中國在wo體制內(nèi)能否成為非市場經(jīng)濟(jì)地位

自2001年中國加入wto以來，關(guān)于非市場經(jīng)濟(jì)地位的研究和討論很少。源于《1994年GATT》第6條第1款的注釋(Note2AdArticleVI:1)為消除這一問題對外貿(mào)的不利影響,中國通過努力促成了絕大多數(shù)WTO成員對中國市場經(jīng)濟(jì)地位的明示承認(rèn),但其主要貿(mào)易伙伴美國、歐盟、日本、印度等卻一直三緘其口、少有作為。一、從貿(mào)易能動性角度界定對于中國非市場經(jīng)濟(jì)問題,國內(nèi)已有很多學(xué)者從政治學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā),討論或探究中國加入WTO之時被歸入此類國家的原因或動機(jī)。但無論如何,中國因非市場經(jīng)濟(jì)地位問題而承擔(dān)的義務(wù)已明確載入《中國議定書》和《中國報告書》。《中國議定書》,“包括工作組報告書第342段所指的承諾,應(yīng)成為《WTO協(xié)定》的組成部分”。首先,從市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)定范圍的角度,或可分為兩個層面:其一,整體認(rèn)定,即:如果中國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境在整體上能夠達(dá)到其他WTO進(jìn)口成員國內(nèi)法上規(guī)定的市場經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),或因時效原因相關(guān)規(guī)定能及時予以徹底廢止,則中國即可在整體上被認(rèn)定為完全的市場經(jīng)濟(jì)國家。在此種情形下,中國產(chǎn)品的價格可比性問題迎刃而解,進(jìn)口成員不再使用第三國或者替代國國內(nèi)的市場價格來確定中國產(chǎn)品的傾銷幅度。其二,局部認(rèn)定,即:中國某個特定的產(chǎn)業(yè)或部門或企業(yè)如果能夠依據(jù)WTO進(jìn)口成員國內(nèi)法上關(guān)于(非)市場經(jīng)濟(jì)國家標(biāo)準(zhǔn)明確證明其在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場經(jīng)濟(jì)條件。依此情形,該WTO進(jìn)口成員在確定價格可比性時即可使用受調(diào)查產(chǎn)業(yè)的中國價格或成本,其次,從進(jìn)出口雙方的貿(mào)易能動性角度,或可分為兩種情況:其一,進(jìn)出口雙方的市場地位。傾銷所帶來的市場情況表現(xiàn)為:中國是產(chǎn)品的出口方,應(yīng)是主動或有利的一方;WTO進(jìn)口成員因受中國產(chǎn)品價格的不利影響,似應(yīng)處于被動或者不利地位。其二,進(jìn)出口雙方的權(quán)益地位。由于涉及確定傾銷和征收反傾銷稅等問題,為了國家、特定產(chǎn)業(yè)、部門或企業(yè)的利益,中國不得不向WTO進(jìn)口成員提出關(guān)于中國市場經(jīng)濟(jì)地位的審議請求。此類請求是中國因進(jìn)口成員基于非市場經(jīng)濟(jì)地位問題的歧視性措施而被迫采取的行動,在審議的程序規(guī)則和實體規(guī)則之下中國都處于絕對被動的地位;而WTO進(jìn)口成員不僅是擁有自由裁量權(quán)的審議主體,而且審議依據(jù)是該進(jìn)口成員的國內(nèi)法,盡管其地位在形式上是被動的,但實質(zhì)上則處于絕對的主動地位。最后,從嘗試解決非市場經(jīng)濟(jì)地位問題的角度,或可分為兩種方法:一是因“達(dá)標(biāo)”而解決。如上文所述,“一旦中國根據(jù)該WTO進(jìn)口成員的國內(nèi)法證實已經(jīng)建立了市場經(jīng)濟(jì),則(a)款的規(guī)定即應(yīng)終止”,為此,還特別要求“截至中國加入之日,該WTO進(jìn)口成員的國內(nèi)法中須包含有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)”。這充分表明,在針對中國產(chǎn)品的反傾銷案件中,中國必須依據(jù)該案中進(jìn)口成員的國內(nèi)法來“自證清白”。二是因時效而廢止。根據(jù)《中國議定書》,“無論如何(inanyevent)”,關(guān)于非市場經(jīng)濟(jì)地位的規(guī)定或待遇應(yīng)在中國加入之日后15年終止。但從法理邏輯關(guān)系看,關(guān)于過渡期屆滿后WTO進(jìn)口成員就應(yīng)承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位的這一規(guī)定,應(yīng)置于(d)款各項之后而非中間位置,這種安排似乎含有某種“懸念”。從上述分析看,對中國非市場經(jīng)濟(jì)地位“畢業(yè)條款”的闡釋幾乎都離不開“WTO進(jìn)口成員的國內(nèi)法”。