環(huán)境立法中按日計(jì)罰的法律性質(zhì)

每日處罰是近年來(lái)中國(guó)環(huán)境立法中一種新的法律責(zé)任形式。一些科學(xué)家提議將這一制度納入《環(huán)境保護(hù)法》的準(zhǔn)備和修訂中。目前,我國(guó)的重慶市和深圳市都在地方環(huán)境保護(hù)條例中,明確規(guī)定了按日計(jì)罰措施。將按日計(jì)罰引入中國(guó)的環(huán)境立法無(wú)疑是環(huán)境立法發(fā)展過(guò)程中的一次創(chuàng)新和突破。早在《中華人民共和國(guó)水污染防治法》修改時(shí),就有很多學(xué)者呼吁將此法律責(zé)任形式寫(xiě)入法條。但是,按日計(jì)罰在法理上尚存在爭(zhēng)議,特別是其與我國(guó)的《行政處罰法》等行政法律法規(guī)之間的關(guān)系不甚明晰,這是阻礙其進(jìn)入到法律規(guī)定中的主要原因。按日計(jì)罰與《行政處罰法》上規(guī)定的“一事不再罰”原則之間是否存在沖突與矛盾?一時(shí)也眾說(shuō)紛紜。所以,本文的目的是基于對(duì)按日計(jì)罰法理的分析,解釋在我國(guó)的環(huán)境立法當(dāng)中應(yīng)當(dāng)采取按日計(jì)罰的何種法律性質(zhì)學(xué)說(shuō)以及它的適用范圍和條件。一、關(guān)于依法懲處的性質(zhì)的理論目前,在學(xué)者當(dāng)中,對(duì)于按日計(jì)罰法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)主要存在三種學(xué)說(shuō):行政處罰說(shuō)、執(zhí)行罰說(shuō)和混合性質(zhì)說(shuō)。(一)行政處罰行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或其他組織所實(shí)施的一種懲戒行為。(二)行政處罰決定的救濟(jì)所謂的執(zhí)行罰,本身并不是行政處罰的種類(lèi)之一,它存在的目的在于督促義務(wù)人履行其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。它屬于間接強(qiáng)制執(zhí)行的方式之一。在我國(guó)《行政處罰法》第五十一條規(guī)定,“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的,作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施:(一)到期不繳納罰款的,每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款;……”此規(guī)定中的滯納金就是一種執(zhí)行罰。一些臺(tái)灣的學(xué)者認(rèn)為,按日連續(xù)處罰(也即按日計(jì)罰)本質(zhì)上講是一種對(duì)不履行行政處罰所設(shè)定的義務(wù)的一種追加處罰,而這種處罰的目的在于促使違法行為人早日糾正違法行為。(三)律性質(zhì)學(xué)說(shuō)在學(xué)術(shù)內(nèi)持混合學(xué)說(shuō)態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為,按日計(jì)罰既具有行政處罰的性質(zhì),也有執(zhí)行罰的性質(zhì)。以上各種法律性質(zhì)學(xué)說(shuō),在學(xué)術(shù)見(jiàn)解中或立法實(shí)踐中都有反映,筆者于此處也不愿意輕易論斷各種學(xué)說(shuō)孰對(duì)孰錯(cuò)。只是,接下來(lái)筆者意欲通過(guò)按日計(jì)罰與“一事不再罰”原則的關(guān)系以及按日計(jì)罰設(shè)置的法律目的等兩方面的論述,以此討論在我國(guó)環(huán)境立法上,應(yīng)當(dāng)采取何種按日計(jì)罰的法律性質(zhì)學(xué)說(shuō)最為合適。