農(nóng)民政治參與制度化探析【原文出處】行政論壇【原刊地名】哈爾濱【原刊期號】200506【原刊頁號】71～73【分類號】D4【分類名】中國政治【復印期號】200603【標題注釋】陜西省教育廳專項科研項目(04JK082)?！咀髡摺筷悤岳颉咀髡吆喗椤孔髡邌挝唬何靼藏斀?jīng)學院政治與行政學院。（陜西西安710061）【內(nèi)容提要】當前農(nóng)民制度化政治參與水平低，非制度化政治參與頻繁發(fā)生，歸根結(jié)底，是由兩對矛盾造成的：一是農(nóng)民政治參與的強烈要求同現(xiàn)有體制所供給的利益表達機制不足和渠道不暢之間的矛盾；二是農(nóng)民政治參與的行為同其自身素質(zhì)水平較低之間的矛盾。這種制度供給不足與農(nóng)村公民文化素質(zhì)較低的狀況相疊加，問題變得尤為嚴重?？梢灶A見，如果沒有制度建設(shè)上的努力，隨著急劇的社會變革和階層分化，這個困境將有加重之勢?！菊}】政治參與【關(guān)鍵詞】農(nóng)民/政治參與/制度化/創(chuàng)新/思考【參考文獻】[1]［美］塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].上海：三聯(lián)書店，1996.[2]于建嶸.農(nóng)民有組織抗爭及其政治風險——湖南省H縣調(diào)查[J].戰(zhàn)略與管理，2003,(2).[3]方江山.非制度政治參與[M].北京：人民出版社，2000.70.政治參與的制度化亦即政治參與的合法化、合理化和法制化，其包括兩層含義：一是把政治參與的合理要求以合法的、公民認同的法律規(guī)范確定下來；二是通過政治社會化把公民的政治參與行動納入規(guī)范的、合法的渠道。政治參與制度化的結(jié)果就是形成合法的、有序的和合理的政治參與秩序。我國現(xiàn)行的政治體制為農(nóng)民提供了比較充分的、而且有制度保障的政治參與渠道，但有關(guān)規(guī)范參與行為、暢通參與渠道、保證參與實施的具體制度卻依然不夠完善，因而尚未形成健全的政治參與的民主運行機制和程序。由于一些具體制度上的缺陷以及在貫徹實施中存在的偏頗，嚴重阻礙了農(nóng)民有效進入國家政治生活的過程，影響了他們當家作主的積極性和主觀能動性。這種狀況導致的直接后果是，農(nóng)民仍然還在很大程度上尋求非制度參與以實現(xiàn)其利益要求，而且這種非制度參與有擴大之勢，直接影響著我國農(nóng)村基層民主的發(fā)展和農(nóng)村政治的穩(wěn)定。因此，農(nóng)民政治參與必須走向制度化，必須高度重視農(nóng)民政治參與制度化建設(shè)。一、政治參與制度化的功能和意義黨的十五大報告指出：“發(fā)展社會主義民主，制度更帶有根本性、全面性、穩(wěn)定性和長期性”。政治參與如果沒有規(guī)則，缺乏制度規(guī)范，必然導致社會混亂。而制度化的政治參與卻能提高政府的綜合治理能力、促進社會和諧和培養(yǎng)現(xiàn)實的政治人。（一）政治參與制度化能提高政府的綜合治理能力政府的治理能力或者說政府的管理能力，主要體現(xiàn)于政府在管理公共事務方面所表現(xiàn)出來的功能及其有效性。政治制度化水平標志著一個政權(quán)統(tǒng)治和控制能力的高低與強弱。如果“一個社會要想維系高水平的共同體，政治參與的擴大必須伴隨著更強大的，更復雜的和更自治的政治制度的成長?！盵1](P12)農(nóng)民政治參與最大的政治功能和價值在于通過影響政府的行政和決策，使國家政治體系必然傾聽社會各群體的各種利益表達，這樣就能確保政治體系運作避免或減少對農(nóng)民的忽視或侵害，從而避免將這些社會群體推向自己的對立面。農(nóng)民有組織地也即有序地參與政治已經(jīng)是現(xiàn)代社會政治發(fā)展的一個趨向。如果政治參與比較理性地作用于政治體系，不僅能從客觀上化解政治參與要求對政治體系形成的壓力，而且能夠有效提高執(zhí)政黨治理國家和整合社會的合法性程度。