這顯然是一個必須要明晰的核心問題,特別是WTO進(jìn)口成員國內(nèi)法的范圍及對適用條款的澄清或解釋。二、隨行方法的范圍和適用條款的正式解釋(一)“非”市場經(jīng)濟(jì)國家的規(guī)定根據(jù)《中國報告書》第149段,“工作組成員和中國代表同意,《議定書》第15條(d)款中‘國內(nèi)法’一詞應(yīng)理解為不僅涵蓋法律,而且涵蓋法令、法規(guī)和行政規(guī)章”。本段中“法律、法令、法規(guī)和行政規(guī)章”之間的關(guān)系,或可從以下兩個方面來理解:其一,有序規(guī)范措施。一般認(rèn)為,“法律、法令、法規(guī)、行政規(guī)章”的排列順序,表明了其間的效力等級關(guān)系。如果WTO進(jìn)口成員的法律上未有(非)市場經(jīng)濟(jì)國家的規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn),它或許可以遵循效力等級關(guān)系,通過發(fā)布法令、法規(guī)或者行政規(guī)章等來規(guī)定或設(shè)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。這種方法完全符合該第149段中相關(guān)用語的先后次序,但能否被認(rèn)定為各國的“法律習(xí)慣”還有待商榷。其二,任意選擇措施。由于該第149段并未就“法律、法令、法規(guī)和行政規(guī)章”的次序做出具體規(guī)定,WTO進(jìn)口成員完全可以根據(jù)自身貿(mào)易利益需要,審時度勢,任意地通過制定法律或法規(guī)、發(fā)布法令或行政規(guī)章等單一方式,甚或選擇并運(yùn)用其中任何兩種或兩種以上的混合方式,規(guī)定或設(shè)定(非)市場經(jīng)濟(jì)國家的條款或標(biāo)準(zhǔn)。在美國國內(nèi)法中,關(guān)于非市場經(jīng)濟(jì)國家的規(guī)定既有法律,也有法規(guī)。美國《1930年關(guān)稅法》及修正案的第771(18)(B)條中,“指導(dǎo)商務(wù)部在做出有關(guān)非市場經(jīng)濟(jì)國家身份的裁決時應(yīng)考慮六個因素:(1)該國貨幣與他國貨幣的可兌換程度;(2)在勞動者與管理層之間自由交涉工資水平的程度;(3)允許合資公司或其他外國投資公司投資的程度;(4)政府所有制或政府控制生產(chǎn)方式的程度;(5)政府控制資源分配以及企業(yè)價格及生產(chǎn)的程度;(6)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為合理的其他因素”。此外,美國在其《聯(lián)邦行政法規(guī)》第19編中還引入了“市場導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)”的概念,允許“非市場經(jīng)濟(jì)”所在國的企業(yè)在反傾銷案件中申請所在行業(yè)被認(rèn)定為“市場導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)”,其判斷“市場導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)是:(1)政府基本不干涉相關(guān)產(chǎn)品的產(chǎn)量和定價;(2)生產(chǎn)該產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)以私有和集體所有制為主;(3)所有主要生產(chǎn)要素和原材料以市場決定的價格購入。美國依據(jù)《1997年傾銷條例》確定傾銷和傾銷幅度方面,一貫遵循前述法律和法規(guī)關(guān)于非市場經(jīng)濟(jì)國家的規(guī)定。顯然,任何一個國家要想被美國承認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì),應(yīng)同時滿足上述所有條件,既關(guān)涉該國特定的產(chǎn)業(yè)或部門,也關(guān)涉該國具體的行業(yè)或企業(yè)。但必須指出的是,美國《關(guān)稅法》中“管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為合理的其他因素”這一條款,帶有相當(dāng)大的不確定性,哪些因素歸為合理或不合理,由美國的管理機(jī)構(gòu)來決定,或許相關(guān)管理機(jī)構(gòu)還可通過給予附加條件的方式來提高標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)定新的“門檻”。在某種程度上,如果WTO進(jìn)口成員以法律、法規(guī)、法令或行政規(guī)章等單一措施來規(guī)定(非)市場經(jīng)濟(jì)國家的標(biāo)準(zhǔn),那么中國在“建立”(establish)或“證實”為市場經(jīng)濟(jì)國家方面就相對要容易得多;如果WTO進(jìn)口成員通過任意選擇混合運(yùn)用法律、法令、法規(guī)、行政規(guī)章等措施且使其間相輔相成,那么中國就會面臨很多困難和挑戰(zhàn),特別是關(guān)于適用條款或標(biāo)準(zhǔn)的澄清或解釋。