中國房地產宏觀調控合法性分析摘要：縱觀中國房地產宏觀調控的措施，大多數的政策均出臺于經濟理論的支撐，然而在法治社會口號嘹亮的今天，法律在房地產宏觀調控中是否有其地位呢？本文從現(xiàn)行的中國房地產宏觀調控政策和法規(guī)出發(fā)，對房地產宏觀調控中的合法性問題進行了分析和研究。本文分三部分：第一部分概論，引出房地產宏觀調控合法性問題；第二部分房地產宏觀調控的合法性問題的分析，詳細分析了法律問題之所在，并且給出相應的建議和解決方法；第三部分總結觀點。[5]關鍵詞：房地產宏觀調控合法性一概述法律在一段時間內是靜止的，經濟活動是一直流動變化的，因此國家制定的法律總是相對滯后于經濟活動,而是否符合現(xiàn)實經濟社會生活的要求則是衡量法律生命力和有效性至為重要的標準,這就給人一種暗示即法律從屬于經濟，是經濟發(fā)展的一種手段，也正是因為這一點許多國家進行的經濟改革或實施的宏觀調控,大都是突破已有的法律框架,有些甚至是違反憲法的①。房地產市場是我國新的發(fā)展階段的一個重要支柱產業(yè)②,是事關國計民生的經濟要素。房地產市場調控不力已是不爭的事實，由于國家在調控過程中，政策制定者和執(zhí)行者使用更多的是經濟學的話語和思路，過于注重經濟性政策性調整，重經濟手段而忽視法律規(guī)范。在目前依法治國的口號下，宏觀調控是否也在法律規(guī)范范圍之內呢？在宏觀調控的有效性與宏觀調控的合法性相矛盾的情況下應當如何取舍呢呢？以下結合我國房地產宏觀調控政策對宏觀調控的合法性進行分析。二房地產宏觀調控的合法性問題的分析由上面的闡述我們可以看到和很多國家的情況一樣，在我國的宏觀調控決策過程中[6]，政策制定者很少考慮其政策是否符合現(xiàn)行的法律，而大都著眼于能否達到預期的目標③。然而，法律對宏觀調控的作用是不容忽視的。首先，一個制度的基礎是離不開法律的，由此判斷我們有必要側重于從法律視角關注和思考中國房地產市場的宏觀調控，將這樣的問題進行法律化，而不是局限于經濟理論的框架內。發(fā)展地看，這也是社會主義市場經濟法治化的內在需要，是依法規(guī)制房地產市場的必然要求；其次，法律規(guī)則的特性是穩(wěn)定性、可預測性、連續(xù)性，法的這些性質也是宏觀調控所需要的。法的穩(wěn)定性可以使宏觀調控因時而經濟過熱與通貨膨脹,時而全面緊縮與市場疲軟而手忙腳亂，法的可預測性、連續(xù)性可以滿足生產者和消費者的確定性需求，因此法律與宏觀調控有著密切的聯(lián)系；最后，一方面，宏觀調控的運作過程會不可避免地觸及各方的利益，造成對合法利益的侵犯，所以應當有將宏觀調控法律化，從而能夠明確責任，避免在社會主義法治建設過程中出現(xiàn)大量沒有法律追究的侵權行為。另一方面，法律化的宏觀調控，可以使其更具權威性，從而使它的運行能夠得到法律的保障。以下將從宏觀政策制定主體之合法性；內容之合法性；程序之合法性三個方面進行分析：1.關于宏觀調控主體之合法性從上述這些房地產宏觀調控政策來看，宏觀政策制定主體涉及很多部門，例如，2005年5月9日，“新國八條”的制定，其制定主體涉及建設部、發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局、銀監(jiān)會七部門；2006年5月24日，《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》即“國六條”的制定，其制定主體涉及建設部、發(fā)展改革委員會、監(jiān)察部、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、統(tǒng)計局、銀監(jiān)會等部門。對以上例子進行比較我們會發(fā)現(xiàn)2005年5月9日，“新國八條”的制定比2006年5月24日“國六條”的制定少了兩個制定主體：監(jiān)察部和統(tǒng)計局。