政治體系的支持力量越多，凝聚性就越強，就能夠最大限度地得到社會大眾的認同和支持，從而達到其有效協(xié)調(diào)和整合社會的效果。（二）政治參與制度化可以促進社會和諧和諧社會概念的精髓是社會關(guān)系良性互動。一個良性和諧的社會絕對不是政府單一治理的社會，理應包括農(nóng)民參與在內(nèi)的合作為主調(diào)。系統(tǒng)論的常識告訴我們，只有系統(tǒng)內(nèi)部各個要素之間協(xié)調(diào)有序，才能產(chǎn)生和諧，如果各個層面各種要素之間處在無序狀態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)將會產(chǎn)生沖突，出現(xiàn)混亂甚至某種危機。政治參與制度化的社會意味著政治系統(tǒng)中有一套人們公認的解決矛盾和沖突、實現(xiàn)利益需求的機構(gòu)和程序，并且社會成員自覺服從由政治體系按照預先設(shè)定的程序作出的裁決。得到人們普遍認同的制度規(guī)范既說明了人們現(xiàn)在的角色和地位，又指出了人們想成為其它角色的正當途徑，通過其他途徑實現(xiàn)自己角色的愿望不被社會認可，這就保證了政治參與的有序性、規(guī)范性，有效地避免政治參與的無序混亂狀態(tài)。同時，政治參與制度化的社會，即民主化水平較高的社會的公民應該而且確實具備最起碼的心理條件，社會成員之間能夠建立起諒解、寬容和信任，從而維護了政治運行的程序和穩(wěn)定。（三）制度化的政治參與有助于培養(yǎng)現(xiàn)實的政治人現(xiàn)實的或理性化的政治人是政治參與制度化的重要前提。廣義的政治人是指處于一定的現(xiàn)實社會關(guān)系中的公民，享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利和義務，包括政治權(quán)利和政治義務；且在特定的政治統(tǒng)治體系中，具有一定的政治認知、政治情感和政治評價能力，并為維護自己的權(quán)利和義務而能夠做出一定政治行為的人。政治人是社會主義民主政治的社會基礎(chǔ)和支撐力量。良好的政治人的形成有賴于社會政治制度和法律制度的保護和社會大小環(huán)境的教育和熏陶，其中政治參與制度化是模鑄政治人，提高公民政治素質(zhì)的根本出路之一。因為政治參與制度化不僅表明組織和程序的權(quán)威性、價值性，而且表明公民對政治過程的積極參與，這種社會風氣將有助于培養(yǎng)現(xiàn)實的政治人。二、實現(xiàn)農(nóng)民政治參與制度化的基本途徑制度建設(shè)既包括正式的制度安排（如法律、法規(guī)、政策和機制等），也包括非正式的制度安排（如觀念、信仰、風俗和意識形態(tài)等）。加強農(nóng)民政治參與制度建設(shè)要著力在以下兩個方面下工夫。第一，構(gòu)建農(nóng)民的政治參與制度體系；第二，保持農(nóng)民政治參與的渠道暢通。只有明確了制度建設(shè)的努力方向，才能從制度上保障我國農(nóng)民的政治參與朝自主型、理性化、合法化和有序化的方向良性發(fā)展。那么，怎樣才能實現(xiàn)政治參與制度化呢？（一）完善村民自治制度體系，夯實農(nóng)民有序政治參與的堅實基礎(chǔ)村民自治是中國特色的發(fā)展民主之路，是解決我國“三農(nóng)”問題，擴大農(nóng)民有序政治參與的基本途徑，對農(nóng)民有序參與無疑是良好的制度資源，構(gòu)建農(nóng)民有序參與的制度框架，不能離開這樣一個前提，充分利用村民自治這一鄉(xiāng)村民主政治的制度資源，拓展農(nóng)民有序參與的基礎(chǔ)渠道，是非常必要的。具體從以下三個環(huán)節(jié)上下工夫：一是積極推進制度創(chuàng)新。村民自治發(fā)展到今天，我們雖然有了法律法規(guī)規(guī)定，但與實踐的需要還有很大的差距，比如，村民選舉委員會的推選程序、村委會的競爭演講程序、村委會成員的罷免程序、新舊村委會班子工作交接程序、村級重大事務民主決策程序、村民會議向村民代表授權(quán)程序、村民代表會議議事程序等亟待創(chuàng)新；二是切實抓好制度完善。