二、每天罰款與“一處不罰”原則之間的關(guān)系(一)堅(jiān)持“一事不再罰”原則《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第24條規(guī)定,“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！贝艘?guī)定的出臺(tái),雖然存在不同意見(jiàn),但也還是標(biāo)志著在我國(guó)的法律上正式確立了“一事不再罰”的法律原則?！耙皇虏辉倭P”原則,在德國(guó)法上又稱(chēng)“雙重處罰禁止原則”(derprinzipdesDoppelbestrafungsverbot),其意義在于禁止國(guó)家對(duì)于人民的同一行為,以相同或類(lèi)似的措施,多次地加以處罰?！耙皇虏辉倭P”原則對(duì)于維護(hù)法律公平與尊嚴(yán)、維護(hù)行政管理秩序、保障行政權(quán)有效行使、保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益都起著積極重要的作用。法律上確立“一事不再罰”原則的重要意義在于:(1)維護(hù)人性尊嚴(yán)。只有當(dāng)人民不受到國(guó)家新的追訴威脅,以及可能伴隨產(chǎn)生的處罰風(fēng)險(xiǎn)時(shí),人性尊嚴(yán)才能得以維護(hù);(2)保障人民的自由權(quán)。當(dāng)一個(gè)人就其已受?chē)?guó)家處罰的行為,若仍可能隨時(shí)顧慮到會(huì)有再次的處罰風(fēng)險(xiǎn)時(shí),其自由權(quán)就無(wú)法得到充分的行使。故而基于對(duì)人民自由權(quán)的保障之故,也應(yīng)當(dāng)確立“一事不二罰”的法律原則;(3)法安定原則。法律行為需要具有確定性,具有形式確定力的處罰裁決具有阻斷效力,使得被告免于就其已經(jīng)受過(guò)處罰的行為再一次成為被處罰的標(biāo)的;(4)比例原則。行政處罰與違法行為之間應(yīng)當(dāng)符合一定的比例,蓋因就法律手段與其目的間比例而言,單一行為若受到雙重處罰,在行為與處罰之間就失去平衡;(5)信賴(lài)保護(hù)原則。人民就其行為受到國(guó)家的制裁之后,因?yàn)橄嘈艊?guó)家不會(huì)再就同一行為予以追究或處罰,而得以形成自身之生活,對(duì)于此種投諸國(guó)家的信賴(lài)應(yīng)予保護(hù)。對(duì)于“一事不再罰”原則當(dāng)中“一事”,即“同一違法行為”的認(rèn)定,可以參照刑法上的連續(xù)犯或繼續(xù)犯的概念來(lái),這樣就存在著兩種情形:首先,同一違法行為,是個(gè)獨(dú)立的違法行為。此處的獨(dú)立意指違法行為從開(kāi)始到終止的一個(gè)完整過(guò)程;其次,當(dāng)幾個(gè)性質(zhì)完全相同的違法行為處于連續(xù)狀態(tài)時(shí),基于一個(gè)違法事實(shí),該行為也被認(rèn)為是同一違法行為。(二)按日計(jì)罰的法律依據(jù)問(wèn)題按日計(jì)罰制度中與“一事不再罰”原則最容易產(chǎn)生沖突的地方就是,對(duì)過(guò)往已經(jīng)發(fā)生了的違法行為如何做“一事”的認(rèn)定:如果是“一事”就不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行兩次以上的罰款處罰;如果不是“一事”,又當(dāng)如何看待?以下將就這兩種不同法律性質(zhì)的按日處罰中對(duì)“一事”的認(rèn)定分別辨析:1.作為行政處罰性質(zhì)的按日計(jì)罰會(huì)面臨到如何計(jì)算每一次違法行為起始點(diǎn)和終止點(diǎn)的難題。依據(jù)上述對(duì)“一事”的理解,不論一個(gè)違法排污的企業(yè)是連續(xù)排污,還是中間有間隔的排污,都應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作一個(gè)“違法行為”來(lái)認(rèn)定。所以,作為行政處罰性質(zhì)的按日計(jì)罰與“一事不再罰”原則最易產(chǎn)生沖突。