公共行政價(jià)值變遷及追求探討

【摘要】公共行政價(jià)值是公共行政研究的一個(gè)重要主題，引導(dǎo)著行政理論和行政實(shí)踐的發(fā)展取向。公共行政的發(fā)展歷史，是一部以技術(shù)理性主導(dǎo)的追求效率的管理行政發(fā)展史。公共性應(yīng)是公共行政永恒的價(jià)值追求，但公共行政追求公共性的道路并不平坦，公共性追求不足。后工業(yè)化時(shí)代，服務(wù)行政將是主要的行政模式，我們必須從哲學(xué)的高度反思公共行政的價(jià)值，從人類社會(huì)終極關(guān)懷的高度建構(gòu)公共行政的未來(lái)理性。積極倡導(dǎo)倫理精神，進(jìn)行公共行政公共性回歸之旅，從整體社會(huì)發(fā)展和人類終極關(guān)懷的宏大敘事背景來(lái)建構(gòu)更加理性的制度，不斷探求契合人類未來(lái)發(fā)展的行政價(jià)值，這應(yīng)是公共行政價(jià)值變遷的總趨勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】公共行政價(jià)值；效率；公共性；宏大敘事；變遷

自從有國(guó)家和政府以來(lái)，就離不開公共行政。從公共行政的產(chǎn)生到不斷完善，從統(tǒng)治行政到管理行政再到服務(wù)行政，無(wú)不體現(xiàn)公共行政的價(jià)值追求在不斷變化，以適應(yīng)人類社會(huì)從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到后工業(yè)社會(huì)、從前現(xiàn)代到現(xiàn)代再到后現(xiàn)代的發(fā)展需要。

一、管理主義理念下公共行政價(jià)值探求

管理是公共行政的題中應(yīng)有之義。隨著人類進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，私人管理獲得了很大發(fā)展，如何提高企業(yè)效率使財(cái)富快速增長(zhǎng)，成為工業(yè)化時(shí)代最重要的命題。于是，泰勒、法約爾等針對(duì)提高企業(yè)管理效率的科學(xué)管理理論產(chǎn)生并得以發(fā)展，科學(xué)管理理論極大地促進(jìn)了管理專業(yè)化的發(fā)展，提升了企業(yè)效率。同時(shí)，伴隨城市化和工業(yè)化的發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)日益增多，如何快速有效地解決公共問(wèn)題也被提上日程。這時(shí)，一批行政學(xué)家開始借鑒科學(xué)管理方法來(lái)提高公共行政的效率，管理意義下的公共行政得以重視和強(qiáng)化。應(yīng)該說(shuō)，威爾遜的“政治—行政二分法”厘清了公共行政的領(lǐng)地［1］，公共行政應(yīng)工業(yè)化發(fā)展的要求由統(tǒng)治行政跨入管理行政，管理行政成為工業(yè)化時(shí)代公共行政發(fā)展的主流模式?！罢巍姓址ā笔构残姓奶炱絻A向管理行政，公共行政活動(dòng)中公平與效率的價(jià)值得以分離，價(jià)值理性與技術(shù)理性得以分離，在工業(yè)化時(shí)代的大背景下，公共行政理所當(dāng)然地走向了一條在技術(shù)理性主導(dǎo)下追求效率的管理行政道路。公共行政追求效率的問(wèn)題解決了公共行政沿高效率方向發(fā)展的問(wèn)題，但還必須解決怎樣獲得公共行政效率的問(wèn)題。正如威爾遜所言：“行政學(xué)研究的目標(biāo)，在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)，其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來(lái)完成這些專門的任務(wù)。”于是，尋求好的管理制度、技藝、技巧、方式、方法提高政府管理社會(huì)的效率就成為日后公共行政百年發(fā)展的主題，而最重要的是尋求制度，因?yàn)榧夹g(shù)理性是與制度理性緊密相連的，尋求制度理性、提高集體行動(dòng)的效率就成為工業(yè)化時(shí)代公共行政發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。