清潔發(fā)展機制下造林再造林項目實施的障礙與對策清潔發(fā)展機制下造林再造林項目實施障礙分析與對策建議以中國廣西珠江流域治理再造林項目為例

1總結森林是地球生態(tài)系統(tǒng)的主體。森林植物通過光合作用吸收二氧化碳(CO2項目總結廣西項目位于珠江流域中上游的環(huán)江縣和蒼梧縣,規(guī)劃在宜林荒山荒地上營造4000hm3項目實施中存在的主要障礙分析3.1政治障礙3.1.1立地條件差,經濟效益不顯著在《京都議定書》第一承諾期內,只有造林再造林是合格的CDM項目。造林是指在過去50年沒有森林的土地上通過直接人為措施恢復森林;再造林是指在1989年12月31日以來的無林地上通過直接人為措施恢復森林。這就極大地限制了林業(yè)項目活動的范圍和可用于開展項目的合格土地數(shù)量(廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘察設計院,2012)。就中國而言,符合上述條件的造林地主要分布在我國西北部地區(qū)(張小全等,2005)。這些地區(qū)地處偏遠,交通不便,自然條件惡劣,造林地立地條件差,造林難度大,營造林和監(jiān)測成本高,產生碳匯的時間長且量極為有限,效益不明顯,對企業(yè)沒有吸引力,大大制約了項目的開發(fā)。目前廣西這些造林地雖然已實施造林,但有469.8hm3.1.2cdmar產品標準高,購買方參與度不高,很難形成吸引市為了解決CDM造林再造林項目(簡稱“CDMAR項目”)中產生的核證減排量(CER)的非永久性問題,在充分考慮此類項目產生的環(huán)境完整性、領土主權、未來土地利用機會成本等因素后,《京都議定書》框架下的“CDMAR項目的方式和程序”規(guī)定,采用簽發(fā)長期核證減排量(lCER)或臨時核證減排量(tCER)的解決辦法,這兩種CER到一定時期將失效,并必須用其他的CER替代。因此,盡管CDMAR項目與工業(yè)、能源等領域實施的CDM項目相比,具有更為顯著的環(huán)境和社會效益,但卻大大降低了購買方的積極性,導致此類項目產生的CER價格大大低于減排項目。據益可(Ecosecurities)公司2007年開展的CDM市場調查結果表明:CDMAR項目產生的CER的價格總體上只相當于工業(yè)、能源領域的CDM減排項目產生的CER價格的14%~30%左右(TillNeeff等,2007)。這種低價格的結果嚴重制約了此類項目的開發(fā)。同時,由于樹木生長周期長,速度較慢,產生和轉讓CER需要經過較長時間,而工業(yè)、能源減排項目1~3年即可見效。因此,開發(fā)和實施CDMAR項目對購買方意味著要承擔更大的風險,難以形成吸引力。至2012年4月,全球開發(fā)并注冊的CDMAR項目僅有37項,而減排項目達4028項(廣西環(huán)江縣興環(huán)林業(yè)有限公司,2011),也正說明了這個問題。3.1.3項目準備和注冊前的準備《京都議定書》框架下的“CDMAR項目的方式和程序”規(guī)定,CDM項目設計書中所采用的方法學,必須是經EB正式批準的方法學。因此,在開發(fā)CDMAR項目時,需要對項目區(qū)基線情景進行詳細調查分析,選擇或開發(fā)適宜項目的基線和監(jiān)測方法學,如果現(xiàn)有已獲得批準的方法學不適宜,則要開發(fā)新的方法學并提交EB批準后方能用于開展項目設計。設計文件編制完成后,在提交EB申請注冊前,除提交國內氣候變化主管部門審批外,需通過EB指定的一個經營實體(DesignatedOperationalEntity,簡稱DOE)依據相關國際規(guī)則對項目合格性進行全面審定(包括現(xiàn)場查定),審定報告需在相關網站上公示,并在公示期間回答相關專家提出的所有質疑(VNFCCC,2005)。整個程序非常復雜且耗時長。廣西項目從開始準備到獲得EB批準注冊實施,歷時近三年,在EB注冊的其他造林再造林項目也是如此,耗時甚至更長。3.1.4項目實施的靈活性和進度安排的非規(guī)范性之間的矛盾根據要求,在注冊提交的造林設計文件中必須制定詳細的監(jiān)測計劃。