策比較研究的文獻(xiàn)中。[30]第一，理解我國教育政策的實(shí)際狀況和需求。以往對比較教育學(xué)科的最大詬病，就是光說國外，不了解國內(nèi)。如果不了解本國的實(shí)際與需要，研究就缺乏相關(guān)性和現(xiàn)實(shí)意義。比較教育研究以往很少受到教育決策部門的重視，其主要原因恐怕就在這里。[31]我國學(xué)者應(yīng)該立足于豐富的本土教育、社會和文化經(jīng)驗(yàn)來構(gòu)建獨(dú)特的視角和價值取向。具備本土意識將有助于中國教育政策比較研究者辨識本國的真正需要，樹立有價值的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)和分析框架。第二，系統(tǒng)分析本國和目標(biāo)國教育政策的背景。教育政策比較研究者在借鑒時應(yīng)充分理解目標(biāo)國教育政策生長的土壤特征，這包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多方面因素。在理解的基礎(chǔ)上，研究者應(yīng)依據(jù)本國土壤的特征，選擇能夠在培育條件適度調(diào)整后生存下去的種子；政策環(huán)境將決定政策移植的可行性以及移植后的生長力。總之，教育政策比較研