第二章財(cái)政支出的基本理論【教學(xué)目的】通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，要求正確理解公共物品、混合物品的提供方式，把握財(cái)政支出中的公平與效率問題，掌握財(cái)政支出效益的分析方法?！局仉y點(diǎn)提示】財(cái)政支出中公平與效率的分析及財(cái)政決策問題【授課時(shí)數(shù)】

6課時(shí)【教學(xué)內(nèi)容】

1.政府與公共物品的提供

2.財(cái)政支出中的公平與效率

3.財(cái)政支出效益分析第一節(jié)政府與公共物品的提供

一、公共物品的提供方式提供公共物品滿足社會(huì)需要有兩個(gè)系統(tǒng)：一是市場(chǎng)，一是政府。市場(chǎng)提供私人物品滿足私人需要，政府提供公共物品滿足公共需要。因而公共物品的提供方式是確定政府提供公共物品規(guī)模和財(cái)政支出規(guī)模的基本依據(jù)。市場(chǎng)買賣要求利益邊界具有精確性。只適于提供私人產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)提供公共物品是失效的，而提供公共物品恰恰是政府活動(dòng)的領(lǐng)域，是政府的首要職責(zé)。由政府的運(yùn)行機(jī)制和市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制的不同決定。

二、混合物品的提供方式

公共物品有純公共物品和混合公共物品兩類。混合物品的特征是兼?zhèn)涔参锲泛退饺宋锲返男再|(zhì)，既可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式?；旌衔锲返奶卣饔质怯蓛煞N原因引起的：一類是具有非競(jìng)爭(zhēng)性又具有排他性；另一類是由外部效應(yīng)引起的。以一座橋梁為例橋梁成本可以通過(guò)兩種方式來(lái)彌補(bǔ)：一是由政府稅收彌補(bǔ)，免費(fèi)使用，這是公共提供方式；二是由過(guò)橋車輛收費(fèi)彌補(bǔ)，如同一般商品買賣一樣，誰(shuí)過(guò)橋誰(shuí)交費(fèi)購(gòu)買使用權(quán)，這是市場(chǎng)提供方式。不論采取哪種提供方式，該橋梁提供的社會(huì)效益和建筑成本是相同的，可比的是無(wú)論征稅或收費(fèi)都會(huì)產(chǎn)生本身的成本并可能帶來(lái)一定的效率損失。征稅成本是指征管成本和繳納成本，稅收的效率損失是指因征稅而帶來(lái)的社會(huì)福利損失，亦稱稅收超額負(fù)擔(dān)。收費(fèi)要設(shè)置管理設(shè)施和管理人員，要花費(fèi)成本。另外，由于收費(fèi)會(huì)在一定程度上限制過(guò)橋的車流量，在不過(guò)分擁擠的情況下，對(duì)社會(huì)而言產(chǎn)生一部分消費(fèi)損失，這是收費(fèi)的效率損失。最終選取哪種提供方式，取決于稅收成本和稅收效率損失同收費(fèi)成本和收費(fèi)效率損失的對(duì)比。具有外部效應(yīng)的第二類混合物品。選取這類混合物品的提供方式，首先在于判斷外部效應(yīng)的大小。當(dāng)外部效應(yīng)很大時(shí)，可視為純公共物品，采取公共提供方式。為了提高公共物品的使用效率，并為了適當(dāng)減輕政府負(fù)擔(dān)、對(duì)多數(shù)混合物品采取混合提供方式是一種較佳的選擇。例如，衛(wèi)生保健，一部分由政府提供，一部分向醫(yī)療者收費(fèi)，既可以保障職工和居民的醫(yī)療需要，又可以避免病床過(guò)分擁擠和藥品的浪費(fèi)。當(dāng)采取收費(fèi)方式時(shí)，政府所要關(guān)心的問題是合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)嚴(yán)加管理，避免利用壟斷地位濫收費(fèi)，或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加重居民負(fù)擔(dān)，甚至造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。

三、公共生產(chǎn)