項目設計一旦注冊后,造林地塊邊界、樹種、造林進度安排以及監(jiān)測計劃等就不能變更,如需變更,則會對項目基線方法和監(jiān)測計劃產生影響,需要對其進行修改并重新得到CDM執(zhí)行理事會的批準。這就表明與常規(guī)造林作業(yè)設計相比,CDMAR項目實施的靈活性非常低。而對于土地合格性要求如此嚴格的項目,樹種選擇、營造林技術幾乎處于空白,項目實施期間存在許多不可預見的影響因素,變更不可避免。廣西項目在實施過程中就遇到了雨雪冰凍災害、干旱等自然災害以及由于造林地自然、立地條件差,造林樹種選擇不甚合理等問題導致造林失敗而重新造林,從而影響造林進度安排而不得不修改監(jiān)測計劃。雖然近年來,通過總結項目的實施經驗,對造林樹種、進度安排的變更給予了一定的靈活性,但仍然不夠。項目主張選擇鄉(xiāng)土樹種造林,而估算鄉(xiāng)土樹種的生物量的相關模型、參數(shù)缺乏,也致使估算常常使用缺省值,缺省值往往比較保守,估算結果不利于項目實施者。3.1.5集體林權制度改革未落實到林地承包經營權和“東南角”的界線新中國成立以來,我國集體林權制度雖經數(shù)次變革,但產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在,這也在一定程度上制約了CDMAR項目的實施。2008年6月,中共中央、國務院頒布了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》,全面推進集體林權制度改革。廣西項目設計時項目區(qū)還沒有開展集體林權制度改革,林地承包經營權和“四至”界線是20世紀80年代初“林業(yè)三定”確定的(環(huán)江毛南族自治縣志編纂委員會,2001;蒼梧縣志編纂委員會,1996),林地承包經營權大多為村民小組集體所有,項目林地承包合同由造林實體與村民小組簽訂。由于受當時的工作方法和手段限制,林地地塊“四至”界線未能落實到地形圖上,只是簡單的文字描述,與實地不相吻合,“四至”界線不夠明晰。在項目實施前,林地為長期荒蕪的無林地,潛在效益沒有體現(xiàn),所以不存在糾紛,但項目實施后,林農看到了土地的增值和效益,村與村之間就產生了糾紛,導致項目設計的147.5hm3.2技術障礙3.2.1cdm造林再造林方法學的項目設計困難開展CDMAR項目設計,項目參與方需要明確提出項目基線情景、進行碳匯計量并制定監(jiān)測計劃,即開發(fā)或選擇適宜項目的基線和監(jiān)測方法學。雖然CDM項目執(zhí)行理事會允許采用現(xiàn)有方法學,但由于各國和各地造林立地條件差別大,往往很難照搬已有的方法學。目前EB已經批準了20余個CDM造林再造林方法學,但獲得注冊的項目只有37個,這就說明應用已有的方法學開展項目設計仍然存在很大難度。因此,在大多數(shù)情況下,都需要結合具體項目地點的特定條件開發(fā)新的方法學,而開發(fā)新的方法學不僅需要耗費大量人力、物力和財力,且存在解決基線、額外性、非持久性、泄漏等技術難題而未必能夠得到批準,這就意味著需開發(fā)新方法學的項目面臨更大的風險。特別是目前國際國內熟悉建立方法學的專業(yè)人員少,因為很多專業(yè)人員既不熟悉CDMAR項目規(guī)則和土地利用、土地利用變化和林業(yè)良好做法指南,也缺乏良好的英文表達能力,這些都成為制約開發(fā)CDMAR項目的重要障礙。3.2.2從碳匯激發(fā)員工的實施能力以及預期效益等因素看首先,額外性論證必須對擬開展的項目所涉及的政策、技術、投資、經濟等多方面障礙進行充分調查研究和分析。其次,論證額外性與常規(guī)造林項目進行的可行性研究存在很大區(qū)別?？尚行匝芯恐饕欠治鰯M實施項目的建設條件和實施能力以及預期效益等是可行的,而額外性論證則主要論證擬開展的項目在沒有碳匯收益情況下,存在著許多導致項目不能得以實施的障礙,而只有在項目產生一定量的碳匯且被出售后提高了項目的總體收益時,才對項目開發(fā)者產生激勵并愿意實施項目。