制度需要通過實踐來完善，其效果也需要實踐來檢驗。當前要進一步完善黨組織和村委會聯(lián)席會議制度；完善村民會議和村民代表會議制度；完善村級村務民主管理制度；完善對村級組織和干部進行民主評議的制度；完善村務公開、財務公開制度；完善村干部離任和審計制度；完善村民自治章程和村規(guī)民約制度。只有一次次的完善，村民自治工作才能得以一次次推進；三是認真做好制度落實。再好的制度，不抓落實也只是一紙空文。近年來，各地在推進村民自治工作中還是下了不少工夫，不管是村級民主選舉，還是村級民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，都建立了許多好的制度，但為什么有的地方這些制度執(zhí)行得好，而有的地方卻流于形式，沒有發(fā)揮應有的作用呢？出現(xiàn)這類現(xiàn)象的重要原因就是制度缺乏落實。因此，我們要在抓制度創(chuàng)新，制度完善的同時，一刻也不能放松抓好制度的落實工作。通過制度創(chuàng)新、制度完善和制度落實，建立起良好的機制，確?！八膫€民主”的實現(xiàn)。（二）以制度創(chuàng)新為動力，建立、完善農(nóng)民政治參與制度體系政治參與制度體系包括政治參與的組織形式、公民在政治體系中的地位和角色、權(quán)利和義務、政治參與的準則和程序等多方面的內(nèi)容，而政治參與的體系健全與否又集中表現(xiàn)為參與渠道的完善與否、暢通與否?！霸谔幱诂F(xiàn)代化之中的社會里，擴大政治參與的一個關(guān)鍵就是將鄉(xiāng)村群眾引入國家機制?！盵1](P89)故此，當前最重要的是積極推進政治體制改革，健全和完善農(nóng)民政治參與機制，真正把農(nóng)民納入到政治體系中來。1.改革和完善已有的參與渠道。首先，健全基層人大代表制度，加強代表同農(nóng)民群眾的聯(lián)系?；鶎尤舜蟠硪男新氊煟从侈r(nóng)民利益的要求，并受農(nóng)民監(jiān)督，當前的人民代表聯(lián)系戶制度值得借鑒；還要改革地方人大選舉制度，農(nóng)民結(jié)社團體可以推派自己的代表競選，也可以推舉有黨員身份的農(nóng)民代表先在黨內(nèi)民主的渠道中競爭地方領(lǐng)導的位置。在縣級以上人大代表的產(chǎn)生上，要充分考慮到農(nóng)村經(jīng)濟改革所帶來的農(nóng)民階級的分化與分層，保證各個不同利益主體能產(chǎn)生自己的代表參與國家管理，保證不同地區(qū)之間保持一定的代表比例，增強對現(xiàn)行政治體制的信任，增強政治服從感；其次，健全信訪制度。在強化信訪作為農(nóng)民政治參與的制度化渠道的同時，對這一專門的利益表達機構(gòu)進行改革。應從法律上保障農(nóng)民合法權(quán)利的行使，對于信訪工作人員的失職、瀆職或不作為等行為，設(shè)立追究其責任的相應司法程序；在法治框架下把實際救濟功能從信訪制度中剝離出去，將屬于司法管轄范圍內(nèi)的信訪事項轉(zhuǎn)入司法領(lǐng)域，形成信訪呈情與行政和司法救濟的程序上的有機對接，使其逐步納入到國家政治體系中。令人欣慰的是2005年1月5日國務院審議并原則通過了《信訪條例（修訂草案）》，保護上訪者權(quán)利、規(guī)范信訪行為、強調(diào)政府責任成為新條例的幾大亮點。說明我國有關(guān)信訪法律法規(guī)進一步健全和完善；第三，健全行政救濟和司法救濟的法律和程序，認真疏通農(nóng)民維權(quán)的渠道，降低農(nóng)民維權(quán)的成本，不斷強化行政救濟和司法救濟的責任，確立和維護法治的最終權(quán)威，從而從制度上和實踐上保障農(nóng)民合法權(quán)利的充分行使，推進我國民主化和法治化的進程，實現(xiàn)政治文明的高度發(fā)展。2.擴展開通新的參與渠道。首先，在現(xiàn)有法制架構(gòu)中改善制度，擴張結(jié)社、參與、與對話的管道。