要想不與“一事不再罰”原則相沖突,按照行政處罰性質(zhì)說(shuō)的按日計(jì)罰,過(guò)往所發(fā)生的違法行為應(yīng)被按每一天一個(gè)單獨(dú)的違法行為來(lái)認(rèn)定,那么每日的排污行為就被當(dāng)做“一事”來(lái)對(duì)待。例如,加拿大《水法》中規(guī)定的按日計(jì)罰將這種性質(zhì)下的按日計(jì)罰中每一日的違法行為認(rèn)為是一個(gè)單獨(dú)的違法行為予以追究行政責(zé)任,以期通過(guò)這種解釋調(diào)和二者之間沖突。但是,這就會(huì)產(chǎn)生另外一個(gè)難題,如何去認(rèn)定每日的違法行為?假定按照每一日作為一個(gè)單獨(dú)的違法行為來(lái)計(jì)算的話(huà),甲企業(yè)在連續(xù)一個(gè)月內(nèi)有時(shí)一天開(kāi)工排污十個(gè)小時(shí),有時(shí)一天開(kāi)工排污五個(gè)小時(shí),還有時(shí)法定節(jié)假日不開(kāi)工就不排污。一個(gè)月后該企業(yè)被環(huán)保機(jī)關(guān)查處。倘若按照每日一個(gè)違法行為計(jì)罰的話(huà),則必須要考慮到每日違法程度的不同,給予不同的處罰,這方能符合行政法上“過(guò)罰相當(dāng)”的原則,但這也對(duì)執(zhí)法部門(mén)提出了較高的要求。因?yàn)?在行政處罰性質(zhì)說(shuō)之中,按日計(jì)罰的性質(zhì)是行政處罰,那么就要求它根據(jù)違法的具體事實(shí)來(lái)判定每一次違法行為所應(yīng)當(dāng)承受的法律責(zé)任。這無(wú)疑對(duì)環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)增加了難題。一方面對(duì)違法事實(shí)難以取證,另一方面對(duì)執(zhí)法過(guò)程提出了更高的要求?！耙皇虏辉倭P”原則是根據(jù)“過(guò)罰相當(dāng)”原則這個(gè)上位原則所確定的,如果為了不與“一事不再罰”原則相沖突,而概括性的按照每日一罰來(lái)做的話(huà),則與其上位原則相沖突,反而越描越黑了。2.作為執(zhí)行罰的按日計(jì)罰。而按照?qǐng)?zhí)行罰性質(zhì)說(shuō),則依據(jù)前述的“一事”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)往的持續(xù)違法行為被當(dāng)做“一事”來(lái)對(duì)待,只認(rèn)定其為一個(gè)違法行為,給予一次行政處罰,而按日計(jì)罰作為執(zhí)行罰,則與“一事不再罰”原則無(wú)涉。環(huán)保機(jī)關(guān)概括性地將已經(jīng)發(fā)生的違法行為認(rèn)定為“同一違法行為”,根據(jù)已經(jīng)獲得的證據(jù)確定違法行為的嚴(yán)重程度,以給予不同的處罰。在我國(guó)的立法實(shí)踐上,對(duì)處罰都給予了行政自由裁量權(quán),以使行政機(jī)關(guān)能夠根據(jù)事實(shí)作出適當(dāng)?shù)奶幜P。只有當(dāng)違法者在行政處罰作出后,經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知后仍不糾正違法行為的,按日計(jì)罰才生效。作為執(zhí)行罰的按日計(jì)罰可能被詬病的兩個(gè)問(wèn)題是:其一,當(dāng)法律上規(guī)定的處罰力度不夠大,不能與違法者實(shí)際違法所造成的損害相匹配時(shí),所作出的行政處罰不能彰顯“過(guò)罰相當(dāng)”原則的法律精神;其二,對(duì)于經(jīng)行政機(jī)關(guān)作出處罰決定后,仍不停止違法行為的,則在處罰作出之日起,到其真正停止違法行為之日止,這一段時(shí)期的違法行為如何認(rèn)定?因?yàn)?出于該行為的連續(xù)性,應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是與行政處罰作出之前的行為為“同一違法行為”,但行政處罰已經(jīng)作出,對(duì)于新增加的這部分違法事實(shí)則無(wú)法處罰,否則也是違法“一事不二罰”的原則。