公共服務(wù)設(shè)施（公建配套）產(chǎn)權(quán)辨析一、公建配套的概念和分類概念：目前，我國立法未對公建配套的含義進(jìn)行明確界定。原建設(shè)部《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》中稱之為“居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施”，各省市的地方性法規(guī)及規(guī)章中，多表述為“居住區(qū)配建設(shè)施”或“居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)”。一般而言，公建配套是指開發(fā)商按照國家及地方有關(guān)居住區(qū)的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計，在住宅區(qū)土地范圍內(nèi)與商品住宅配套修建的各種公用建筑和公用服務(wù)設(shè)施。包括配套基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共建筑。配套基礎(chǔ)設(shè)施是指住宅區(qū)內(nèi)的道路、燃?xì)?、供水、排水（污水）、環(huán)衛(wèi)、綠化、電力、通信、有線電視網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施；配套公共建筑是指教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)（辦公）服務(wù)、市政公用和行政管理及其它設(shè)施。新建住宅區(qū)遵循公建配套設(shè)施與新住宅統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)施、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一交付的原則。分類：對于公建配套的分類，根據(jù)分類的標(biāo)準(zhǔn)不同而有所不同：按照使用性質(zhì)的不同，可分為：指教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)（辦公）服務(wù)、市政公用和行政管理及其它設(shè)施按盈利與否可分為非營業(yè)性公建配套、營業(yè)性公建配套和社會公益性公建配套。非營業(yè)性公建配套，是指不以盈利為目的、在住宅區(qū)內(nèi)配套的公建配套設(shè)施，其建設(shè)成本不列入住宅區(qū)商品房建設(shè)成本，權(quán)屬歸住宅區(qū)內(nèi)全體業(yè)主所有。開發(fā)和經(jīng)營企業(yè)不得銷售，也不得以任何方式處置其使用權(quán)；營業(yè)性公建配套，是指適宜進(jìn)行市場化運作，在住宅區(qū)內(nèi)配置的公建配套設(shè)施，其建設(shè)成本不列入住宅區(qū)商品房建設(shè)成本。按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，其權(quán)屬歸投資者所有，但交付使用后必須納入住宅區(qū)統(tǒng)一的物業(yè)管理，任何單位不得擅自改變其規(guī)劃用途；社會公益性公建配套設(shè)施，是指政府統(tǒng)一建設(shè)的或住宅區(qū)開發(fā)建設(shè)單位附帶建設(shè)的公益性公建配套設(shè)施，權(quán)屬歸政府所有。由開發(fā)建設(shè)單位附帶建設(shè)，建成后移交給政府制定部門。我國公建配套產(chǎn)權(quán)歸屬不明及其引發(fā)的問題目前，由于我國關(guān)于公建配套房地產(chǎn)的歸屬的法律規(guī)定不明確，業(yè)主與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之間關(guān)于配套公建產(chǎn)權(quán)歸屬的民事糾紛時有發(fā)生，甚至有的業(yè)主大會或業(yè)主委員會因公建配套房地產(chǎn)被登記在開發(fā)商或其他人名下侵害了全體業(yè)主共有權(quán)為由，對登記機(jī)構(gòu)提起行政訴訟。公建配套房屋的權(quán)利歸屬問題主要有如下規(guī)定?！段餀?quán)法》第73條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有”。第74條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當(dāng)事人通過實用文檔實用文檔、我國公建配套產(chǎn)權(quán)歸屬不明及其引發(fā)的問題目前，由于我國關(guān)于公建配套房地產(chǎn)的歸屬的法律規(guī)定不明確，業(yè)主與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之間關(guān)于配套公建產(chǎn)權(quán)歸屬的民事糾紛時有發(fā)生，甚至有的業(yè)主大會或業(yè)主委員會因公建配套房地產(chǎn)被登記在開發(fā)商或其他人名下侵害了全體業(yè)主共有權(quán)為由，對登記機(jī)構(gòu)提起行政訴訟。公建配套房屋的權(quán)利歸屬問題主要有如下規(guī)定。《物權(quán)法》第73條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有”。第74條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當(dāng)事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有”?！