關(guān)于海南農(nóng)墾體制改革的經(jīng)濟學研究初探■中坤分公司總經(jīng)理陳奕雄1緒論21.1研究背景海南農(nóng)墾創(chuàng)建于1952年1月，2008年6月18日前，是中央直屬三大墾區(qū)之一；6月18日后，下放海南省管理。海南農(nóng)墾是海南省最大的國有農(nóng)業(yè)企業(yè)群體。海南建省以來，海南農(nóng)墾經(jīng)濟進入了快速增長期。生產(chǎn)總值由1987年的11.96億元增加到2007年的81.27億元，年均遞增9.9%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由1987年的13.17億元增加到2007年的89.07億元，年均遞增5.1%；職工收入大幅度提高，勞均純收入由1987年的1362元增加到2007年的16923元，年均增長13.4%。在社會事業(yè)方面，承辦了墾區(qū)中小學義務(wù)教育、衛(wèi)生、能源、水利、交通、公安、民政等社會事業(yè)，為國家和海南建設(shè)做出了重大貢獻。至2007年末擁有中專5所、中學91所、小學332所，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)117個。但由于政企不分和社企不分，海南農(nóng)墾成為亦城亦鄉(xiāng)、亦農(nóng)亦工、亦政亦企的特殊經(jīng)濟體，發(fā)展承受著沉重壓力。2007年以來，黨中央國務(wù)院和海南省委省政府十分重視海南農(nóng)墾改革的問題，海南社會各界也極為關(guān)注，而農(nóng)墾人正經(jīng)歷著快速的改革變化。海南農(nóng)墾是中國農(nóng)墾的重要組成部分，是中國第三大農(nóng)墾、中國天然橡膠第一大生產(chǎn)基地，為保障中國天然橡膠供給和促進海南經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻。但是，代表先進生產(chǎn)力方向的海南農(nóng)墾卻在市場經(jīng)濟中相對地落后了，占海南省1／4的土地、1／8的人口，擁有8000多平方公里且經(jīng)營57年的海南農(nóng)墾與其年產(chǎn)值只有90多億極不相配，與其對海南經(jīng)濟貢獻也不相配，在海南省的經(jīng)濟總量中的比例持續(xù)降低。同時，由于中央和地方的管理分別出現(xiàn)缺位，海南農(nóng)墾處在一種邊緣化的狀態(tài)，職工的收益和利益難以保障，與海南地方的差距越來越大。筆者認為，導(dǎo)致海南農(nóng)墾陷入困境的諸多原因中，管理體制是最重要的因素。有觀點認為，改革前海南農(nóng)墾發(fā)展確實受到體制約束，從企業(yè)發(fā)展的政策層次看，農(nóng)墾處于一種“中央管不好、地方管不了”的狀態(tài)，如中央惠農(nóng)政策難以落實到農(nóng)墾系統(tǒng)，國務(wù)院和海南省在道路建設(shè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障方面，都未將農(nóng)墾納入其中。從企業(yè)發(fā)展自身角度看，責權(quán)不一、管理真空、尋租現(xiàn)象嚴重，人財物、技術(shù)市場信息等要素無更多釋放能力的空間。海南農(nóng)墾的出路在哪里?按2007年4月回良玉副總理考察海南農(nóng)墾時的說法，“海南農(nóng)墾再不改革死路一條”。因此，管理體制改革成為海南農(nóng)墾擺脫困境實現(xiàn)發(fā)展的關(guān)鍵。從2007年開始，海南農(nóng)墾管理體制改革成為黨中央國務(wù)院和海南省委省政府的一個重要決策。2008年4月，胡錦濤總書記指出，“要深化農(nóng)墾體制改革，建立富有效率的農(nóng)墾管理體制和運行機制”。2008年6月18日，國務(wù)院原則通過《關(guān)于推進海南農(nóng)墾管理體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)；7月9日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于同意推進海南農(nóng)墾管理體制改革為農(nóng)墾融入地方，加快墾地經(jīng)濟一體化提供了可能。