(二)適用條款的澄清從美國和歐盟判定(非)市場經(jīng)濟(jì)國家的標(biāo)準(zhǔn)看,有些術(shù)語或者條款本身就存在模糊不清之處,比如“政府控制資源”、“國家重要干涉”、“其他合理因素”等。其一,解釋的主體。按照國家主權(quán)原則,WTO進(jìn)口成員的立法、司法或行政等機(jī)構(gòu)應(yīng)對其國內(nèi)法上具有爭議的條款擁有排他的解釋權(quán)。然而,對于中國來說,WTO進(jìn)口成員有關(guān)(非)市場經(jīng)濟(jì)國家條款或標(biāo)準(zhǔn)顯然是基于《1994年GATT》、《中國報告書》和《中國議定書》的相關(guān)內(nèi)容而發(fā)生效力,因而,DSB似乎也應(yīng)對此承擔(dān)解釋或澄清的責(zé)任。實際上,在WTO爭端解決歷史上,幾乎所有案件都涉及相關(guān)成員國內(nèi)規(guī)則或做法的澄清問題;任一案件的解決,在本質(zhì)上都意味著DSB必須澄清、解釋并斷定被訴一方所采取的措施(包括國內(nèi)規(guī)則和做法)是否違背其在WTO相關(guān)協(xié)定項下的義務(wù)或者是否有礙WTO相關(guān)協(xié)定目標(biāo)的實現(xiàn)。根據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(DSU)第19條的規(guī)定,如果某一成員的國內(nèi)規(guī)則或做法違背了WTO的相關(guān)規(guī)定、違背了其在WTO相關(guān)協(xié)定下的義務(wù),該成員應(yīng)依據(jù)DSB的裁決結(jié)果糾正其措施,當(dāng)然包括修訂其國內(nèi)法。甚至在某些情況下,DSB還可對相關(guān)成員的國內(nèi)立法程序或立法機(jī)制進(jìn)行調(diào)查,并做出有關(guān)裁決。其二,解釋的依據(jù)。盡管WTO進(jìn)口成員可能來自不同的法系,但通常情況下對其國內(nèi)法律、法令、法規(guī)或者行政規(guī)章的解釋都應(yīng)遵循一定標(biāo)準(zhǔn)和原則。而在WTO框架下,DSB則“應(yīng)依照國際公法解釋的習(xí)慣規(guī)則澄清現(xiàn)有的條款”,即指1969年《維也納條約法公約》第31條和第32條。在相當(dāng)大的程度上,解釋的依據(jù)關(guān)系到解釋的尺度,影響對適用條款或術(shù)語澄清時給予的“寬窄”含義,進(jìn)而決定案件的走向。根據(jù)解釋尺度的不同,法律解釋可分為限制解釋、擴(kuò)充解釋與字面解釋三種。中國自加入WTO以來,在反傾銷案件中一直遭受非市場經(jīng)濟(jì)地位問題的困擾,但中國關(guān)于非市場經(jīng)濟(jì)地位的相關(guān)承諾以及WTO進(jìn)口成員國內(nèi)法上相關(guān)規(guī)定的伸縮性和模糊性,極易在具體操作上導(dǎo)致便利的貿(mào)易保護(hù)和合法的歧視措施。關(guān)注并質(zhì)疑WTO進(jìn)口成員的國內(nèi)法的范圍以及適用條款的澄清或解釋,顯然是中國在取得為WTO所有成員普遍承認(rèn)的完全市場經(jīng)濟(jì)地位過程中的重要問題而非難題。中國面臨的難題是如何理解WTO對產(chǎn)品傾銷與非市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法理支持以及DSB對中國非市場經(jīng)濟(jì)待遇的性質(zhì)定位。三、國內(nèi)法與wto協(xié)定的我國民事關(guān)系決定了我國市場經(jīng)濟(jì)在嚴(yán)格意義上,WTO賦予進(jìn)口成員在其國內(nèi)法上制定(非)市場經(jīng)濟(jì)國家標(biāo)準(zhǔn)或條款的權(quán)利,不僅符合WTO貿(mào)易補(bǔ)償(remedy)的規(guī)定以及實施貿(mào)易補(bǔ)償?shù)穆窂?也體現(xiàn)了WTO成員的國內(nèi)法與WTO協(xié)定之間在法理上的邏輯關(guān)系。(一)wto對產(chǎn)品傾銷規(guī)則的國內(nèi)法適用在多邊貿(mào)易體制(GATT/WTO)的理念中,產(chǎn)品傾銷是一種絕對的“骯臟游戲(adirtyplay)”,它以不真實的價格優(yōu)勢進(jìn)入市場,不能真正反映市場的供求關(guān)系,其目的在于“打壓”同類或相似產(chǎn)品,最終獲得市場的壟斷地位。對這種不公平的貿(mào)易競爭行為,“應(yīng)該得到一致譴責(zé)”,并在《1947年GATT》第6條作了規(guī)定。