糧食直補的政策實踐與完善淺談如何化解糧食直補環(huán)節(jié)的六大矛盾

自2004年以來，中央政府直接向糧食和良種糧食部門提供直接補貼以來，這一政策措施已受益于數(shù)億個農(nóng)民。這不僅提高了農(nóng)民的糧食熱量，增加了糧食機械的收入，保障了國家的糧食安全，并符合中央政府關(guān)于糧食和貨幣不能由政府直接監(jiān)督的“黃箱政策”。隨著國家對“三農(nóng)”問題的高度關(guān)注和投入力度的加大，湖北省近年來對糧農(nóng)的直補規(guī)模逐年增加，補貼方式也不斷規(guī)范和創(chuàng)新。2005年實現(xiàn)了直補資金“一折通”，在全國率先成功探索實施了新型的補貼發(fā)放模式，深受廣大農(nóng)民朋友的歡迎。但通過幾年來國家糧食直補政策的運行實踐，筆者認為，當前在政策制定和具體操作層面有六個方面矛盾亟待化解。一、直接補充糧食的六個矛盾1.最大月在7月6月2004年對糧農(nóng)的補貼包括：糧食直補和良種補貼。到2006年，國家考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲等因素又增加了一項綜合補貼，發(fā)放的時間也分別在當年的4、5、6三個月。比如襄樊市僅糧食直補一項規(guī)模就高達1.2億元，但戶平不到140元，畝平不足12元；尤其山區(qū)縣人均耕地只有一兩分地，補貼金額就只有幾塊錢，有的農(nóng)民對這種“撒胡椒面”式的補貼并不領(lǐng)情，剛領(lǐng)取的“一折通”轉(zhuǎn)手就在牌桌上當籌碼賭掉了，國家政策的嚴肅性大打折扣。對于基層財政干部而言，補貼數(shù)額無論多少，都必須按程序一一統(tǒng)計核算公示兌付到戶，面對全市88萬多戶農(nóng)民的多次發(fā)放，配套改革后減人減支的基層財政所確實不堪重負，同時也增加了金融代辦機構(gòu)的工作量。2.糧食直補面積核算不及時,造成糧食損害對種糧農(nóng)民實行補貼是黨中央一項重大的惠農(nóng)政策,關(guān)乎億萬農(nóng)民切身利益。農(nóng)民的實際種植面積是計算糧食補貼資金的依據(jù),由于當前農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)占用耕地逐年增加,農(nóng)民實際種植面積減少,加之調(diào)整不及時,造成當年的糧食直補面積與上年不符,村、組、戶出入很大,這樣核實面積成了基層財政干部的一件大事,盡管基層所每年投入大量的人力物力財力在各村、組、戶進行面積的核實和張榜公示,但核實面積的風險仍較大。據(jù)部分縣(市)反映,近年來政府和財政部門受理農(nóng)民因土地糾紛引起的投訴和上訪占訴訪總量的30%以上。3.第三，“實際面積不實際”，不利于農(nóng)民增收湖北省2005年政策規(guī)定補貼時間在9月底前兌付到位，到2006年，直補時間由9月份提前到了4月份，要求4月底前全部發(fā)放到戶。國家的初衷是考慮到糧農(nóng)春耕備耕急需資金購置化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料，以此緩解農(nóng)民經(jīng)濟壓力?？墒沁@樣一來，4月份莊稼還沒種下地，補貼面積只能以2005年核定的實際種植面積為準滾動計算，并以此作為當年的實際種植面積，這樣造成“實際面積不實際”。如果9月份所有的莊稼都下了地，實際種植面積與已補貼的面積有誤的，按規(guī)定“凡2006年農(nóng)戶種植水稻、玉米、小麥面積與2005年核定的實際種植面積不一致的，待2007年發(fā)放糧食直補資金時，再予以調(diào)整，多退少補”。此辦法雖無懈可擊，但在農(nóng)村實際操作起來卻很難。一是農(nóng)民接受難。多了退回這根本就不現(xiàn)實，少了老百姓就上訪“討說法”。二是基層操作難?