再次,論證額外性需要通過對財務指標、經濟增益性、投資障礙、技術障礙、機構障礙、市場風險等多方面進行分析,從項目在常規(guī)條件下不能獲得實施而在有碳匯收益下有可能獲得實施之間找到一個最佳的平衡點。這種論證過程具有很強的專業(yè)性。雖然EB專門制定了CDMAR項目的額外性論證工具(CDM-EB,2007),但因其涉及的專業(yè)面較廣,掌握論證方法和過程的專業(yè)技術人員還不多。3.2.3正確理解道e審設和注冊CDMAR項目是一個全新的項目,對造林地合格性、地塊邊界、造林樹種及配置、進度安排、營林技術措施等均有非常嚴格的要求,一旦項目設計通過DOE審定和在EB注冊,必需嚴格按設計施工。由于地方林業(yè)主管部門、項目造林實體和社區(qū)群眾缺乏對CDMAR項目的規(guī)則和要求的了解,且思想觀念仍停留在常規(guī)造林的思路和方法上,監(jiān)管不到位,導致項目無法按設計的造林進度計劃、樹種配置等實施。這就不得不修改監(jiān)測計劃并報EB批準,如果得不到批準,該項目就是一個不合格的項目,因此也大大地增加了項目的風險。3.2.4宜林荒山地CDM再造林項目要求造林地是1989年12月31日以來一直為無林地,而廣西以及我國符合該條件的造林地大多為交通偏遠、自然立地條件差的宜林荒山荒地。目前,在這些困難立地上開展造林試驗和示范研究還比較少,缺乏相關造林經驗,以致項目在造林樹種選擇和營造林技術設計等方面無據可依,導致由于造林樹種選擇不合理、造林立地條件差等原因使得部分造林失敗或林木生長不良,極大地影響了造林實體實施項目的積極性和信心。3.3cdmar和cer的主要障礙CDM是國際政策驅動下形成的一種基于碳交易機制的項目類型,由于國際談判制定的CDM造林再造林規(guī)則具有特定的政治背景,國家談判從促進《京都議定書》下發(fā)達國家多進行工業(yè)、能源領域減排角度考慮,對CDMAR項目的實施制定了許多限制條件,目的是想減少發(fā)達國家利用林業(yè)碳匯抵消工業(yè)、能源排放的份額。由此導致了CDMAR項目不但面臨許多技術障礙,也面臨多種市場障礙。首先,做為目前全球核證減排量(CER)的主要購買方,歐盟排放貿易體系至今都不接受CDMAR項目產生的CER。其次,由于上文所述的許多障礙,CDMAR項目產生的CER成本較高。廣西項目的核證減排量成本在第一承諾期末和計入期期末為:短期核證減排量(tCER)在13.34~40.33美元/tCO3.4投資回收期長,貸款提供方因或缺少資金,導致投資困難項目準備和實施期間,項目造林實體需要投入大量的人力、財力、物力和時間對項目造林地、基線情景、社區(qū)等進行調查;開發(fā)方法學、編寫項目概念文件和項目設計文件等都需要聘請國內外專家,加上項目造林、撫育管護、檢查驗收、日常監(jiān)測等均需投入大量資金,且占用期長,由造林實體一次投入確實存在很大困難。如果資金不到位,則會影響項目建設進度、質量和成效。從目前市場情況看,CER購買方一般都不愿意向開發(fā)方提供造林所需的前期投資,這使得造林實體承擔很大的投資壓力和風險。同時,由于造林項目投資回收期長,至少在10年以上,且和其它工業(yè)能源領域的CDM項目相比,其內部收益率低,又存在著火災、病蟲害、自然災害等不可預見的風險,貸款提供方一般都不愿意向造林實體提供貸款。在這種情況下,項目造林資金往往依靠造林實體自籌解決,也就意味著整個造林風險留給了造林實體,在很大程度上降低了造林實體開發(fā)項目的積極性。4解決障礙的對策和建議4.1處理方法4.1.1核證結合cdm項目接受國家cdm項目審核CDM項目的參與方資格、審批程序、核證減排量價格和數(shù)量等必須接受國家CDM項目審核理事會的監(jiān)督(國家發(fā)展和改革委員會等,2005)4.1.2項目設計,可能成為eb注冊CDMAR項目準備的程序復雜,審查規(guī)則嚴格,同時,還存在方法學開發(fā)、額外性論證等技術難題。因此,必須建立專家組開發(fā)方法學和進行項目設計,才有可能使項目在EB成功注冊。