2.2政企分開、社企分開、現(xiàn)代企業(yè)制度建立與產(chǎn)權(quán)清晰按照《意見》的目標要求和指示精神，根據(jù)已有的實踐經(jīng)驗和研究成果，新的管理體制最基本的要有利于實現(xiàn)政企分開和社企分離，滿足建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。海南農(nóng)墾改革的最終方向是走向企業(yè)化經(jīng)營，并建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，農(nóng)墾可以在政企分開和社企分開、產(chǎn)權(quán)界定和交易費用外化、制度適時供給等方面做文章。集團公司對子公司的管理是計劃手段，成本是內(nèi)部交易費用；子公司與農(nóng)場的關(guān)系是市場手段，成本是市場交易費用。從而確保海南農(nóng)墾在大方向上仍舊是國有企業(yè)，保證國有資產(chǎn)的增值；在操作上，按照市場手段操作，保證國有資產(chǎn)高效增值。政企分開和社企分開。由于政企不分和社企不分，農(nóng)墾自身發(fā)展受到了很大約束。改革雖然使農(nóng)墾減少了大部分社會職能，但行政職能依然大量存在，農(nóng)墾集團實際上行使著地方政府派出機構(gòu)的職能。農(nóng)墾內(nèi)部實行政企、社企分開，省農(nóng)墾總局作為行政機關(guān)，主要從事行政社會管理，負責農(nóng)墾的社會和民生事業(yè)；省農(nóng)墾總公司則按照市場規(guī)律，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，用企業(yè)的辦法來管理發(fā)展產(chǎn)業(yè)；兩者相對分離、互不干涉。這種在特殊歷史時期延續(xù)下來的一套集軍、農(nóng)、工特征為一體的農(nóng)業(yè)組織形式，將向企業(yè)主導(dǎo)屬性方向轉(zhuǎn)化，其制度選擇是現(xiàn)代企業(yè)制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度是實現(xiàn)政企分開的組織手段；是理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系的組織形式；是轉(zhuǎn)變企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制、組織制度與實現(xiàn)管理科學的組織措施?，F(xiàn)代企業(yè)制度旨在實現(xiàn)社會資源配置的高效益和生產(chǎn)要素組合的高效率，促進生產(chǎn)力發(fā)展。海南農(nóng)墾要朝著企業(yè)化、集團化、產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展，按照現(xiàn)代企業(yè)制度把自己變成一個現(xiàn)代企業(yè)。因此，產(chǎn)權(quán)清晰的要求貫穿于海南農(nóng)墾管理體制改革的全過程。產(chǎn)權(quán)包括收益性、明晰性、可分性、完整性、排他性、讓渡性，而正是這些特性保證了合理的積極的產(chǎn)權(quán)界定。產(chǎn)權(quán)界定越清晰，資源配置越有效。產(chǎn)權(quán)的清晰劃分實際上是實現(xiàn)權(quán)力的劃分，提高權(quán)力的使用效率。考慮到農(nóng)墾企業(yè)性質(zhì)的不完全性、功能的特殊性以及其資產(chǎn)的特殊性以及公司治理改制的難度，海南農(nóng)墾推行現(xiàn)代企業(yè)制度，實際上就是劃分權(quán)利，理清關(guān)系，借助市場提高分工能力，實現(xiàn)產(chǎn)出更多增長。2.3職能轉(zhuǎn)換、權(quán)責變化與有效激勵長期以來，海南農(nóng)墾由于責權(quán)不統(tǒng)一，出現(xiàn)了管理真空，導(dǎo)致尋租現(xiàn)象嚴重、基礎(chǔ)管理薄弱，某種程度上致使基礎(chǔ)管理比較松散、部分領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象比較嚴重，該出臺的政策、該采取的措施，難以正常落實?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立，實現(xiàn)了職能的轉(zhuǎn)換，也帶來權(quán)責變化，從而影響激勵的有效性。