在我國(guó),環(huán)境立法中選擇按日計(jì)罰作為一種法律責(zé)任形式,就勢(shì)必要考慮其是否會(huì)與《行政處罰法》上“一事不再罰”原則相沖突。而通過(guò)上述的分析,將按日計(jì)罰作為一種執(zhí)行罰性質(zhì)的法律責(zé)任來(lái)處理則沖突較少。只有如此,一方面才能夠更順利地在立法中引入該法律責(zé)任形式;另一方面,也避免為了去適應(yīng)“一事不再罰”原則的要求,額外地對(duì)持續(xù)性違法行為進(jìn)行擴(kuò)大的“一日一行為”的解釋。三、環(huán)境法目的與法律目的的模糊性除了以上厘清按日計(jì)罰與“一事不再罰”原則之間關(guān)系之外,為了弄清按日計(jì)罰在我國(guó)環(huán)境立法中應(yīng)當(dāng)采用何種的法律性質(zhì)學(xué)說(shuō),我們首先有必要檢視在環(huán)境立法上設(shè)置按日計(jì)罰的法律目的何在?目前有以下幾種觀點(diǎn)。其一,認(rèn)為一些企業(yè)在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)連續(xù)排放或偷排污染物質(zhì),給生態(tài)環(huán)境造成巨大的損失,而依現(xiàn)行立法只能在發(fā)現(xiàn)其違法行為后,認(rèn)定其一個(gè)“違法行為”并給予處罰,處罰過(guò)輕,與其違法行為的嚴(yán)重性質(zhì)不相符合。其二,藉由不斷增加的處罰,使不履行法律責(zé)任的義務(wù)人產(chǎn)生心理上的壓迫感,從而促使其盡快履行法律責(zé)任。根據(jù)目前國(guó)內(nèi)已有的立法實(shí)踐,我們可以發(fā)現(xiàn),設(shè)置按日計(jì)罰的主要目的還是在于促進(jìn)違法者盡快停止違法行為。因?yàn)?在行政機(jī)關(guān)對(duì)違法者采取按日計(jì)罰之前,必然要有個(gè)通知程序,命令違法者限期治理或停止違法行為,而按日計(jì)罰也必須要以這個(gè)通知程序?yàn)橛?jì)算的起始日。在按日計(jì)罰之前,對(duì)違法者已經(jīng)進(jìn)行了行政處罰。因此,我國(guó)立法實(shí)踐的目的已經(jīng)非常明顯。在實(shí)際操作中,《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》的相關(guān)規(guī)定中具體指出了按日計(jì)罰的期限計(jì)算起始日和終止日如何界定。只是,目前還沒(méi)有配套規(guī)定,具體界定還顯得比較模糊。根據(jù)以上的分析,我們認(rèn)為,在環(huán)境保護(hù)立法中,環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)位的考量立場(chǎng)。出于對(duì)環(huán)境的保護(hù),促成違法者盡早停止違法行為的按日計(jì)罰最能符合環(huán)境保護(hù)立法的法律目的。雖然,對(duì)違法污染環(huán)境的行為從行為作出之日起就開(kāi)始按每一日一個(gè)違法行為來(lái)處罰,能夠使得違法者承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),從而以成本增加的因素造成違法者停止違法行為的經(jīng)濟(jì)誘因。但環(huán)境立法的最終目的,并不是要讓企業(yè)承擔(dān)巨額的污染成本,導(dǎo)致其一旦違法,就舉步維艱的地步。而是要對(duì)于污染者處以一定程度的懲戒之外,盡早迫使其停止違法行為,才是環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)追求的目的。況且,從執(zhí)法的立場(chǎng)來(lái)看,要認(rèn)定一個(gè)企業(yè)違法行為的開(kāi)始之日,取證是非常困難的一件事情,何況還要認(rèn)定整個(gè)過(guò)程中是如何持續(xù)違法排污的,這對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),無(wú)疑增加了行政成本的負(fù)擔(dān)。