段飿I(yè)管理條例》第27條規(guī)定：“業(yè)主依法享有的物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)或者使用權(quán)，建設(shè)單位不得擅自處分”?！渡虾Ｊ凶≌飿I(yè)管理規(guī)定》第39條規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的下列配套設(shè)施設(shè)備歸業(yè)主共有：“（一）物業(yè)管理用房；（二）門衛(wèi)房、電話間、監(jiān)控室、垃圾箱房、共用地面架空層、共用走廊；（三）物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)按規(guī)劃配建的非機(jī)動車車庫；（四）物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的共有綠化、道路、場地；（五）建設(shè)單位以房屋銷售合同或者其他書面形式承諾歸全體業(yè)主所有的物業(yè)；（六）其他依法歸業(yè)主共有的設(shè)施設(shè)備”由上述規(guī)定可見，上海市的地方性法規(guī)對屬于業(yè)主共有的情形進(jìn)行了明確的列舉，為減少和解決因公建配套房地產(chǎn)的有的情形進(jìn)行了明確的列舉，為減少和解決因公建配套房地產(chǎn)的歸屬糾紛提供了具有可操作性的法律依據(jù)。但總體來講，全國范圍內(nèi)，仍無全國性的基本法律對該問題作明確規(guī)定，因此引發(fā)諸歸屬糾紛提供了具有可操作性的法律依據(jù)。但總體來講，全國范圍內(nèi)，仍無全國性的基本法律對該問題作明確規(guī)定，因此引發(fā)諸多糾紛。產(chǎn)權(quán)規(guī)則是市場經(jīng)濟(jì)一切游戲規(guī)則的基礎(chǔ)。公建配套的產(chǎn)權(quán)不明，實際上已經(jīng)導(dǎo)致了一系列問題。如業(yè)主的權(quán)益受到侵害和擠壓，一些房地產(chǎn)商或物業(yè)管理公司隨意使用、出租配套公建設(shè)施；物業(yè)公司將綠地改為停車位后出售出租等。有的糾紛甚產(chǎn)權(quán)不明，實際上已經(jīng)導(dǎo)致了一系列問題。如業(yè)主的權(quán)益受到侵害和擠壓，一些房地產(chǎn)商或物業(yè)管理公司隨意使用、出租配套公建設(shè)施；物業(yè)公司將綠地改為停車位后出售出租等。有的糾紛甚至演化為暴力事件，或出現(xiàn)聚眾鬧事、群體上訪等，影響了和諧社會的構(gòu)建。另外，產(chǎn)權(quán)不明也使得產(chǎn)權(quán)激勵機(jī)制無法發(fā)揮作用，導(dǎo)致公建配套利用率不高。比如說目前不少小區(qū)普遍存在的會所問致公建配套利用率不高。比如說目前不少小區(qū)普遍存在的會所問題，由于法律對其產(chǎn)權(quán)界定不明確，業(yè)主與開發(fā)商爭奪控制權(quán)，開發(fā)商不敢投入，業(yè)主經(jīng)營則既沒有經(jīng)濟(jì)實力，也缺少管理經(jīng)營的經(jīng)驗，爭宋爭去的結(jié)果是會所不能好好經(jīng)營，造成社會資源的浪費。從數(shù)量上看，上述因產(chǎn)權(quán)歸屬不明引發(fā)的民事糾紛居多。但近幾年，因此引發(fā)的房地產(chǎn)登記行政訴訟案件也逐漸多了起來。這類行政訴訟案件，多由業(yè)主委員會作為原告。不過案件多因被訴房地產(chǎn)登記行政行為作出時，原告業(yè)主委員會并未成件多因被訴房地產(chǎn)登記行政行為作出時，原告業(yè)主委員會并未成筆者認(rèn)為，此類是因為在訴訟標(biāo)筆者認(rèn)為，此類是因為在訴訟標(biāo)被訴才能對—亡述問立，不具備訴訟主體資格：或者因登記行為早已發(fā)生，原告提起行政訴訟超出法定起訴等原因被裁定駁回起訴。案件之所以多以裁定駁回原告起訴為結(jié)案方式，的物公建配套房地產(chǎn)的歸屬未經(jīng)民事訴訟等途徑確認(rèn)之前，房地產(chǎn)登記這類行政行為是否侵害原告的權(quán)益很難由行政審判庭作出裁決，從而引導(dǎo)原告通過民事訴訟等其他途徑解決糾紛。三、判斷公建配套產(chǎn)權(quán)歸屬的基本規(guī)則只有制定合法有效的產(chǎn)權(quán)歸屬規(guī)則，題起到定紛止?fàn)幍淖饔?。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，筆者認(rèn)為，判斷公建配套產(chǎn)權(quán)歸屬的基本規(guī)則有如下幾個。法有明確規(guī)定為首要原則該原則為“依法治國”的應(yīng)有之意。依法治國，要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府；要求每個公民從事任何活動，都要依法而行，沒有法律規(guī)定的要遵循習(xí)慣或善良風(fēng)俗等民事法律原則?；谏鐣怖?，國家及地方規(guī)定開發(fā)商必須配套修建并明確其產(chǎn)權(quán)歸屬的配套公建，其產(chǎn)權(quán)歸屬按法律的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。二）國有土地使用權(quán)出讓合同、商品房買賣合同有具體約定的按約定執(zhí)行國有土地使用權(quán)出讓合同對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及業(yè)主均具備法律約束力，如果出讓合同約定受讓人應(yīng)配套建設(shè)一定面積的行政管理用房，其產(chǎn)權(quán)歸政府，則上述公建配套的產(chǎn)權(quán)歸政府。