在內(nèi)部職能上，企業(yè)辦社會職能分離，將企業(yè)所辦的學校、醫(yī)院等公益性、福利型機構(gòu)與生產(chǎn)經(jīng)營主體相分離，相應(yīng)的行政職能也將逐步弱化。集團化發(fā)展過程中，集團母公司逐步向墾區(qū)集團的戰(zhàn)略決策中心、資本運營和資源配置中心、財務(wù)監(jiān)控中心、高管人員管理中心方向發(fā)展，子公司則逐步成為墾區(qū)集團的戰(zhàn)略執(zhí)行責任中心、生產(chǎn)經(jīng)營成本控制責任中心、利潤創(chuàng)造責任中心、資源運用責任中心。原有的農(nóng)場從不管成本和不計利潤的生產(chǎn)中心，演化為作為利潤創(chuàng)造中心和成本控制中心的生產(chǎn)基地，到目前作為成本控制中心的分公司，權(quán)利和責任發(fā)生了變化。權(quán)責成為有效激勵的標準，也是農(nóng)墾管理體制變革中必須考慮的重要因素。協(xié)調(diào)包括行政管理機構(gòu)與集團公司，集團公司與所屬子公司、分公司，子公司與基地公司，基地公司與存續(xù)農(nóng)場，企業(yè)與職工等方方面面的利益關(guān)系，最大限度地調(diào)動各方面的積極性。3海南農(nóng)墾管理體制改革效應(yīng)的實證分析3.1方法、變量與數(shù)據(jù)生產(chǎn)效率包括兩個方面含義：一是單位投入(時間、勞動力、土地等)的生產(chǎn)產(chǎn)出或者投入要素變動單位產(chǎn)出變動的數(shù)量，采用回歸方法測算生產(chǎn)要素“彈性系數(shù)”描述，它反映了生產(chǎn)要素對經(jīng)濟增長影響程序的大小，彈性系數(shù)大則說明生產(chǎn)要素對經(jīng)濟增長的作用是有效的，反之無效；二是在一定技術(shù)條件下的投入產(chǎn)出是否最大化。在一定技術(shù)條件下，當各個生產(chǎn)要素之間的比例合理、配置得當時，各要素的邊際產(chǎn)出能力會以該技術(shù)條件下的最小成本獲得最大產(chǎn)出，此時沒有過量的成本投入也無不足的產(chǎn)出，生產(chǎn)要素的配置處于一種相對合理狀態(tài)，稱之為生產(chǎn)的有效，否則稱之為生產(chǎn)無效或者弱效。生產(chǎn)效率由技術(shù)效率(TE)和配置效率(AE)構(gòu)成。技術(shù)效率指現(xiàn)有資源最優(yōu)利用的能力，即在一定的投入水平下產(chǎn)出最大化或在給定的產(chǎn)出水平下投入最小化。配置效率指在一定價格水平下實現(xiàn)投入和產(chǎn)出最優(yōu)組合的能力。測算效率值可使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)方法。在對比的決策單元上選取海南農(nóng)墾、江蘇農(nóng)墾、湛江農(nóng)墾、云南農(nóng)墾、廣西農(nóng)墾、新疆建設(shè)兵團、中國農(nóng)墾和海南農(nóng)業(yè)、中國農(nóng)業(yè)的不同數(shù)據(jù)進行比較，研究海南農(nóng)墾體制改革的必要性。指標選擇：生產(chǎn)效率的高低取決于技術(shù)和制度兩方面，而制度對要素效率的發(fā)揮更具有制約性。GDP反映了決策單元的絕對經(jīng)濟水平，職均收入是衡量企業(yè)競爭能力的重要指標，土地、勞動力和資金要素是作用于經(jīng)濟增長的主要投入生產(chǎn)要素。選擇決策單元為2007年截面數(shù)據(jù)。2007年是海南農(nóng)墾改革第一年，改革的收益和國家支持力度都能有所體現(xiàn)，農(nóng)墾改革后獲得地方和農(nóng)業(yè)部的雙重支持，生產(chǎn)效率應(yīng)該得到優(yōu)化。如果2007年海南農(nóng)墾的生產(chǎn)效率優(yōu)于相似部門的其他地區(qū)，說明海南農(nóng)墾改革是成功的。3.2生產(chǎn)效率與改革效應(yīng)分析CCR模型是在既定的技術(shù)體系和制度條件下假定規(guī)模報酬不變的模型，用以測算綜合生產(chǎn)效率。本文基于投入導(dǎo)向，根據(jù)上表測算的生產(chǎn)綜合生產(chǎn)效率值，見表2。