但是,一旦查處之后,當(dāng)違法者不停止違法行為,再經(jīng)通知后的按日計(jì)罰則容易計(jì)算得多,并且,作為執(zhí)行罰的按日計(jì)罰并不受違法行為本身程度的影響,所以,固定數(shù)額或比例的處罰都不會(huì)與行政法上的法律原則相沖突。四、代治理制度的實(shí)施—按日計(jì)罰的適用范圍和條件作為執(zhí)行罰的按日計(jì)罰一定要滿(mǎn)足程序上的要求,特別是在適用范圍和條件上。因?yàn)?我國(guó)的《水污染防治法》第七十四條已經(jīng)規(guī)定了對(duì)超標(biāo)排污的企業(yè)給予處罰后,通知其限期治理,限期內(nèi)未能完成治理任務(wù)的可以申請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令其關(guān)閉。而該法第七十六條又規(guī)定了在限期內(nèi)未能采取治理措施,改善環(huán)境的,則可以實(shí)施代治理制度。那么,在已經(jīng)規(guī)定的情況下,按日計(jì)罰當(dāng)如何與之銜接,就必然成為一個(gè)重要的問(wèn)題。筆者認(rèn)為,在此最主要的是要限定按日計(jì)罰的適用范圍和條件。第一類(lèi),超標(biāo)排放污染物質(zhì)的違法行為。根據(jù)《水污染防治法》和《限期治理管理辦法(試行)》的規(guī)定,環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)可以除對(duì)其罰款之外,還可以要求違法者在限定期限內(nèi)進(jìn)行整治,以達(dá)到國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)?如果在期間結(jié)束之后,違法者還不能將污染物排放減少到國(guó)家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)要求的話(huà),那么所面臨的就可能是被責(zé)令關(guān)閉這樣非常嚴(yán)重的后果。這樣的后果雖足以對(duì)其進(jìn)行積極整治起到足夠的威懾作用,但不加區(qū)別地一律以責(zé)令關(guān)閉進(jìn)行處罰,有違行政法上之“比例原則”。應(yīng)該根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度,由行政機(jī)關(guān)來(lái)選擇實(shí)施按日計(jì)罰或責(zé)令關(guān)閉。正如現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》第三十九條所規(guī)定的那樣,提供可選擇的制裁幅度。只不過(guò),現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》上的規(guī)定,是在罰款和責(zé)令關(guān)閉之間選擇,此處的罰款性質(zhì)不甚明確。根據(jù)不違背“一事不二罰”原則來(lái)解釋的話(huà),此處是執(zhí)行罰。因?yàn)?我國(guó)的《行政處罰法》規(guī)定的“一事不二罰”原則具體是指同一違法行為不得給予兩次或以上的罰款,但不同形式的處罰不適用該原則。故而,同為罰款性質(zhì)的處罰,在限期治理之后的罰款,只能當(dāng)做執(zhí)行罰來(lái)解釋;而責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉這種行政處罰因與罰款不屬于同一類(lèi),故而不算“一事二罰”。第二類(lèi),排放禁止排放的污染物質(zhì)的違法行為。根據(jù)我國(guó)《水污染防治法》的規(guī)定,環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)除給予罰款的行政處罰外,還可以命令其在規(guī)定期限內(nèi)停止違法行為,進(jìn)行治理,消除違法行為帶來(lái)的危害環(huán)境的不良后果。若規(guī)定期限內(nèi)未能完成的,則請(qǐng)有能力的企業(yè)來(lái)代為治理。但代治理制度能夠取得多少成效,對(duì)此許多學(xué)者持保留態(tài)度。代治理制度涉