；鶎迂斦刹亢痛k金融機構(gòu)要逐人逐戶逐年核對，增的補，減的退，工作十分繁瑣。在襄樊，少數(shù)縣（市、區(qū)）為了平息“少補”引起的風波，在省里分配的直補資金4月份已全部兌付完畢，財力又十分緊張的情況下，政府又拿錢出來對這部分農(nóng)民進行了第二次補貼。4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整建議。在做目前直補品種只有稻谷、小麥和玉米三種，其他的作物均不在補貼之列。老百姓認為：同是地里長出來的卻不能一樣享受補貼，對種植其他農(nóng)作物的是一種挫傷?；鶎痈刹空J為：這樣做不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如：襄樊市有一個區(qū)就有菜農(nóng)9萬戶，占全區(qū)總?cè)丝诘慕话耄疄榱素S富全市人民的“菜籃子”實行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求菜農(nóng)擴大蔬菜種植面積，大力提倡反季節(jié)蔬菜，但部分菜農(nóng)認為種植蔬菜既不享受補貼還得同樣承受農(nóng)資漲價的經(jīng)濟負擔，不愿種菜，很多菜地能改的都改種成其他糧食作物了，政府只得從直補資金中變相給予菜農(nóng)一定的補貼?，F(xiàn)在棉花、芝麻等十分緊俏，作為產(chǎn)量大市的襄樊，因為兩者不在補貼范圍之列，面對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大好時機，基層干部也只能“對上應付，對下說服”。5.農(nóng)村的無身份證直補政策《身份證》是辦理糧食直補“一折通”的必備條件,其硬性規(guī)定的目的是保護農(nóng)民的補貼不被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用。如果沒有此證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和金融代辦機構(gòu)就不能進行數(shù)據(jù)錄入,農(nóng)戶的基礎(chǔ)信息就不能進入補貼網(wǎng)。但農(nóng)村的現(xiàn)實情況比較復雜,很多人一輩子足不出戶,全家無一張身份證、不愿補辦的約占總戶數(shù)的15～20%,為了確保及時足額落實直補政策,信用社也只能“變通”對這部分糧農(nóng)實行現(xiàn)金發(fā)放。這種“合理不合規(guī)”的“暗箱操作”難免出現(xiàn)手續(xù)“瑕疵”,這給整個兌付工作帶來很多潛在的隱患。6.農(nóng)村金融市場不完善，導致糧食直補發(fā)放面臨困難落后的補貼網(wǎng)阻礙了轄區(qū)內(nèi)的通存通兌，也難以肩負起日趨繁重的直補兌付重任。一是為了減少經(jīng)營成本，防范金融風險，過去遍布鄉(xiāng)村的金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點大規(guī)模收編，農(nóng)行、工行、建行等已相繼退出農(nóng)村金融市場，目前，惟有“農(nóng)村信用合作社”還“留守”農(nóng)村的金融市場，直接導致農(nóng)村糧食直補兌付網(wǎng)絡(luò)銳減，雖然近年來郵政儲蓄網(wǎng)點向農(nóng)村擴展延伸，但覆蓋面還比較窄，擴展速度也較慢，一時還難以擔此重任。二是網(wǎng)絡(luò)軟（硬）件開發(fā)升級慢。由于代發(fā)單位的計算機網(wǎng)絡(luò)軟（硬）件開發(fā)滯后、升級緩慢，代發(fā)效率低，糧農(nóng)在領(lǐng)取直補資金時往往要等待很長時間，若因糧農(nóng)集中領(lǐng)取、網(wǎng)絡(luò)運行速度慢或出現(xiàn)機器故障，有時甚至一分錢取不出，特別是山區(qū)的糧農(nóng)備受奔波之苦。