廣西項目的開發(fā),建立了一支既了解國際規(guī)則、又掌握國內政策,同時熟悉項目區(qū)情況的國際國內和地方專家隊伍,基線調查和造林設計主要依靠地方專家完成,而關鍵技術難題如方法學的開發(fā)、額外性論證以及項目審定、注冊、實施過程中遇到的樹種變更、營造林技術等問題由國際國內專家解決,充分發(fā)揮國際國內和地方專家的特長,實現(xiàn)優(yōu)勢互補,克服了重重困難,確保了項目的成功注冊和實施。4.1.3確定組織形式及收益分配方式廣西項目造林地的土地承包經營權為村民小組集體和農戶所有,涉及千家萬戶。為了使項目既滿足上述要求,又能讓項目造林實體和土地經營者接受,項目專家組經過與當?shù)刂鞴懿块T、項目造林實體、土地經營者等進行反復溝通和探討,并借鑒廣西速生豐產林經營的經驗(彭文勝,2003),最終確立了以村民小組集體/農戶與林場/公司股份合作、農戶小組兩種形式組織實施項目。同時,采用參與式方法確立了項目造林后木材收益和CER交易收益的分配方式,在取得各利益相關者的認同后,以合同形式確定下來。這兩種組織形式及收益分配方式符合中國現(xiàn)階段的國情和林情,且在國內同類項目中得到了推廣應用。通過項目實施表明,在確定組織實施形式和收益分配方式時,最為重要的是理順項目參與方和實施主體以及土地所有者的關系,尤其是利益分配關系,應充分保障當?shù)厣鐓^(qū)尤其是參與項目農戶的合法利益,才能確保項目的長期持續(xù)實施。4.1.4確定項目經營管理模式DMAR項目的實施周期一般在20年以上,周期長,短期經濟效益不明顯,一般大型的林業(yè)企業(yè)不愿意投資此類項目,而如果由當?shù)氐囊患以炝止?或林場)獨立組織實施如此大規(guī)模且復雜的項目,其經濟實力、技術力量均無法承受。因此,必須確定一種行之有效、持續(xù)穩(wěn)定的項目經營管理模式。廣西項目采取的是由當?shù)貎杉以炝止竞蛢蓚€林場聯(lián)合起來,以委托代理方式委托造林實體中經濟實力較強、技術力量較雄厚的一家公司作為中方項目參與方,向國家氣候變化主管部門提出項目許可申請并獲得了批準。而公司(或林場)之間在項目的實施和經營管理方面是獨立的,這樣既符合《清潔發(fā)展機制項目管理運行辦法》對項目運營管理的要求,又易于操作,企業(yè)也能夠接受,是一種行之有效的經營管理模式,值得在國家同類項目中推廣應用。4.1.5加強對中國碳匯造林專業(yè)人才的培養(yǎng)方法學的開發(fā)、額外性的論證、設計文件的編寫、碳計量與監(jiān)測等是當前CDMAR項目開發(fā)存在的主要技術難題。國家氣候變化主管部門和林業(yè)主管部門應組織開展更多不同層次的相關培訓,讓項目相關主管部門和參與方的技術、管理人員以及社區(qū)農戶真正理解森林吸收二氧化碳的過程、活動和機制以及CDMAR項目的基本原則和要求,支持項目的開發(fā);同時,充分發(fā)揮國家和省級林業(yè)調查規(guī)劃設計單位的技術和人才優(yōu)勢,通過培訓,讓他們熟悉和了解碳匯造林項目的國際規(guī)則、審核審批程序和步驟、設計方法、碳計量和監(jiān)測方法等,培養(yǎng)更多熟悉CDMAR項目方法學開發(fā)、設計書編寫、國內外碳計量方法等專家隊伍。組織各級專家和技術人員參加國際培訓,更多地與國際專家交流,學習和吸收其他國家實施林業(yè)碳匯項目的經驗,提高英語表達能力,有效地增強我國實施林業(yè)碳匯項目的執(zhí)行能力。4.1.6增加碳儲量、降低風險,減輕造林實體的投資壓力和收益我國符合CDM造林再造林土地合格條件的造林地大多為自然立地條件差的困難立地。因此,必須選擇適應性、抗逆性強的鄉(xiāng)土樹種造林,以達到保護生態(tài)環(huán)境,降低項目風險的目的。同時,在確保項目產生一定環(huán)境效益的基礎上,在立地條件稍好的林地上種植一些速生鄉(xiāng)土樹種和外來引進成功推廣種植的速生樹種如良種桉、楊樹等,做到長短結合,以增加項目前期的碳儲量和收益,減輕造林實體的投資壓力和風險。廣西項目就設計和種植了約25%的良種桉,根據監(jiān)測計算,目前產生的CER主要來自桉樹(廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘察設計院,2012)。