公共生產(chǎn)是指由政府出資（即由預(yù)算撥款）興辦的所有權(quán)歸政府所有的工商企業(yè)和單位。按廣義的生產(chǎn)概念，既包括生產(chǎn)有形產(chǎn)品和提供服務(wù)的工商企業(yè)，也包括提供無(wú)形產(chǎn)品和服務(wù)的學(xué)校、醫(yī)院、文藝團(tuán)體，以及政府機(jī)關(guān)、公安、司法、國(guó)防等部門。按狹義生產(chǎn)概念理解的公共生產(chǎn)，在我國(guó)就是國(guó)有工商企業(yè)。為了進(jìn)一步分析公共物品的提供問題，有必要對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的地位、性質(zhì)及其和財(cái)政的關(guān)系略作分析。國(guó)有企業(yè)目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)的覆蓋面過(guò)寬，整體素質(zhì)不高，資源配置不盡合理，必須著力加以解決。國(guó)有企業(yè)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供公共物品和服務(wù)的行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。不同類型的國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位、作用及同市場(chǎng)的關(guān)系是不同的。從和市場(chǎng)的關(guān)系看，國(guó)有企業(yè)可分為競(jìng)爭(zhēng)性與不完全競(jìng)爭(zhēng)性兩類，不完全競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)又存在提供公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和處于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的壟斷性的差別。國(guó)有企業(yè)改革不應(yīng)采取以完全市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)化為目標(biāo)的單一模式，而應(yīng)是分門別類，采取不同形式，分類改革，分別管理。（一）提供公共物品的國(guó)有企業(yè)和單位，采取國(guó)有國(guó)營(yíng)模式。（二）壟斷國(guó)有企業(yè)宜采取國(guó)有國(guó)控模式。（三）競(jìng)爭(zhēng)性的大中型國(guó)有企業(yè)宜進(jìn)行公司制改造。（四）小型國(guó)有企業(yè)的改革方向是放開搞活。結(jié)論公共物品的提供方式和生產(chǎn)方式不是一回事，兩者可以形成多種相互交錯(cuò)的組合：有些公共物品是公共提供、公共生產(chǎn)，如政府機(jī)關(guān)、國(guó)防等部門提供的服務(wù)屬于這一類，這些部門從國(guó)有企業(yè)購(gòu)置的辦公用品和設(shè)備也屬于這一類；有些公共物品是公共提供、私人生產(chǎn)，如預(yù)算撥款單位從私人企業(yè)購(gòu)置辦公用品屬于這一類；至于公共生產(chǎn)部分收費(fèi)或私人生產(chǎn)由政府給予補(bǔ)貼的混合物品，則屬于公共生產(chǎn)、混合提供或私人生產(chǎn)、混合提供，等等。第二節(jié)財(cái)政支出中的公平與效率一、公平與效率一般評(píng)價(jià)一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的兩個(gè)準(zhǔn)則：一是公平準(zhǔn)則；二是效率準(zhǔn)則。

公平與效率是整個(gè)財(cái)政理論分析的基本價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，任何一筆財(cái)政收支都應(yīng)當(dāng)同時(shí)從公平影響和效率影響作出評(píng)價(jià)，只擇其一，均是偏頗的。公平是和分配相聯(lián)系的概念。生產(chǎn)條件的分配決定生產(chǎn)成果的分配，所以生產(chǎn)資料占有關(guān)系是實(shí)現(xiàn)公平分配的根本前提。社會(huì)主義的生產(chǎn)資料公有制，為每個(gè)人提供了勞動(dòng)的均等機(jī)會(huì)。也為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提供了競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的均等。對(duì)個(gè)人消費(fèi)品的分配，實(shí)行按勞分配原則，它不承認(rèn)階級(jí)的差別，卻承認(rèn)人們勞動(dòng)能力的差別。效率屬于生產(chǎn)力范疇，它是以勞動(dòng)者運(yùn)用生產(chǎn)工具作用于勞動(dòng)對(duì)象所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富為標(biāo)志的。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，效率是以投入與產(chǎn)出、所費(fèi)與所得之比來(lái)計(jì)量的，投入少、產(chǎn)出多，所費(fèi)低、所得高，為高效率；相反則為低效率。高效率總的說(shuō)來(lái)自兩個(gè)方面：一是從分配上充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性和主動(dòng)性；二是社會(huì)資源的優(yōu)化配置。公平與效率的統(tǒng)一就社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度而言，從總體上說(shuō)公平與效率兩者是統(tǒng)一的。按勞分配，多勞多得，是公平的，而多勞即可促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)；另一方面，效率也內(nèi)含著公平原則，因?yàn)樾试瓌t要求使那些促進(jìn)社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)的個(gè)人和生產(chǎn)單位能夠獲得更大的物質(zhì)利益，同時(shí)，社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)才可能為實(shí)現(xiàn)公平提供物質(zhì)條件。公平與效率的對(duì)立在兩者的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，又不可避免地會(huì)出現(xiàn)矛盾。例如，收入分配上的合理差距會(huì)有利于效率的提高，但差距過(guò)大，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下那些非按勞分配因素所形成的差距過(guò)大，無(wú)疑會(huì)損害效率原則。因而政府組織經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，就是通過(guò)完善經(jīng)濟(jì)體制并運(yùn)用正確的政策達(dá)到兩個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)原則的基本協(xié)調(diào)。