從表2的綜合生產(chǎn)效率(TE)看，選擇的幾個決策單元中，大部分是生產(chǎn)有效的，只有云南農(nóng)墾、中國農(nóng)墾和中國農(nóng)業(yè)整體是生產(chǎn)無效的，說明2006年海南農(nóng)墾改革是有成效的，2007年海南農(nóng)墾生產(chǎn)要素配置是有效的。因為如果海南農(nóng)墾改革不成功，那么生產(chǎn)要素的配置必然存在配置不到位現(xiàn)象，如同改革之前的海南農(nóng)墾。從綜合效率看，改革后的海南農(nóng)墾生產(chǎn)要素配置是有效的，其效率值是1。而云南農(nóng)墾綜合效率值最低，才0.47，其無效原因主要是2007年固定資產(chǎn)投入過量，大到22億，同時2007年云南年初全省遭遇旱情和蟲害，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大為減產(chǎn)，也是導(dǎo)致云南農(nóng)墾2007年生產(chǎn)效率較低的原因。中國農(nóng)墾整體綜合效率0.82，略高于中國農(nóng)業(yè)整體。BBC模型在既定技術(shù)體系和制度條件取消規(guī)模報酬不變的假定，用以測算決策單元的純技術(shù)效率，進而得到規(guī)模效率。從純技術(shù)效率看，海南農(nóng)墾2007年的要素配置技術(shù)有效，其效率值為1，說明農(nóng)墾體制改革是成功的，要素轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟增長的能力得以發(fā)揮，要素之間的配合比例得以優(yōu)化。同時，中國農(nóng)業(yè)整體上純技術(shù)效率是有效的，說明中國農(nóng)業(yè)整體水平與所參考的幾個墾區(qū)都處于前沿面上，平均技術(shù)是先進的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的作用正在有效釋放。規(guī)模效率值等于綜合效率除以純技術(shù)效率值，海南農(nóng)墾規(guī)模效率值為1，說明海南農(nóng)墾整體生產(chǎn)效率規(guī)模有效，投資結(jié)構(gòu)和規(guī)模是合理的。同時從RTS值可以看出，海南農(nóng)墾處于規(guī)模報酬不變階段，即海南農(nóng)墾經(jīng)濟增長的比例與投入要素增長的比例相等，海南農(nóng)墾在現(xiàn)有技術(shù)和制度條件下增加一倍投入會獲得一倍的效益增加。中國農(nóng)墾和中國農(nóng)業(yè)規(guī)模效率分別為0.82和0.81，處于無效狀態(tài)，說明這兩個決策單元在規(guī)模上不合理。具體原因是，中國農(nóng)業(yè)分散的家庭聯(lián)產(chǎn)制度使得農(nóng)民分散開，取得市場信息的成本較高，同時農(nóng)村有效的青壯年勞動力的大量流失使得土地相對有效勞動力相對過剩，出現(xiàn)了丟荒現(xiàn)象。中國農(nóng)墾規(guī)模效率過高，部分原因是由于有些農(nóng)場規(guī)模過大導(dǎo)致，而且社會負擔沉重，導(dǎo)致生產(chǎn)效率不能提高。同時，從RTS上可以看出，中國農(nóng)墾與中國農(nóng)業(yè)都處于規(guī)模報酬遞減階段，也說明目前經(jīng)營規(guī)模過大是效率不高的主要原因。該表也證明海南農(nóng)墾改革是有成效的。海南農(nóng)墾規(guī)模效率處于不變階段，說明海南農(nóng)墾2007年之后繼續(xù)擴大投資是有收益的，有利于農(nóng)墾繼續(xù)做大做強。3.3生產(chǎn)效率有效的原因分析3.3.1來自政府支持在改革過程中，中央政府和海南地方政府的支持有利于海南農(nóng)墾的生產(chǎn)效率的提高。表現(xiàn)在：利用政策，在民生方面改善職工生活條件；在住房、道路、飲水、茅草房改善投資很大，提高了職工生產(chǎn)積極性；改善墾區(qū)道路交通，提高生產(chǎn)效率，降低交通成本。各種機制的逐步理順。3.3.2減少管理運行成本海南農(nóng)墾由于管理規(guī)模大，產(chǎn)生了大量運行成本。運用企業(yè)邊界解釋為隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴大而內(nèi)部監(jiān)督、執(zhí)行等造成交易費用逐漸增大，甚至超過在市場上直接組織資源配置進行生產(chǎn)時的交易費用，這時企業(yè)就會面臨分拆等問題。