譬如讓農(nóng)民的結(jié)社團體推派代表參加農(nóng)村公共議題之聽證會，或者成為法庭的陪審員，增加農(nóng)民團體代表與其他利益團體代表，讓農(nóng)民代表有更多的機會和渠道表達自己的意愿，在政府法定的平臺或渠道上，進行“對話”或者“談判”的機會，對牽涉農(nóng)民權(quán)益的公共資源分配進行有意義、有序的參與和協(xié)調(diào)；其次，要重視民意，充分溝通。溝通是制定制度的基礎(chǔ)，沒有良好的溝通，就無法取得行動上的協(xié)調(diào)，自然也就無法實現(xiàn)組織的目標。這是一個互動的過程，需要政府及時向農(nóng)民通報信息，交換思想，而基層農(nóng)民的呼聲也能夠暢通地反映到最高決策層面，確保廣大農(nóng)民意志、利益、愿望和要求及時得到表達和實現(xiàn)，可以說是目前最為緊迫的要務；再次，建立完備制度，實現(xiàn)農(nóng)民在政策制定中有效參與。作為國家的主人，越來越多的農(nóng)民對公共事務抱有滿腔熱情，但沒有具體的參與程序和制度保障，這樣的熱情只會被一次又一次淹沒，直至完全喪失積極性。因此，應建立完備制度，在政府內(nèi)部建立與農(nóng)民參與制定相適應的工作系統(tǒng)，以保障農(nóng)民參與所輸入的信息全面收錄，并且能夠快速進行綜合整理和及時提交給決策者，以盡快制定出可行、有效的公共政策。（三）完善農(nóng)民利益表達機制，讓農(nóng)民在制度內(nèi)充分表達利益要求一是要完善輿論監(jiān)督體制。輿論監(jiān)督是政治參與的一種重要形式，馬克思稱之為“社會第二種權(quán)力”。所以，我們需要更好地發(fā)揮其政治導向功能。在當今媒體發(fā)達的時代，政治參與和言論自由等憲法權(quán)利很大程度上是通過新聞媒體實現(xiàn)的。然而，新聞媒體往往忽視農(nóng)民的呼聲，將農(nóng)民的呼聲視為非主流聲音，甚至回避農(nóng)民的政治訴求，使農(nóng)民不能通過新聞媒體實現(xiàn)其政治參與的權(quán)利?？梢?，農(nóng)民通過新聞媒體的政治參與權(quán)還需法律保障。二是轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范干部行為，為農(nóng)民參與有序化提供行政保障。在現(xiàn)階段，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制發(fā)生的根本性變化，農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式和思想觀念、認識水平也發(fā)生新的本質(zhì)的變化。因此，必須從教育農(nóng)村干部更新觀念、提高素質(zhì)、徹底改進思想方法和工作入手，充分認識和正確把握現(xiàn)階段農(nóng)民的新特征，尊重農(nóng)民的經(jīng)濟利益和民主權(quán)利，努力實踐“三個代表”，化解農(nóng)村的干群矛盾。然而，政府職能的轉(zhuǎn)變，特別是各級政府對農(nóng)民政治參與的接納、支持，須有賴于一整套制度去規(guī)制；三是提高農(nóng)民組織化程度。亨廷頓認為，組織是通向權(quán)力之路，同時也是政治安定的基礎(chǔ)和政治自由的先決條件。目前在我國，幾乎所有的社會群體都有自己的代言組織或自我保護組織，唯獨全國最大的社會群體——農(nóng)民沒有可以通過正常渠道有效表達和捍衛(wèi)自己利益的組織。當農(nóng)村不同利益群體缺乏合法的、具有自主性的群體作為自己的代言人時，就會轉(zhuǎn)而向制度外去尋求。于是一些邪教組織、黑社會組織、地方惡勢力死灰復燃，他們借保護農(nóng)民利益之名，行對抗政府之實，從而影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。學者于建嶸調(diào)查研究指出，在華中的一些省份，農(nóng)民已經(jīng)形成了有組織的抗爭，并且“農(nóng)村的群體性事件在數(shù)量、規(guī)模和對抗程度方面都在增長。