環(huán)境公益訴訟制度若干問題研究

一、環(huán)境公共利益訴訟模式環(huán)境公益訴訟是環(huán)境惡化的一種特殊訴訟形式。它是指公民、社會(huì)團(tuán)體和特定機(jī)構(gòu)對(duì)侵犯環(huán)境公共利益的民事實(shí)體或行政機(jī)關(guān)提起訴訟的，法院確定被告法律責(zé)任的制度。(一)主體的雙重性環(huán)境公益訴訟的主體具有多元性和廣泛性。法學(xué)理論界大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為,環(huán)境公益訴訟可以分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟,而針對(duì)不同的訴訟類別,各自的主體也不一樣,具有雙重性。環(huán)境民事公益訴訟的主體是私權(quán)主體,主要包括公民和環(huán)保團(tuán)體兩大類別;環(huán)境行政公益訴訟的主體是公權(quán)主體,主要包括國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。(二)環(huán)境公益的內(nèi)涵環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益,訴訟的影響很大,訴訟結(jié)果通常都具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)意義,而非原告為了救濟(jì)自身在環(huán)境損害中遭受到的損害?！肮妗币话阒覆惶囟ǘ鄶?shù)人的利益;“環(huán)境公益”當(dāng)然是指不特定多數(shù)人的環(huán)境生態(tài)利益。在2015年安徽池州“千畝田園變荒地環(huán)境污染案”、2015年濟(jì)南歷下“‘小電鍍’嚴(yán)重污染環(huán)境案”等環(huán)境污染案件中,受到侵犯的都是不特定多數(shù)主體的環(huán)境生態(tài)利益。(三)污水處理破壞環(huán)境公益訴訟案件在證據(jù)收集和鑒定方面都需要運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段。比如,在“紫金山金銅礦污染案”中,紫金山金銅礦所屬銅礦濕法廠污水池防滲膜破裂后,導(dǎo)致9176立方米含銅酸性廢水流入汀江,造成局部水域受到銅、鋅、鐵、鎘、鉛、砷等污染,損失為2220.6萬(wàn)元。不同于普通訴訟的是,該案件中精準(zhǔn)數(shù)據(jù)的獲得需要很多的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段,如對(duì)損害后果的鑒定、證據(jù)的收集和現(xiàn)場(chǎng)的勘察等,這給起訴和案件的審理帶來(lái)很多困難。(四)“貓舞癥”環(huán)境污染造成的損害具有相當(dāng)大的隱蔽性,這導(dǎo)致很多損害在短期內(nèi)很難被發(fā)現(xiàn)和確定,而一旦最終被確定可能已經(jīng)超過訴訟時(shí)效,給環(huán)境公益訴訟帶來(lái)困難。比如,20世紀(jì)五六十年代的日本有一種疾病被稱為“貓舞蹈癥”,起初發(fā)生在貓身上,后來(lái)人也開始患病,輕者步履蹣跚、手足麻痹,重者精神失?；蚺d奮,身體彎弓高叫直至死亡,就如同“跳舞的貓”一般。這種怪病一直得不到解釋,經(jīng)過很久之后發(fā)現(xiàn)疾病的原因在于化工生產(chǎn)企業(yè)排放水銀到河里,動(dòng)物和人吃了含有水銀的魚才得病。這表明,很多損害往往要經(jīng)過很多年才能確認(rèn)和環(huán)境污染企業(yè)的環(huán)境侵權(quán)行為之間存在因果關(guān)系。二、環(huán)境公益訴訟的環(huán)境立法在環(huán)境公益訴訟制度方面,國(guó)外很多國(guó)家都有比較成熟的規(guī)定。在美國(guó),環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)之后產(chǎn)生了世界上最早的公民訴訟制度,其中規(guī)定了任何人都可以依據(jù)法律規(guī)定以自己的名義起訴,而且還對(duì)被告、管轄、費(fèi)用等諸多問題做出了規(guī)定,美國(guó)是世界上對(duì)環(huán)境公益訴訟規(guī)定最全面也是最早的國(guó)家。英國(guó)設(shè)置了檢察總長(zhǎng)訴訟制度,建立了國(guó)家公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公共利益進(jìn)行訴訟。德國(guó)設(shè)置了團(tuán)體環(huán)境公益訴訟制度,允許公益團(tuán)體向法院提起訴訟等等(一)環(huán)境公益訴訟的原告具有“直接危害性”我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定,一切單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告,但民事訴訟法卻要求原告必須與訴訟案件具有“直接利害關(guān)系”,這限制了原告的范圍。一方面,環(huán)境是我們共同的財(cái)富,所有的環(huán)境生態(tài)利益都與公民息息相關(guān),所以賦予公民環(huán)境權(quán)至關(guān)重要。對(duì)于任何主體破壞環(huán)境的行為,所有的公民都有權(quán)直接起訴。