對于產(chǎn)品傾銷行為,WTO在法律上允許進(jìn)口成員采取反措施,對其國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、部門或企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償?！?994年GATT》第6條以及《反傾銷協(xié)定》的各項規(guī)定都充分表明,WTO允許進(jìn)口成員采用國內(nèi)貿(mào)易補(bǔ)償機(jī)制。盡管WTO所有成員涉及產(chǎn)品傾銷的法律、法規(guī)、條例或其他措施都必須與WTO反傾銷規(guī)則保持一致,但WTO的此類規(guī)則絕大多數(shù)體現(xiàn)的是程序性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而實體性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系則屬于進(jìn)口成員的國內(nèi)法上的事項。無論是傾銷的確定還是發(fā)起反傾銷調(diào)查,無論是確定傾銷幅度還是采取臨時措施,在諸如此類的程序事項得以解決之后,繳納保證金、征收臨時反傾銷稅、確定最終反傾銷稅等關(guān)涉實體性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整,則皆應(yīng)依據(jù)WTO進(jìn)口成員的事實調(diào)查結(jié)果及其國內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定來進(jìn)行。然而,這還沒有完結(jié)。WTO除了對產(chǎn)品傾銷與非市場經(jīng)濟(jì)國家的關(guān)系有上述明確的規(guī)定外,《反傾銷協(xié)定》第2.2條中還存在模糊不清的內(nèi)容,即在傾銷的確定方面,如果由于出口國國內(nèi)市場的特殊情況不允許對此類銷售進(jìn)行適當(dāng)比較,則傾銷幅度應(yīng)通過比較同類產(chǎn)品出口至一適當(dāng)?shù)谌龂目杀葍r格確定。這里的“國內(nèi)市場的特殊情況”,在貿(mào)易實踐中也許還包括非市場經(jīng)濟(jì)問題。不可否認(rèn),任何多邊條約的達(dá)成和通過都是各方利益“博弈”的結(jié)果,任何條約的實施過程都會遭遇新情況、新變化和新問題,因而需要與時俱進(jìn),包括對條約條款的解釋、修訂甚或訂立新條約?！昂Ｎr案”中,上訴機(jī)構(gòu)在澄清GATT第20條第7款時認(rèn)為:“可用竭的自然資源”在50多年前已形成,必須通過條約解釋者根據(jù)國際社會對環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)時關(guān)切進(jìn)行解讀,“自然資源”是一般性術(shù)語,其內(nèi)容或范圍不是“靜止的”,而是“變革的(evolutionary)”,它既指生物資源,又包括非生物資源。(二)wto體制下中國非市場經(jīng)濟(jì)地位的修訂與適用在針對中國產(chǎn)品的反傾銷案件中,通常存在一個非常有戲劇性的問題,那就是:根據(jù)WTO爭端解決機(jī)構(gòu)(DSB)的解釋和推理,之所以有非市場經(jīng)濟(jì)國家的說法和規(guī)定,是由于在反傾銷幅度的確定中存在困難,并由此認(rèn)為針對非市場經(jīng)濟(jì)國家的正常價值的計算方法屬于“例外方法(anexceptionalmethod)”。在“美國—反傾銷和反補(bǔ)貼稅(中國)案”中,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,在非市場經(jīng)濟(jì)條件下計算現(xiàn)行適用的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅時,將《1994年GATT》第6條第1款注釋2認(rèn)定為具有“計算正常價值的例外方法”的特征。上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步指出:《1994年GATT》第6條第1款(a)項,如同《反傾銷協(xié)定》第2款第1款一樣,表明了計算正常價值的通常方法將依據(jù)出口成員國內(nèi)市場上相同產(chǎn)品的可比價格,因此,在反傾銷調(diào)查中,正常價值將特別依據(jù)國內(nèi)的銷售價格,國內(nèi)的任何補(bǔ)貼對傾銷幅度的計算沒有影響;雖然如此,第6條第1款注釋2為反傾銷調(diào)查中針對非市場經(jīng)濟(jì)國家替代價值(surrogatevalues)的使用提供了法律基礎(chǔ)(legalbasis),并授權(quán)進(jìn)口成員援用調(diào)查來自非市場經(jīng)濟(jì)國家的進(jìn)口產(chǎn)品正常價值計算的例外方法。如果說中國非市場經(jīng)濟(jì)待遇是反傾銷案件中的“臨時性例外措施”,那么在2016年到來之時能否徹底否定或者修訂WTO相關(guān)條款以及WTO進(jìn)口成員國內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定對中國的效用就更值得關(guān)注。就當(dāng)前情況看,美國和歐盟對多邊貿(mào)易體制的影響力至深