從以上這些文件的內容看,調控的主體還包括各地政府,并規(guī)定有地方政府調控不力的責任。到此不難看出我國宏觀政策制定主體十分雜亂，無章可循。那么宏觀政策制定的主體應該由誰來承擔呢？本人認為我們應當實事求是地對宏觀調控的性質進行分析，對癥下藥以找出合理的主體。首先，宏觀調控具體目標是保證充分就業(yè)、穩(wěn)定幣值、平衡外匯收支以促進經濟增長，總體目標是國民經濟總的供需基本平衡。其次，宏觀調控是對國家經濟的干預和刺激，往往關系到國家的興衰與人民群眾切身利益即事關國計民生。最后，鑒于上述，宏觀調控應該有相應的責任機制，因為根據法治原則，作為一種權力必定要有相應的責任。從以上分析中我們可以得出結論，宏觀調控作為一項權力應該由全國人大授權主持全國行政工作的國務院行使。也就是說，應當制定法律明確宏觀調控的主體是國務院，從而使國務院行使宏觀調控的權力于法有據。2.關于宏觀調控程序之合法性程序是民主的保證，也是效率的保證，而以上這些價值的實現(xiàn)需要法律來保障。從上述這些房地產宏觀調控政策來看，并沒有遵循任何程序的要求。依據符啟林教授的觀點，宏觀調控的法律程序包括決策制定、頒布的流程,建立救濟制度和建立監(jiān)督機制。其中,決策制定、頒布的流程包括提議程序、論證程序、建立評估機制[7]和預警機制④。這些法律程序足以保證宏觀調控的民主和科學,正當性和合理性,也符合法治社會的要求。所以，我們應該根據現(xiàn)有的理論成果和現(xiàn)實的情況，制定完善的宏觀調控法律程序來規(guī)制宏觀調控，從而也構成對該項權力的一定限制，這樣既對公民的合法權利進行充分的保護,又保障了宏觀調控的順利進行。3.關于宏觀調控內容之合法性在法治社會的背景下，宏觀調控的具體措施必須有法可依。我國關于宏觀調控應當遵循的法律從功能的角度出發(fā)可以分為五部分，包括計劃調控方面的法律、價格調控方面的法律、土地調控方面的法律、金融調控方面的法律、稅收調控方面的法律。然而宏觀調控在以上這些方面的實施中都存在一定法律的問題，以下謹從價格調控、金融調控、稅收調控三方面對這些法律問題進行分析。㈠關于價格調控方面的法律問題《價格法》是進行房地產價格控制的必不可少的手段也是必須遵循的法律。對照房地產市場現(xiàn)存的很多問題，可以發(fā)現(xiàn)這些問題多少都違反了價格法的相關規(guī)定，對于現(xiàn)有房地產的宏觀調控和監(jiān)管力度確實存在著很多問題。例如房地產之間的價格合謀違反《價格法》第十四條關于經營者不得相互串通，操縱市場價格，損害其他經營者或者消費者的合法權益的規(guī)定；現(xiàn)實中房地產商違反法律、法規(guī)的規(guī)定牟取暴利的現(xiàn)象在房地產開發(fā)企業(yè)中普遍存在，房地產開發(fā)企業(yè)隱瞞利潤現(xiàn)象也是相當普遍，所有這些都違反了《價格法》第十條關于經營者應當根據其經營條件建立、健全內部價格管理制度，準確一記錄與核定商品和服務的生產經營成本，不得弄虛作假的規(guī)定以及第十四條不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定牟取暴利的規(guī)定等等。針對這些問題，首先我們要注重加強價格法執(zhí)法，嚴格維護房地產市場的正常價格法律機制。對敢于違法經營者給予法律制裁，使其法律責任。其次，針對房地產經營中存在大量的壟斷現(xiàn)象雖然《價格法》也具有相當的反壟斷功能，然而房地產經營者的很多壟斷行為還是無法得到有效的規(guī)制，無法可依，所以要加快《反壟斷法》的制定。