受企業(yè)管理的影響，管理意義下的公共行政在追求效率的價(jià)值主導(dǎo)下進(jìn)行了一場(chǎng)從理論到實(shí)踐的全面建構(gòu)。正是在這樣一種大背景下，為追求行政效率產(chǎn)生了人類在公共行政領(lǐng)域具有重要意義的兩大制度：一是文官制度，二是官僚制。文官制度和官僚制組織為公共行政職業(yè)的專門化，為按管理理論提高行政效率奠定了制度和組織基礎(chǔ)，使公共行政工作成為一門專門職業(yè)獨(dú)立于政治領(lǐng)域。文官地位的確立使行政真正成為一門職業(yè)，達(dá)到選賢任能、提高行政效率的目的。泰勒用職位分類代替了品位分級(jí)制度，為文官的身份獨(dú)立和政治中立奠定了基礎(chǔ)，加快了文官制度的建設(shè)［1］。英國(guó)進(jìn)行吏制改革，通過(guò)兩個(gè)樞密院令正式實(shí)行偏重公務(wù)員能力的考試任用制；美國(guó)1883年通過(guò)《彭德爾頓法》，確立競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的文官制度；至一戰(zhàn)結(jié)束，西方各國(guó)已確立起了科學(xué)化的公務(wù)員制度，為選拔優(yōu)秀行政人員奠定了制度基礎(chǔ)。韋伯一直在探究如何使大型組織發(fā)揮效率，他認(rèn)為，官僚制是最有效的一種組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)專業(yè)化的分工、按規(guī)辦事的運(yùn)行機(jī)制和層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系等，保證了組織效率的提高，為有效的行政管理提供了組織框架。當(dāng)然，官僚制在以后的發(fā)展中變得低效，一度成為組織低效的代名詞，這另當(dāng)別論，不論怎樣，官僚制為公共行政的發(fā)展奠定了組織運(yùn)行的基本框架。從此，管理行政就在文官制度和官僚制組織的框架下運(yùn)作，迄今為止的行政實(shí)踐都表明，這是人類公共行政的基本制度和組織結(jié)構(gòu)，各國(guó)的行政改革大都是在此制度和組織結(jié)構(gòu)確立的基本框架下豐富、完善和發(fā)展的。從“政治—行政二分法”開始，管理行政一直以效率為價(jià)值追求，尋求提高效率的制度、組織和理念等。發(fā)展到20世紀(jì)末的新公共管理運(yùn)動(dòng)成為管理行政追求效率的最高標(biāo)志，新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)用企業(yè)家精神改造政府。至此，管理主義理念下的管理行政經(jīng)過(guò)百余年的發(fā)展建構(gòu)起了完整的體系，科學(xué)管理理論、文官制度、官僚制組織、企業(yè)家精神構(gòu)成了從理論、制度、組織到理念的完整架構(gòu)，完成了管理行政的全面建構(gòu)，在行政實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

二、公共行政公共性的價(jià)值追求

公共行政最初是為了解決公共事務(wù)，具有極強(qiáng)的公共性，價(jià)值理性是公共行政最原初的意義，公共性應(yīng)是公共行政的應(yīng)有之義。但公共性自公共行政產(chǎn)生伊始就被淹沒(méi)在統(tǒng)治行政的權(quán)力關(guān)系之中，因?yàn)楣残姓a(chǎn)生時(shí)是以統(tǒng)治行政的模式表現(xiàn)出來(lái)的，主要是一種權(quán)力關(guān)系，但權(quán)力的委托與被委托關(guān)系在這里發(fā)生了改變。權(quán)力行使者即統(tǒng)治階級(jí)不再對(duì)權(quán)力的委托者負(fù)責(zé)，于人民的權(quán)力發(fā)生了異化，公共利益被擠壓，權(quán)力主要用來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者利益，甚至不惜以暴力和以暴力為后盾的國(guó)家強(qiáng)制力保證統(tǒng)治者利益的實(shí)現(xiàn)，這無(wú)疑將公共性排斥在國(guó)家行政之外。