家庭農(nóng)場經(jīng)營后，職工擁有了土地的使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等，職工的積極性得到提升，能更好的達到自我管理。集團公司擁有所有權(quán)，獲得承包收入，同時減少了管理成本，也相應(yīng)的減少了代理費用。最終降低了交易費用，從而實現(xiàn)更多的利潤。3.3.3土地被開發(fā)利用增值海南農(nóng)墾提高土地利用率，土地價值最大化。依托項目對農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，各大集團發(fā)展態(tài)勢良好。海南農(nóng)墾與省、市縣達成合作開發(fā)協(xié)議，得到市縣支持，也與海航等大型企業(yè)簽訂合作開發(fā)土地協(xié)議，在三亞市、保亭縣利用農(nóng)墾土地開發(fā)建設(shè)酒店、房產(chǎn)開發(fā)、旅游設(shè)施。4結(jié)論與建議4.1結(jié)論文章對海南農(nóng)墾管理體制改革變遷及經(jīng)濟學分析認為，海南農(nóng)墾管理體制改革是漸進式變遷，下放由海南省全面管理，是海南農(nóng)墾漸變中的突變。向企業(yè)集團轉(zhuǎn)化和建立現(xiàn)代企業(yè)制度是解決政企分開和社企分開的路徑選擇，集團化改革過程中存在交易費用的外化，也實現(xiàn)了職能的轉(zhuǎn)換與權(quán)責變化，權(quán)責成為有效激勵的標準，也是農(nóng)墾管理體制變革中必須考慮的重要因素。實證分析的結(jié)果說明了2007年以來，海南農(nóng)墾的改革是有效和必要的。4.2建議4.2.1推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)企業(yè)一定要走市場化的道路，海南農(nóng)墾現(xiàn)在改革就是市場化，就是要把自己的政府、社會職能去掉，讓自己變成一個現(xiàn)代企業(yè)。繼續(xù)以集團化、產(chǎn)業(yè)化、股份化為方向，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標，使農(nóng)墾企業(yè)成為獨立的市場主體和法人實體，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展和自我約束。深化墾區(qū)體制改革，必須按市場經(jīng)濟對制度及其運行方式進行規(guī)范和徹底的產(chǎn)權(quán)制度改革；加快建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)；積極推進天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團整體上市的步伐。其中，合理分離產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，提高各項產(chǎn)權(quán)的利用效率，這是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的核心所在。4.2.2保障天然橡膠的戰(zhàn)略優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)地位發(fā)展要與國家對農(nóng)業(yè)的總體發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。農(nóng)墾屬于資源型企業(yè)，經(jīng)濟效益大多來源于土地，這是優(yōu)勢和特點。集團的發(fā)展方向和戰(zhàn)略定位不能脫離“熱帶農(nóng)業(yè)”這個優(yōu)勢和特點，不能離開國家十分重視的天然橡膠產(chǎn)業(yè)安全問題，同時與發(fā)展的現(xiàn)實條件相適應(yīng)。天然橡膠是資源約束型產(chǎn)業(yè)，是工業(yè)原料，涉及國家經(jīng)濟安全。必須根據(jù)市場需求和現(xiàn)有基礎(chǔ)，從資源優(yōu)勢出發(fā)，保障天然橡膠的戰(zhàn)略優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)地位。界定產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)合理的制度安排，也要從