二、財(cái)政支出效率

財(cái)政支出效率與財(cái)政配置職能密切相關(guān)。效率標(biāo)準(zhǔn)：社會(huì)凈效益（或凈所得）最大化。財(cái)政支出所取得的各種效益，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的總計(jì)，應(yīng)當(dāng)大于聚財(cái)過(guò)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)所形成的代價(jià)或成本，也就是要取得效益剩余或凈效益。財(cái)政支出效率包括兩方面的內(nèi)容：資源配置效率與生產(chǎn)效率。（一）資源配置效率

指財(cái)政資源按照消費(fèi)者對(duì)最終產(chǎn)品的偏好和預(yù)算約束進(jìn)行配置。其支出除考慮直接的、有形的所費(fèi)與所得外，還要考慮長(zhǎng)期的、間接的、無(wú)形的所費(fèi)與所得，從而其支出標(biāo)準(zhǔn)并非是利潤(rùn)，而是全社會(huì)的收益。（二）生產(chǎn)效率生產(chǎn)效率是指公共產(chǎn)品或勞務(wù)供給方的效率，即公共部門總是按最低成本提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)的最適水平和結(jié)構(gòu)，如果公共部門沒有按最低成本提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)的最適水平和結(jié)構(gòu)，則這個(gè)公共部門的制度安排中就存在生產(chǎn)無(wú)效率或生產(chǎn)低效率。資源配置效率與生產(chǎn)效率是相輔相成的關(guān)系。在實(shí)際中人們往往容易忽視后者而格外強(qiáng)調(diào)前者，但如果決策者不了解公共產(chǎn)品或勞務(wù)的生產(chǎn)效率，就不可能把資源配置到效率狀態(tài)。因而資源配置效率事實(shí)上是以生產(chǎn)效率為基礎(chǔ)的。（三）提高財(cái)政支出效率的途徑1、進(jìn)一步確立市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)地位。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是社會(huì)資源配置的主體，起基礎(chǔ)作用，沒有有效率的市場(chǎng)機(jī)制作基礎(chǔ)，也不可能有財(cái)政的效率。

2、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高財(cái)政支出效率。在公共支出的模式中引入私人企業(yè)或?qū)⒃械墓财髽I(yè)加以拆分，以形成各個(gè)企業(yè)在公共產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)格局。3、完善監(jiān)督機(jī)制，提高財(cái)政支出效率。

完善和加強(qiáng)財(cái)政支出的法制建設(shè)，是解決目前財(cái)政支出管理諸多問題的根本。

三、財(cái)政支出的公平

財(cái)政支出的公平準(zhǔn)則與財(cái)政的收入再分配職能聯(lián)系在一起。社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)在很大程度上與財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度密切相關(guān)，它通過(guò)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)，調(diào)整社會(huì)成員和集團(tuán)之間原有對(duì)GDP的占有份額，使社會(huì)成員和集團(tuán)之間的收入分配差別保持在社會(huì)可以容忍的范圍內(nèi)，而不至于引起收入分配的劇烈利益沖突與對(duì)抗。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展是社會(huì)資源有效配置和GDP合理分配的綜合結(jié)果。財(cái)政部門通過(guò)資源配置和收入再分配活動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展的過(guò)程中，貫徹了公平與效率準(zhǔn)則的要求。第三節(jié)財(cái)政支出的效益分析一、財(cái)政支出效益及其意義將有限的資源集中由政府支配或交給微觀經(jīng)濟(jì)主體支配，何者更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的增加？這就產(chǎn)生了一個(gè)效益評(píng)價(jià)的問題。只有當(dāng)資源集中在政府手中能夠發(fā)揮更大的效益時(shí)，政府占有資源才是對(duì)社會(huì)有益的。通常所說(shuō)的財(cái)政支出的規(guī)模應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合理，根本的目標(biāo)是要提高財(cái)政支出的效益。提高財(cái)政支出的使用效益是財(cái)政支出的核心問題。二、衡量財(cái)政支出效益的方法衡量財(cái)政支出效益的方法有：1.“成本――效益”法2.最低費(fèi)用選擇法3.公共收費(fèi)法或公共定價(jià)法（一）成本――效益分析法