公共行政基于解決公共問(wèn)題而產(chǎn)生，但在農(nóng)業(yè)社會(huì)，政府解決公共事務(wù)的職能主要是依附于其統(tǒng)治職能的，公共事務(wù)也是有限的，還沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的分離，政治與行政也是不分的，國(guó)家的管理職能依附于統(tǒng)治職能，管理行政還沒(méi)有真正分化出來(lái)，也就沒(méi)有嚴(yán)格意義上的效率與公平的區(qū)分，公共性無(wú)從產(chǎn)生。到了工業(yè)化時(shí)代，隨著市民社會(huì)的發(fā)展，有了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、公共部門與私人部門的劃分，公共利益被突出，于是，如何實(shí)現(xiàn)公共利益成為社會(huì)治理中一個(gè)需要專門解決的問(wèn)題，在國(guó)家與社會(huì)治理體系建設(shè)中，除了維護(hù)統(tǒng)治職能外，維護(hù)和增加公共利益逐步成為政府及行政管理的重要職能［2］。政府的統(tǒng)治職能服務(wù)于階級(jí)統(tǒng)治的需要，政府的管理職能則服務(wù)于公共利益，行政管理在19世紀(jì)后期成為公共行政，增加了公共性的特質(zhì)，時(shí)代發(fā)展把公共行政帶入一個(gè)按照公共性價(jià)值進(jìn)行建構(gòu)的階段。但遺憾的是，工業(yè)化時(shí)代在企業(yè)管理的影響下，公共行政的管理意義被強(qiáng)化，管理行政成為主要的行政模式，在效率的追求下，忽視了公共價(jià)值追求，公共性也一度被弱化，只保有形式上的公共性，在行政實(shí)踐中無(wú)法承載起保證和促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的責(zé)任。政治是政府的生態(tài)和環(huán)境，雖然實(shí)行“政治—行政二分法”以后，行政在管理的途徑上獲得了很大發(fā)展，但行政問(wèn)題往往受到政治價(jià)值的干擾，不可能做到價(jià)值無(wú)涉，必須關(guān)注公共行政的政治背景與環(huán)境。公共行政問(wèn)題的“純粹政治因素背后是公共行政人員面臨的深層次的道德和倫理問(wèn)題”［3］。公共行政人員“必須學(xué)會(huì)如何解釋性地和批判性地評(píng)估他們將要置身其間的境況，并學(xué)會(huì)按照他們自己的地方性敘述（利奧塔）或鑒賞系統(tǒng)（維克斯）或?qū)υ挘_蒂）行動(dòng)”［3］。公共性是事關(guān)公共行政的性質(zhì)和歸屬的一個(gè)政治價(jià)值問(wèn)題。政府是行使公共權(quán)力的機(jī)關(guān)，解決的是公共問(wèn)題，追求的是公共利益，而忽視公共性過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率，就是對(duì)公共權(quán)力的異化。隨著時(shí)代的變遷，人類施政的理念沿著從統(tǒng)治到治理、從善政到善治的路徑變遷，當(dāng)前公共性的回歸越來(lái)越成為公共行政的一種強(qiáng)烈期盼。公共行政致力于公共利益的實(shí)現(xiàn)，就會(huì)在價(jià)值追求上表現(xiàn)出與私人行政本質(zhì)的不同，公共性無(wú)疑成為其價(jià)值內(nèi)涵。管理行政建立起科學(xué)的行政體系，保證了行政效率的提高，促進(jìn)了公共行政的發(fā)展，使公共行政拋開政治價(jià)值和公共性追求，專致于知識(shí)增長(zhǎng)和技術(shù)進(jìn)步，滿足了日益增長(zhǎng)的行政需要［1］。而管理行政過(guò)度的技術(shù)理性無(wú)視人的主體性，無(wú)視公共性、人文性的價(jià)值追求，背離了政府行政的本質(zhì)。公共事務(wù)成為純技術(shù)問(wèn)題，為公共問(wèn)題的解決帶來(lái)諸多難題。公共性應(yīng)是公共行政永恒的價(jià)值追求，“公共行政的發(fā)展史就是一部探索改進(jìn)公共性實(shí)現(xiàn)方式的歷史”［4］。

三、公共行政未來(lái)的價(jià)值選擇：宏大的科學(xué)理性