如果商品房買賣合同約定某些公建配套的產(chǎn)權(quán)歸全體業(yè)主，或被列入公用建筑面積分?jǐn)偡秶?，則其產(chǎn)權(quán)歸全體業(yè)主。需要注意的是，上述合同約定的內(nèi)容應(yīng)限制在法律法規(guī)無明文規(guī)定的范圍，并且不能違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定。否則，約定無效，以法律法規(guī)的明文規(guī)定為優(yōu)先適用原則。（三）“誰投資，誰受益”原則同時兼顧業(yè)主的利益對于小區(qū)內(nèi)盈利性或有一定盈利性質(zhì)的文化體育、金融郵電、商業(yè)服務(wù)等一般是由開發(fā)商進(jìn)行投資，在不改變公建配套科學(xué)規(guī)劃之用途的前提下，應(yīng)堅持“誰投資，誰受益”的原則由開發(fā)商出租或出售。這樣有利于開發(fā)商積極投資小區(qū)的配套公建，提升小區(qū)生活品質(zhì)，方便居民生活消費。四、解決的辦法判斷公建配套產(chǎn)權(quán)歸屬的基本規(guī)則、業(yè)主共有部分范圍的界定，應(yīng)當(dāng)在前期規(guī)劃環(huán)節(jié)就要確定下來。因此，比較好的辦法是規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在前期規(guī)劃環(huán)節(jié)就要確定下來。因此，比較好的辦法是規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)建設(shè)工程規(guī)劃許可時，即應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位列明建筑區(qū)劃內(nèi)依法屬于業(yè)主共有的公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)管理用房的具體范圍。房地產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)預(yù)售許可，應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位提交列明屬于業(yè)主共有的公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)管理用房管理部門批準(zhǔn)建設(shè)工程規(guī)劃許可時，即應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位列明建筑區(qū)劃內(nèi)依法屬于業(yè)主共有的公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)管理用房的具體范圍。房地產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)預(yù)售許可，應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位提交列明屬于業(yè)主共有的公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)管理用房的規(guī)劃許可文件及預(yù)售方案。依法屬于業(yè)主共有的公共場所、的規(guī)劃許可文件及預(yù)售方案。依法屬于業(yè)主共有的公共場所、用設(shè)施和物業(yè)管理用房的具體范圍，一經(jīng)明確不得隨意更改，用設(shè)施和物業(yè)管理用房的具體范圍，一經(jīng)明確不得隨意更改，不得納入預(yù)售范圍，有關(guān)信息應(yīng)予公示。五、幾種特殊房屋的產(chǎn)權(quán)會所會所是從香港舶來的一個概念，至今尚無一個統(tǒng)一的定義，一般指為住宅區(qū)居民提供娛樂休閑的場所。就建筑性質(zhì)而言，會所不屬于城市規(guī)劃管理界定的配套公建的范疇，但由于開發(fā)商往往把不同類型的配套公建集中在會所修建，于是會所往往又與配套公建聯(lián)系在一起。商品房公用建筑面積分?jǐn)偸前礂澾M(jìn)行的，由于會所往往獨立修建，故會所一般未被列入公用建筑面積分?jǐn)偡秶?。判斷會所的產(chǎn)權(quán)歸屬，可按不得納入預(yù)售范圍，有關(guān)信息應(yīng)予公示。五、幾種特殊房屋的產(chǎn)權(quán)會所會所是從香港舶來的一個概念，至今尚無一個統(tǒng)一的定義，一般指為住宅區(qū)居民提供娛樂休閑的場所。就建筑性質(zhì)而言，會所不屬于城市規(guī)劃管理界定的配套公建的范疇，但由于開發(fā)商往往把不同類型的配套公建集中在會所修建，于是會所往往又與配套公建聯(lián)系在一起。商品房公用建筑面積分?jǐn)偸前礂澾M(jìn)行的，由于會所往往獨立修建，故會所一般未被列入公用建筑面積分?jǐn)偡秶?。判斷會所的產(chǎn)權(quán)歸屬，可按如下方法處理：（1）會所中某些房屋如屬于國家及地方規(guī)定開發(fā)商應(yīng)配套修建并明確其產(chǎn)權(quán)歸屬的配套公建，則該部分房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬按國家及地方有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；（2）商品房買賣合同如約定會所整體或其中的某些房屋產(chǎn)權(quán)歸屬的，按約定執(zhí)行；（