4.1.7多方共擔,確定項目研發(fā)方或專家支持項目造林實體目前,CDMAR項目的風險大多由造林實體承擔,對其非常不公平。項目實施方和CER購買方應建立合作伙伴關系,在雙方簽訂合法的CER購買協(xié)議的基礎上,購買方預付部分CER轉讓金,以彌補項目造林資金短缺問題,減輕實施方負擔,實現(xiàn)買賣雙方風險共擔。同時,項目開發(fā)方或專家組與項目造林實體應密切合作開發(fā)項目,基線調查、造林設計、監(jiān)測主要由當?shù)厥煜I(yè)務的林業(yè)調查規(guī)劃設計單位與項目造林實體共同完成,關鍵問題如方法學的開發(fā)、額外性的論證、技術培訓、碳貯量的分析計算等聘請開發(fā)方或建立專家組幫助解決。項目開發(fā)費用可通過申請相關贈款和當?shù)刂鞴懿块T適當補貼解決,廣西項目就申請到了日本人力資源基金(PHRD)贈款,通過各方的通力合作,切實降低項目開發(fā)、監(jiān)測等交易成本,減輕造林實體的壓力。4.1.8提高生物多樣性和生態(tài)環(huán)保能力國家林業(yè)局碳匯管理辦公室組織專家完成了“中國清潔發(fā)展機制造林再造林碳匯項目優(yōu)先發(fā)展區(qū)域選擇與評價研究”,確定了我國適合開展造林再造林碳匯項目的優(yōu)先發(fā)展區(qū)域。在此基礎上,應逐步建立全國CDMAR項目儲備庫,并積極探索項目融資渠道。充分發(fā)揮國家綠色碳基金的作用,吸納更多對環(huán)境效益感興趣的企業(yè)投資開發(fā)此類項目。同時,鼓勵使用氣候、社區(qū)和生物多樣性標準(簡稱“CCB標準”)進行項目識別和設計,將項目實施與項目區(qū)及其周邊的生物多樣性和社區(qū)發(fā)展有機結合起來,使企業(yè)投資造林綠化具有更多的附加效益,從而達到提高企業(yè)形象和開發(fā)項目的積極性。另外,還可將我國正在實施的中央財政造林補貼和林業(yè)生態(tài)工程建設與林業(yè)碳匯項目開發(fā)結合起來,或采取林權抵壓方式獲得貸款,以擴大項目的融資渠道。4.1.9確定承包合同的法律效力抓住國家全面實施集體林權制度改革的契機,規(guī)范林地林木承包和流轉。對已經流轉的集體林地、林木,符合法律規(guī)定、承包或流轉合同規(guī)范的,要予以維護;承包或流轉合同不規(guī)范的,要予以完善;不符合法律規(guī)定的,要依法糾正。尊重歷史、照顧現(xiàn)實,既要維護經營者的合法權益,又要維護林農的合法權益。對權屬有爭議的林地、林木,依法調處確權后再落實經營主體。集體林地承包方案必須依法經本集體經濟組織成員同意。明確承包關系后,要依法做好林地的勘界發(fā)證工作,做到林權登記內容齊全規(guī)范,數(shù)據準確無誤,圖、表、冊一致,人、地、證相符。4.2提出建議4.2.1擴大林業(yè)碳匯項目的實施范圍建議適當放寬CDMAR項目的土地合格性條件,將1990年1月1日至項目實施期間不是專門為了實施CDMAR項目而進行采伐的跡地作為合格的項目造林地。同時,擴展CDM機制下林業(yè)碳匯項目的實施范圍。在未來承諾期談判中,考慮將森林經營、森林保護增加碳儲量以及減少毀林引起的碳排放等活動納入CDM項目活動范圍。4.2.2改變傳統(tǒng)非永久性處理辦法,適當改在保持發(fā)達國家可使用CDM造林再造林活動抵頂減排量不超過其基準年排放量1%的總額不變情況下,可考慮對CDMAR項目非永久性處理辦法進行適當更改,包括改變項目產生的CER性質和替代時間、替代方式,或者通過建立臨時貯存一部分CER用以緩沖非永久性風險問題等方式,以促進CDMAR項目級交易活動。目前,國際談判正在考慮著手解決這個問題。4.2.3降低實施者費用進一步發(fā)揮CDMAR項目所在國政府在項目開發(fā)和審批中的主導作用,簡化國際審批和注冊程序;盡可能地讓當?shù)厣鐓^(qū)和農戶或者項目實施者直接參與項目監(jiān)測,設法降低項目交易成本。同時,考慮針對