公共行政的發(fā)展歷史，是一部以技術(shù)理性主導(dǎo)的追求效率的管理行政發(fā)展史，特別是工業(yè)革命以來(lái)的技術(shù)進(jìn)步為其發(fā)展提供了工具支撐，對(duì)科技理性的張揚(yáng)，形成了依靠科學(xué)的層級(jí)規(guī)范管理社會(huì)的方式［5］。應(yīng)該說(shuō)，公共行政為提高效率進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)、技術(shù)開發(fā)、方法與工具選擇，極大地促進(jìn)了人類進(jìn)步和社會(huì)快速發(fā)展。但技術(shù)理性主導(dǎo)的公共行政的價(jià)值訴求只專注于效率而忽視對(duì)公平的期待，導(dǎo)致現(xiàn)代性的困惑?！艾F(xiàn)代理性描述的是一幅非常狹隘的關(guān)于人們?nèi)绾谓?jīng)濟(jì)地、政治地、社會(huì)地和行政地行動(dòng)圖景，它并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)普遍真理、正義、善、繁榮或美好”［6］。如原本理想的官僚制組織，由理性走向非理性，“技術(shù)框架現(xiàn)在已經(jīng)被人類意識(shí)完全物化了，這一框架以忽略倫理和人類意涵的方式在去人性化”［7］180。政府解決公共問(wèn)題的能力不足，公共性喪失；行政權(quán)力入侵私人領(lǐng)域；在效率刺激下，社會(huì)過(guò)分追求物質(zhì)增長(zhǎng)，而忽視了社會(huì)建設(shè)，社會(huì)矛盾增多；人與自然的沖突加劇等。管理主義思維方式對(duì)于解決人類面臨的難題缺乏回應(yīng)性和有效性，管理主義的效率價(jià)值難以為解決社會(huì)問(wèn)題提供堅(jiān)實(shí)的生活基礎(chǔ)。全球化、后工業(yè)化時(shí)代公共行政的主題已發(fā)生轉(zhuǎn)換，這個(gè)主題向人們昭示：被技術(shù)主宰和綁架的政府是沒(méi)有希望的［8］。人們組建政府的初衷是為了更美好地生活，公共行政是為了實(shí)現(xiàn)人類美好的未來(lái)，隨著時(shí)代的變遷應(yīng)不斷調(diào)整公共行政的價(jià)值觀和政府的行政模式，使其朝著美好的社會(huì)前進(jìn)而不至于迷失方向。以效率為導(dǎo)向的技術(shù)至上的管理主義的公共行政適應(yīng)了工業(yè)化時(shí)代的發(fā)展需要，隨著全球化、后工業(yè)化時(shí)代的到來(lái)，后現(xiàn)代的公共行政必須走出現(xiàn)代性的困惑，實(shí)行與后工業(yè)化時(shí)代相符的公共行政發(fā)展路徑。后現(xiàn)代公共行政模式還未確立，對(duì)此中外學(xué)者進(jìn)行了探討，解構(gòu)原有公共行政的困境，從不同方面對(duì)公共行政進(jìn)行民主的社會(huì)建構(gòu)。如法默爾從語(yǔ)言方面探討后現(xiàn)代公共行政，全鐘燮從文化的角度進(jìn)行公共行政的社會(huì)建構(gòu)，登哈特從批判理論視角分析當(dāng)前公共行政，福克斯和米勒從話語(yǔ)理論建構(gòu)后現(xiàn)代公共行政，張康之從倫理精神的角度建構(gòu)后工業(yè)社會(huì)公共行政。張康之特別結(jié)合中國(guó)本土狀況，談到中國(guó)未來(lái)公共行政的建構(gòu)，他認(rèn)為，人類社會(huì)治理模式的演變，經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會(huì)以權(quán)力關(guān)系為基礎(chǔ)的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式到工業(yè)社會(huì)以法律關(guān)系為基礎(chǔ)的管理型社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變，后工業(yè)化時(shí)代人類社會(huì)將會(huì)建立起基于倫理關(guān)系的服務(wù)型社會(huì)治理模式。人類即將進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，服務(wù)行政將是未來(lái)主要的行政模式，服務(wù)行政應(yīng)持怎樣的公共行政價(jià)值觀呢？服務(wù)行政應(yīng)該更加關(guān)注公共利益，關(guān)注社會(huì)公平，尤其是弱勢(shì)群體的利益，實(shí)質(zhì)意義的公共性追求應(yīng)成為服務(wù)行政價(jià)值訴求的主流。