㈡關于金融調控方面的法律問題2002年8月，建設部、國家計委、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局《關于加強房地產市場宏觀調控促進房地產市場健康發(fā)展的若干意見》；2003年4月中國人民銀行下發(fā)《關于進一步加強房地產信貸業(yè)務管理的通知》；2005年央行上調貸款利率；2006年5月29日，國務院辦公廳轉發(fā)的建設部等九部委《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》等等。以上措施的具體內容中，很多規(guī)定明顯是顯失公平的，還有違反現(xiàn)行法律的，比如取消住房貸款優(yōu)惠利率，回歸到同期貸款利率水平，實行下限管理，這就增加了普通購房人的負擔；對利率上調之前簽訂的貸款合同，若適用基準利率，違背《合同法》關于格式合同的規(guī)定；央行對商業(yè)銀行之間的利率協(xié)議沒有做出禁止規(guī)定，這不利于保護廣大借款人的利益。為了保護公民法律上的權利，維護法律的尊嚴我們提出出以下建議：首先，房貸利率應實行差別制。央行對房地產實行宏觀調控，既要兼顧普通百姓的購房權利，又要有效打擊過分背離價值規(guī)律的投機行為。鑒于此，中央銀行應實行差別制購房貸款利率。其次，完善央行宏觀調控的法律責任追究機制。央行違法進行房地產宏觀調控，應承擔相應違反法定程序和規(guī)范的責任，追究相關個人的責任。最后，規(guī)定信息披露義務，加強信息系統(tǒng)建設。公開、準確的數據不僅僅有助于購房者作出相對理性的購買判斷，同樣也可以幫助開發(fā)商進行投資開發(fā)等方面進行合理判斷，這樣就可以保持一個理性的供需市場。㈢關于稅收調控方面的法律問題稅收是國家進行宏觀調控的一個重要工具。近幾年主要的房地產稅收宏觀調控措施主要有：2005年5月，《關于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》，之三規(guī)定“調整住房轉讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅政策，嚴格稅收征管”；2006年3月公布的“十一五規(guī)劃”；2006年5月31日，國稅總局下發(fā)《關于加強住房營業(yè)稅征收管理有關問題的通知》；2006年7月26日，國稅總局發(fā)布《關于住房轉讓所得征收個人所得稅有關問題的通知》，規(guī)定從8月1日起在全國范圍內統(tǒng)一強制性征收二手房轉讓個人所得稅等等。以上房地產稅收宏觀調控措施有些規(guī)定是不符合現(xiàn)行法律規(guī)定的精神的，例如，一年前國務院對房地產交易營業(yè)稅已經進行了調整，而“國十五條”又再次對此進行調整。如此頻繁地修改同一課稅要素，會使稅收法定原則所要求的稅收制度的穩(wěn)定性受到損害，納稅人對于納稅的基本預期變得不確定，嚴重影響了政府在稅收方面的誠信形象，與稅收法定原則的本意相悖，所以對房地產市場的稅收宏觀調控要盡量以立法形式表現(xiàn)出來，比如現(xiàn)實中我國雖開征了眾多稅種，但是稅收法律僅有四部，而包括增值稅、企業(yè)所得稅在內的許多重要稅種都以各種國務院通過的“暫行條例”存在。這使得稅收宏觀調控的運作程序出現(xiàn)混亂，本來應該是法律的立法程序卻變成了行政法規(guī)的制定程序，所以依照稅收法定主義有必要將這些“暫行條例”提升為法律。四結論房地產宏觀調控合法性問題涉及主體、程序、實體內容三方面的合法性問題。在主體方面，應當制定法律明確宏觀調控的主體是國務院；在程序方面，應該制定完善的宏觀調控法律程序，以保護公民的合法權利和保障宏觀調控順利進行；在實體內容方面：首先加強價格法執(zhí)法，加快《反壟斷法》的制定。其次實行房貸利率差別制，完善央行宏觀調控的法律責任追究機制，規(guī)定信息披露義務，加強信息系統(tǒng)建設。最后盡量以立法形式來表現(xiàn)房地產市場的稅收宏觀調控。--------