1.概念：針對(duì)政府確定的建設(shè)目標(biāo)，提出若干實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的方案，詳列各種方案的全部預(yù)期成本和全部預(yù)期收益，通過(guò)分析比較，選擇出最優(yōu)的政府投資項(xiàng)目。2.計(jì)算：比率法和差額法。經(jīng)濟(jì)效益是全部預(yù)期效益與全部預(yù)期成本的比較，都是正指標(biāo)。3.舉例

項(xiàng)目效益費(fèi)用凈效益效益費(fèi)用率（B）(C)(B-C)(B/C)A4042761281.46B5003501501.43C3302201101.50D35035001.00E270300-300.90分析：項(xiàng)目A、B和C的凈效益為正值，具備經(jīng)濟(jì)上的可行性。項(xiàng)目D的凈效益為零，得恰償失，不必實(shí)行；E的凈效益為負(fù)值，得不償失，不應(yīng)實(shí)行。假設(shè)某公共機(jī)構(gòu)的年預(yù)算為一定金額，現(xiàn)在這個(gè)金額要在上表所列的幾個(gè)項(xiàng)目中進(jìn)行分配，則預(yù)算資金的分配是根據(jù)項(xiàng)目的效益費(fèi)用率從高到低為序的，即C、A、B。其意是說(shuō)，如果資金有限，最先得到投資的應(yīng)該是C，如果資金除了用于C外還有剩余，而后才是A，最后是B。在這種情況下，幾個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)先性取決于效益費(fèi)用率孰高。假設(shè)A、B、C是一個(gè)公共項(xiàng)目（如修筑公路）中的三個(gè)不同的方案，現(xiàn)在要在這三個(gè)方案中挑出一個(gè)付諸實(shí)施，何者為最佳？①在沒有進(jìn)一步的撥款準(zhǔn)則約束的情況下，情形是：如果只考慮效益費(fèi)用率，那么，方案C是最好的，但是如果比較方案A和方案C，可以發(fā)現(xiàn)，A比C費(fèi)用多56萬(wàn)美元，但效益卻多74萬(wàn)美元，效益增量抵去費(fèi)用增量，仍得凈效益增量18萬(wàn)美元，這表明方案A是方案C的潛在帕累托改進(jìn)。仿此，還可以推出；方案B是方案A的潛在帕累托改進(jìn)，方案B比方案A好。于是方案B為最佳。在這種情況下，效益費(fèi)用率不能作為決策中決定方案取舍的標(biāo)準(zhǔn)，而凈效益成為方案選定的良好指南。②現(xiàn)在加上一個(gè)撥款準(zhǔn)則的約束，每一美元的花費(fèi)的效益要不小于某一數(shù)額的美元，如1.31美元；這時(shí)，決策將由邊際效益費(fèi)用率來(lái)作出，選擇方案的步驟是：首先，選出效益費(fèi)用率最佳的方案C作為比較，考察比C花費(fèi)更高的方案A和方案B的邊際效益費(fèi)用率。（效益與費(fèi)用單位：萬(wàn)美元）方案凈邊際效益凈邊際費(fèi)用邊際效益費(fèi)用率A-C74

56

1.32B-C

170

130

1.31由上表可見，方案A具有最佳邊際效益費(fèi)用率，滿足條件不小于1.31的約束條件，因此是合格的。其次，以方案A作為比較，考察比A花費(fèi)更高的方案B的邊際效益費(fèi)用率。方案凈邊際效凈邊際費(fèi)用邊際效益費(fèi)用率B-A96

74

1.30由上表可以看出，方案B的邊際效益費(fèi)用率為1.30，不滿足效益費(fèi)用率不小于1.31的約束條件，故項(xiàng)目不合格。所以A是最佳方案。三、最低費(fèi)用選擇法此法不用貨幣單位來(lái)計(jì)量備選的財(cái)政支出項(xiàng)目的社會(huì)效益，只計(jì)算每項(xiàng)備選項(xiàng)目的有形成本，并以成本最低為擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。該法由于免去了計(jì)算支出效益與無(wú)形成本的麻煩，分析的內(nèi)容很簡(jiǎn)單。首先，根據(jù)政府確定的建設(shè)目標(biāo)，提出多