與此同時，農(nóng)民的政治訴求也發(fā)生了重大的升級，在內(nèi)容上變得更有進取性，并提出了在政治上組織起來的要求，其具體表現(xiàn)就是自發(fā)籌建農(nóng)民協(xié)會”。[2]在當前，政府應積極支持農(nóng)民組織化建設(shè)，對農(nóng)民的政治參與要從政策上予以引導，行政上予以合作，法律上予以規(guī)范。建立權(quán)利和義務明確的農(nóng)民協(xié)會，培育成熟的政治參與主體，是實現(xiàn)農(nóng)民參政的一種可行性選擇。對于政府而言，組織農(nóng)民起來，將農(nóng)民政治參與納入政府決策和政治體系中去，形成良性磋商機制；對農(nóng)民而言，有了組織依托，形成集體力量，達到了對政府權(quán)利的有效監(jiān)督，既減少了農(nóng)民不斷上訪，穩(wěn)定了秩序，又使農(nóng)民經(jīng)受了民主鍛煉。（四）廣開通道，廣泛吸納合理的非制度政治參與進入正式制度體系農(nóng)民的非制度參與指不符合制度要求和程序要求的政治參與，也包括違反法律的非法參與行為。有學者認為，農(nóng)民的非制度化參與包括誘致性非制度參與與強制性非制度參與。[3]前者指個人、群體或集團為獲得自身利益的滿足，自發(fā)地倡導、組織和運用某種方式，通過一定渠道試圖影響政治過程的非理性行為。轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)民非制度參與行為大多屬于這種類型。這與轉(zhuǎn)型期農(nóng)村利益格局的調(diào)整有密切關(guān)系，也與制度環(huán)境存在著宏觀、中觀和微觀幾個層面不協(xié)調(diào)，制度供給不足，制度不完備和不充分等有直接關(guān)系。一般表現(xiàn)為越級上訪告狀、集會和鬧事等形式，以群體上訪居多。國家立法機關(guān)和各級政府部門在制度創(chuàng)設(shè)中應認真研究農(nóng)民政治參與中的各種非正式制度，應將那些合理的、具有社會基礎(chǔ)的、有利于社會發(fā)展的各種非正式制度納入制度體系。在這方面我們國家已有極為成功的范例，如1978年的安徽鳳陽小崗村農(nóng)民秘密簽約搞“大包干”，1981年的廣西宜山三岔農(nóng)民成立第一個村民委員會，最初都是農(nóng)民的誘致性非制度參與，后被納入了制度化軌道。（五）加強農(nóng)村法制建設(shè)，使農(nóng)民政治參與法治化農(nóng)民參與必須根植于憲法和法律許可的范圍之內(nèi)，執(zhí)政黨依法執(zhí)政戰(zhàn)略決策的實施有待于農(nóng)民政治參與的法定性。新憲修改，將“國家尊重和保障人權(quán)”引進了憲法，政治權(quán)利是人權(quán)的基本內(nèi)容，執(zhí)政黨應充分尊重和保障農(nóng)民的政治參與權(quán)利。完善農(nóng)民政治參與的法律體系可從以下幾個方面著手：一是針對公民政治參與的新要求、新情況及時制定相應的法律，對農(nóng)民政治參與的方式、程序、參與的廣度和深度進行相應的規(guī)定；二是吸收和借鑒國外政治參與典型案例和科學立法，使法律制定具有預見性；三是及時提升其他領(lǐng)域或小范圍內(nèi)的政治參與的合理行為規(guī)范為法律。這就要求抓緊落實有關(guān)公民政治權(quán)利的立法和其他有利于擴大公民政治參與的立法。諸如新聞法、出版法、社團法、輿論監(jiān)督法、人大監(jiān)督法、政務公開法、公民舉報法、請愿法和申訴法等等，國家只有對農(nóng)民政治參與進行合理定位，在承認農(nóng)民主體地位的前提下，建立健全必要的法律制度，使農(nóng)民政治參與經(jīng)?；?、秩序化。（六）建立新型政治文化，實現(xiàn)農(nóng)民政治參與理性化制度化的政治參與要求公民有適度的政治熱情、積極參與的政治意識和良好的政治素質(zhì)。當前，加強農(nóng)民政治參與的制度化建設(shè)，推進農(nóng)村民主政治的發(fā)展就必須大力建設(shè)與