另一方面,環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)在于“公益”,而“公益”依賴不特定的多數(shù)主體共同的保護(hù)。對(duì)主體范圍限制過多不利于對(duì)“公益”的保護(hù)。(二)受理案件的受理費(fèi)環(huán)境公益訴訟的原告起訴成本很大,因?yàn)樵嫘枰袚?dān)案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)、律師代理費(fèi)等。一方面,由于環(huán)境污染的范圍較廣,影響較大,所以一般原告訴訟請(qǐng)求的賠償數(shù)額比較高,案件受理費(fèi)也較高。而我國(guó)的訴訟費(fèi)用實(shí)行的是案前預(yù)交規(guī)則,原告在立案時(shí)應(yīng)當(dāng)預(yù)交案件的受理費(fèi),如果要委托律師的,高額的律師費(fèi)也得由原告自行承擔(dān)。另一方面,拿案件鑒定費(fèi)來(lái)說(shuō),如前所述,環(huán)境公益訴訟由于技術(shù)性強(qiáng),這其中涉及很多方面的技術(shù)鑒定,而有些環(huán)境污染證據(jù)的鑒定費(fèi)達(dá)到幾萬(wàn)元甚至幾十萬(wàn)元,這筆費(fèi)用不僅公民個(gè)人難以承受,就算是環(huán)保團(tuán)體和環(huán)保機(jī)關(guān),壓力也很大。雖然在被告敗訴時(shí),案件訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān),但是律師費(fèi)仍需要由原告自行承擔(dān),而且無(wú)法轉(zhuǎn)移給被告。面對(duì)高昂的訴訟成本,很多原告由于承受不了,知難而退,積極性大大受挫,無(wú)法有效地制止環(huán)境污染行為。(三)環(huán)境公益訴訟制度的弊端在我國(guó)法律規(guī)定中,環(huán)境污染損害賠償案件實(shí)行的是舉證責(zé)任倒置的原則,由環(huán)境污染或者環(huán)境破壞方對(duì)法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任除了以上三點(diǎn)之外,我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度還存在其他弊端,如訴訟時(shí)效的規(guī)定不合理、案件執(zhí)行困難重重等。三、我國(guó)環(huán)境權(quán)益立法的建立(一)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告范圍我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定將環(huán)境公益訴訟的原告限制在一個(gè)狹小的范圍。為了更好地維護(hù)環(huán)境公共利益,應(yīng)該盡可能地?cái)U(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告范圍。筆者認(rèn)為,環(huán)境公益訴訟的原告主體可以分為以下私權(quán)主體和公權(quán)主體兩個(gè)方面。1.環(huán)境公益訴訟應(yīng)借鑒美國(guó)的做法環(huán)境公益訴訟中的私權(quán)主體主要包括公民和環(huán)保團(tuán)體。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟非常有特色并值得我們借鑒,被稱為“公民訴訟制度”。在美國(guó),任何人可以在環(huán)境公共利益被侵害或者可能被侵害時(shí),依據(jù)法律規(guī)定,以自己的名義起訴,如“西埃拉俱樂部訴莫頓案”和“‘地球之友’訴來(lái)德羅案”這兩個(gè)典型案例,進(jìn)一步確認(rèn)和拓寬了公民和環(huán)保團(tuán)體的訴訟地位。我國(guó)立法可以吸收美國(guó)的一些做法,首先,確認(rèn)公民享有環(huán)境權(quán),這是公民提起訴訟的法律基礎(chǔ)和核心;其次,在環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定所有公民和環(huán)保團(tuán)體都可以對(duì)損害或者即將損害環(huán)境公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟;再次,推行環(huán)境保護(hù)的普法教育,宣傳環(huán)境保護(hù)法律知識(shí),建立公民環(huán)境維權(quán)的激勵(lì)措施;最后,為了防止公民濫訴情況的發(fā)生,提高環(huán)境糾紛解決的效率,我們?nèi)孕枰梃b美國(guó),在環(huán)境公益訴訟之前設(shè)置前置程序,即公民在提起訴訟前有60天的通知義務(wù),通知被起訴的對(duì)象即將提起環(huán)境公益訴訟的事實(shí),給其及時(shí)糾正違法行為的機(jī)會(huì),否則法院將不予受理。另外,我們還應(yīng)重視環(huán)保團(tuán)體的作用,確定其環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。相對(duì)于普通公民來(lái)說(shuō),環(huán)保團(tuán)體擁有更專業(yè)的知識(shí)和更充足的財(cái)產(chǎn),它們有著更強(qiáng)大的與環(huán)境破壞行為相抗?fàn)幍牧α?如“自然之友”“地球村”等。2.