關于深化部門預算管理制度改革的思考

【摘要】為促進部門預算改革的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，本文分析了我國部門預算改革中存在的主要問題，并提出了相應的完善建議和對策。

【關鍵詞】部門預算；公共財政體系；財政管理

在借鑒西方市場經(jīng)濟國家成功經(jīng)驗的基礎上，我國正在推行以部門預算、政府采購和國庫集中支付制度為核心的公共預算改革，在構(gòu)建新預算模式的三項核心制度中，部門預算是關鍵。這是繼“分稅制”、財政體制、新稅制改革之后的又一重大改革決策。部門預算就是財政按照規(guī)范的程序和方法，將每個部門的所有收入、支出通過一本預算詳細地反映出來，經(jīng)過國家權(quán)力機關審查批準后嚴格執(zhí)行的預算編制管理辦法。部門預算改革使我國的財政預算管理向科學化、法制化、規(guī)范化方向邁進了一大步，有利于規(guī)范政府理財行為，轉(zhuǎn)變財政職能，提高政府總體管理水平，實現(xiàn)民主理財、依法理財，加快公共財政體系建設。但在實踐中這一制度仍然存在許多問題，需要進一步深化和完善。

一、現(xiàn)行部門預算改革暴露的問題和弊端

（一）對部門預算改革的重要性認識不足

在部門預算編制過程中，部分預算單位認為操作復雜，費用指標不多，比較麻煩；部門觀念轉(zhuǎn)變滯后，預算編制質(zhì)量低。一些部門對預算管理改革的重要性認識不足，甚至把改革看成是財政攬權(quán)，工作中存在不理解、不配合、不負責等現(xiàn)象。預算編制不負責，隨意性大，加之部門預算要求提前進行編制，收支計劃和專項支出目標任務不具體，預計不準，導致預算執(zhí)行中追加追減的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。還有的過于強調(diào)既得利益或收入、爭多講少，未能從觀念上根本轉(zhuǎn)變認識。部分財政干部認為，實行部門預算就是要滿足單位需求，現(xiàn)實財源財力不允許，搞部門預算只是做做樣子，走走形式。

（二）機構(gòu)改革滯后對部門預算改革產(chǎn)生消極影響

我國現(xiàn)存的行政機構(gòu)和事業(yè)單位設置或多或少地帶有計劃經(jīng)濟色彩，隨著市場化改革不斷深入，日益顯出與市場經(jīng)濟不相適應。同時，目前行政機構(gòu)與事業(yè)單位改革尚未全面完成，對部門預算改革帶來嚴重的負面影響。由于機構(gòu)改革滯后，沒有從根本上解決預算內(nèi)外“兩張皮”問題。如何結(jié)合單位經(jīng)費自給狀況，實現(xiàn)預算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用，實行直接調(diào)控，尚需進一步探索。

（三）綜合預算未能真正實現(xiàn)

編制部門預算以來，雖然預算內(nèi)外資金的結(jié)合有了一定進步，但還不徹底。財政對預算內(nèi)外資金的有機結(jié)合缺乏有效手段，管理相對粗放?！笆罩蓷l線”管理沒有完全到位，流于形式。部分單位預算外資金仍有較大比例未進入專戶，有的雖然進入專戶管理，但留用比例過高。隨收隨支、以收定支問題普遍存在，未能真正實行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門綜合預算。

（四）科學的定額標準體系尚未建立

一些地方的預算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導致部門間苦樂不均的情況發(fā)生，合理性差。編制低標準或無標準，如業(yè)務招待類預算編制標準偏低，實際支出普遍存在超標準現(xiàn)象。目前，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。

（五）信息系統(tǒng)有待進一步完善

目前部門預算還是處在試點階段，改革是漸進式的，編制軟件根據(jù)各地實際而修改，預算編制的系統(tǒng)軟件尚不成熟、不規(guī)范。如沒有設立表內(nèi)、表間邏輯關系，查詢功能、審核功能、統(tǒng)計功能的操作性不強。由于有關系統(tǒng)及各系統(tǒng)內(nèi)部軟件互不銜接，數(shù)字化程度不夠高，無法與國庫集中支付軟件、統(tǒng)發(fā)工資軟件和非稅收入管理等已使用軟件銜接配套，不能達到數(shù)據(jù)共享，給現(xiàn)實財政管理工作帶來很多困難。