管理行政過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式化和工具理性化，“技術(shù)關(guān)懷取代政治和倫理的關(guān)懷，成為公共決策的基礎(chǔ)”［9］。管理行政只是具備了形式上的公共性，真正的公共性難以生成。到了后工業(yè)化時(shí)代，以服務(wù)行政為主要模式的公共行政公共性生成的空間擴(kuò)大，以服務(wù)為主導(dǎo)和以權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系、倫理關(guān)系三者統(tǒng)一為基礎(chǔ)的服務(wù)行政大大提升了社會(huì)的動(dòng)員能力，增強(qiáng)了公共領(lǐng)域的開放性和平等性。公共利益成為與個(gè)人息息相關(guān)的真正的共同利益，公共行政實(shí)質(zhì)意義上的公共性在后工業(yè)化時(shí)代服務(wù)行政模式下真正得以生成。服務(wù)行政把維護(hù)社會(huì)公平與公正放在政府施政的重要地位，在致力于效率和財(cái)富增長(zhǎng)的同時(shí)，更把關(guān)注點(diǎn)放到了公眾需求的滿足方面，使公共行政真正做到為人民服務(wù)和為人類謀福祉。公共行政是關(guān)乎整個(gè)人類社會(huì)發(fā)展的事業(yè)。我們必須從哲學(xué)的高度反思公共行政的價(jià)值，必須從人類社會(huì)終極關(guān)懷的高度建構(gòu)公共行政的未來(lái)理性。未來(lái)公共行政的發(fā)展應(yīng)追求一種宏大敘事，在公共性與效率的整合中適應(yīng)信息化時(shí)代發(fā)展的需要去探求公共行政的價(jià)值選擇。如何探求宏大的科學(xué)理性成為未來(lái)公共行政價(jià)值研究的方向，隨著人類進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，需要從更宏大的背景下和更普遍的意義上追問(wèn)公共行政的終極關(guān)懷問(wèn)題，如公共行政的人文和價(jià)值關(guān)懷問(wèn)題，即公共性、民主等政治價(jià)值問(wèn)題和如何建立和諧世界這個(gè)人類共同的問(wèn)題。公共行政“是人類不斷探索公共資源，有效分配智慧、構(gòu)建社會(huì)發(fā)展終極價(jià)值的心靈漫旅”，“我們應(yīng)用心靈去感知、體驗(yàn)和詮釋我們所面對(duì)的公共行政世界”［7］13。未來(lái)的公共行政是服務(wù)行政模式，政府應(yīng)定位在服務(wù)的角色上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體與政府合作，積極發(fā)展合作關(guān)系，推進(jìn)多元協(xié)商社會(huì)共治。其理性形式是宏大的科學(xué)理性與人文理性，是一種普遍意義的理性制度和科學(xué)訴求，其基本內(nèi)涵是正義、民主、平等、以人為本、交互主體性、對(duì)他人尊重等價(jià)值理念。未來(lái)公共行政應(yīng)致力于公共性追求，致力于人的創(chuàng)造性發(fā)揮，致力于倫理價(jià)值和倫理精神的培養(yǎng)，正如新公共行政學(xué)者弗雷德里克森所倡導(dǎo)的那樣，公共行政應(yīng)以入世精神、批評(píng)精神和人文主義精神對(duì)公民負(fù)責(zé)，公平地、樂(lè)善好施地服務(wù)于公民。中國(guó)在工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，取得了舉世矚目的巨大成就，但中國(guó)面臨的很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也已經(jīng)提醒我們技術(shù)至上的管理行政模式必須轉(zhuǎn)換。發(fā)達(dá)國(guó)家會(huì)陶醉在他們創(chuàng)造的工業(yè)社會(huì)發(fā)展成就中，維護(hù)既有的世界秩序和結(jié)構(gòu)。人類正走向后工業(yè)化時(shí)代，社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的重任已經(jīng)落在包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家身上。我們不能重復(fù)西方走過(guò)的路，必