適格原告的身份環(huán)境公益訴訟中的公權(quán)主體主要包括一些環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān),由這兩種主體提起環(huán)境公益訴訟無(wú)疑比私權(quán)主體更有優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)的職權(quán)大、權(quán)威高,可以有效監(jiān)督和制止環(huán)境污染和破壞行為、協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題、制定相關(guān)的環(huán)境管理制度等,它們有資格作為原告提起環(huán)境公益訴訟。筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)也是環(huán)境公益訴訟的適格原告,它在訴訟經(jīng)驗(yàn)和訴訟能力上比私權(quán)主體有很大的優(yōu)勢(shì),但是由于檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有一定的公權(quán)力,所以要注意檢察機(jī)關(guān)的參與方式。一方面,檢察機(jī)關(guān)參與訴訟應(yīng)當(dāng)視情況分為主動(dòng)介入和被動(dòng)介入兩種方式。如果面對(duì)環(huán)境污染和破壞行為,有關(guān)主體怠于向法院起訴,若不起訴將會(huì)使環(huán)境公共利益遭到更大的損害時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)提起訴訟;如果有關(guān)單位和個(gè)人已經(jīng)提起環(huán)境公益訴訟,但是由于能力有限無(wú)力訴訟時(shí)(如舉證困難等),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)被動(dòng)介入,支持它們起訴。另一方面,同樣要對(duì)公權(quán)主體設(shè)置前置程序,如訴前通知和訴前審查制。(二)環(huán)境公益訴訟的原告和原告負(fù)擔(dān)的訴訟費(fèi)用如前所述,我國(guó)現(xiàn)在訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)方式會(huì)大大挫傷原告的積極性,需要進(jìn)行改革。首先,環(huán)境公益訴訟案件的特點(diǎn)決定了環(huán)境破壞行為造成的損害往往是巨大的,所以我們應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的先例,改革傳統(tǒng)的按訴訟標(biāo)的額來(lái)確定案件受理費(fèi)的做法,建議實(shí)行按件收取受理費(fèi),而且按件收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不宜過高,這也是由環(huán)境公益訴訟的“公益性”決定的,原告起訴并非為了自己的私利,所以國(guó)家必須在這一類型案件中承擔(dān)起主要的責(zé)任。其次,在原告勝訴的情況下,相關(guān)的訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由被告來(lái)承擔(dān);在原告敗訴的情況下,相關(guān)的訴訟費(fèi)用不應(yīng)該由原告承擔(dān),轉(zhuǎn)由社會(huì)共同分擔(dān)。筆者建議由環(huán)保團(tuán)體發(fā)起,建立“環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金”,這筆訴訟費(fèi)用可以從環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金中支出。再次,由于環(huán)境公益訴訟的專業(yè)性,原告起訴一般都會(huì)委托律師,但是高額的律師費(fèi)原告難以承受。我們可以采取法律援助的方式,指定法律援助的律師來(lái)辦理;還可以借鑒美國(guó)的公民訴訟實(shí)行“律師費(fèi)的單向轉(zhuǎn)移”,即在原告勝訴的情況下,原告負(fù)擔(dān)的律師費(fèi)可以由敗訴的被告承擔(dān)。最后,可以在“環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金”單列一部分作為“獎(jiǎng)勵(lì)基金”以激勵(lì)公民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的熱情。(三)環(huán)境公益訴訟原告的壓力我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件中的舉證責(zé)任分配規(guī)則仍然需要改革,如果按照現(xiàn)在的規(guī)定讓原告對(duì)環(huán)境污染造成的損害程度進(jìn)行舉證,無(wú)論原告是公民、環(huán)保團(tuán)體還是國(guó)家環(huán)保機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都是很難完成的。筆者認(rèn)為這一點(diǎn)我們依然可以借鑒美國(guó)的法律規(guī)定,在環(huán)境公益訴訟中,原告只需要證明存在或者可能存在環(huán)境污染的行為即可。被告要想免責(zé),不僅要按原有的舉證責(zé)任倒置的規(guī)定證明法定免責(zé)事由的存在和否認(rèn)環(huán)境污染行