（六）預算管理行政化，考核改革績效難

如預算資金中項目資金安排，沒有經(jīng)專家審定和招標投標，由行政領導首先直接拍板，有些專項資金安排憑領導愛好。還有的支出標準（定額）也沒經(jīng)可行性論證，行政行為色彩較濃。

目前，雖然對大型項目派遣了專管員，但也只是監(jiān)管財務運行，由于缺乏專業(yè)技術(shù)，無法把財務運行與項目實施進行嚴密監(jiān)管。對項目預算績效監(jiān)管基本上是個空白，導致部門爭著上項目。多立項、多要錢、多揮霍的現(xiàn)象愈演愈烈。

（七）改革不協(xié)調(diào)、不配套

作為財政支出領域的三項改革，部門預算、政府采購和國庫集中支付是互相依存、共同發(fā)展的。國庫集中支付改革晚于部門預算改革，而起步較早的政府采購也存在諸多問題，改革沒有到位。由于國庫集中支付改革滯后，財政資金滯留在部門較多，造成財政資金使用效益低下、資金調(diào)度成本增加、監(jiān)督弱化等。同時，銀行體制改革后，仍有相當一部分國庫資金通過商業(yè)銀行進行劃轉(zhuǎn)，受利益驅(qū)動，各商業(yè)銀行對不計息不收費的財政資金不同程度地存在截留和占壓的情況，各預算單位根據(jù)資金性質(zhì)的不同也在銀行多頭開戶。

要運用科學、規(guī)范、細致的績效評價方法，使預算資金與部門工作績效直接掛鉤，推行績效預算模式。建立起“以成本效益分析為核心，推行年度滾動預算”的考核機制，確保部門預算和財政資金的效益不斷提高。通過開展科學的項目可行性論證，合理編制項目概算，確保有限的預算資金用于最有價值的項目和用途上；同時制定績效評估指標體系，將部門經(jīng)費與績效評估直接掛鉤，把部門應達到的績效指標與實現(xiàn)這一指標所需要支付的貨幣量起來，變純粹的財政撥款關系的條件成為完成任務與提供相應資金關系，增強預算的約束力。在這種預算模式下，通過績效評價實現(xiàn)了對資金的到位情況、使用情況、項目效益情況的跟蹤檢查，并為最終實現(xiàn)預算資金的有效配置提供科學依據(jù)。

（八）抓好配套改革

一是加快國庫集中支付制度的改革步伐，實行財政資金集中支付。所有財政預算都納入

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政府預算統(tǒng)一管理。清理預算單位銀行存款賬戶，一個預算單位只能開設一個存款賬戶，防止資金體外循環(huán)，保證預算執(zhí)行的規(guī)范化、合理化、科學化。二是要改進預算會計核算工作，經(jīng)費支出的明細核算要與細化部門預算的要求相一致，以正確反映部門預算的執(zhí)行情況，為制定合理可行的定額標準和編制部門預算提供可靠的信息資料。三是要加強和改進部門內(nèi)部財務管理，部門的財會人員要把工作重心轉(zhuǎn)移到部門預算的編制以及執(zhí)行上來。要注意資產(chǎn)管理工作，掌握第一手資料，為部門預算編制提供基礎依據(jù)。要對本部門單位工作情況和經(jīng)費使用情況進行分析對比，在此基礎上預測下年度部門預算收支，為編制滾動預算提供基礎。四是延長預算編制時間。我國應借鑒國外編制預算的經(jīng)驗，實行標準預算周期制，建議將預算編制時間提前到預算年度開始前十個月左右為宜，即從每年二、三月份編制下年度預算。這樣不僅延長了預算編審時間，細化了預算，同時也能避免出現(xiàn)預算先期執(zhí)行的問題。

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