三是“一折通”常有“一折不通”的問題。很多糧農(nóng)在所轄區(qū)內(nèi)甲地辦的“一折通”而不能在乙地正常支取。四是基層代理金融機構(gòu)因經(jīng)營成本高，手續(xù)復雜，回存吸儲少也頗有微詞。二、一些建議1.減少金融+服務(wù)成本建議綜合考慮對糧農(nóng)補貼的各種因素,把對農(nóng)民的補貼資金科學整合,集中調(diào)度,一次劃撥,一次兌付,減少補貼項目和發(fā)放次數(shù)。農(nóng)民既能集中資金辦力所能及的事情,基層財政部門也可以從“直補所”中解脫出來,把精力集中到村級財務(wù)管理和公共服務(wù)上來,金融代辦機構(gòu)也能夠大大降低服務(wù)成本。可以說:通過科學調(diào)度和整合直補資金,能夠達到一改則靈,多方受益的目的。2.穩(wěn)定補貼面積，一定一年不變?yōu)榱私鉀Q連年核實面積且責任風險大的問題，建議補貼面積以二輪延包面積為基礎(chǔ)，即采取“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的措施，各村組之間面積相對固定，有變動的大多只在戶與戶之間，村組可用預留的機動地調(diào)整，可借鑒有的省份采取的“穩(wěn)定補貼面積，提高補貼標準，完善補貼辦法”的做法，補貼面積一經(jīng)核準可以一定幾年不變。在補貼對象的認定上執(zhí)行“誰種補誰”，當耕地面積發(fā)生流轉(zhuǎn)時，以公證的協(xié)議和字據(jù)為準，無協(xié)議和字據(jù)的按《土地確權(quán)證》的隸屬關(guān)系“誰田補誰”。通過減少頻繁的核實調(diào)整面積工作，以此減輕財政部門的責任風險。3.糧食補貼發(fā)放時間與糧食播種期的關(guān)系為了解決直補與種植“時間差”所造成的核實的實際種植面積與當年補貼的面積不符的問題，建議一是在發(fā)放時間上將糧食補貼發(fā)放時間與糧食播種期調(diào)整一致，由4月份推遲到9月份，這樣比較符合農(nóng)村實情。二是補貼面積有出入需“多退少補”的盡可能在當年調(diào)整，發(fā)放補貼時可預留一少部分直補資金(預備金)，以備當年面積有調(diào)整時補發(fā)所用。4.我國糧食產(chǎn)量的現(xiàn)狀糧食直補的初衷是緩解國家的糧食困難，現(xiàn)在農(nóng)民“有田搶著種，生地搶著開”，2006年全國糧食產(chǎn)量達4900億公斤，是1985年以來我國糧食產(chǎn)量首次實現(xiàn)的連續(xù)三年增產(chǎn)。目前遏制“糧荒”的目的已經(jīng)達到，政策已初見成效，在此情況下應適時調(diào)整對農(nóng)民（包括菜農(nóng)）直接補貼的品種，不能僅限補貼三個品種，而應擴大到其他農(nóng)作物，包括蔬菜、棉花、油料、大豆、花生、山藥等農(nóng)產(chǎn)品，讓廣大農(nóng)民朋友享受到直補政策的溫暖。5.．完善相關(guān)處理辦法對于非身份證號碼不能進入“一折通”網(wǎng)絡(luò)的嚴苛條件，筆者認為應把正確執(zhí)行政策與直補資金落實的靈活性有機地結(jié)合起來，充分考慮農(nóng)村實情，區(qū)別情況，分類處理。首先加大對中青年無證者督辦力度；其次對年齡較大的老弱病殘、鰥寡獨居者，建議用其戶口薄號碼代替身份證號，戶口薄號碼一戶一號，號碼不重復也便于收集；最后確實因特殊原因既無身份證，戶口薄上也無號碼的，由“村民議事小組”或戶籍管理機關(guān)出具證明，在征得其本人同意的前提下，用其子女或親戚的身份證（此號不能重復使用）代替辦理入網(wǎng)，“一折通”加密后仍然可以安全支取。6.代發(fā)單位的選取和并逐步熱隨著國家對農(nóng)業(yè)反哺力度加大，直補在全國已形成機制，各種惠農(nóng)資金不僅項目越來越多，補貼額度也將越來越大，實行“一折通”補貼網(wǎng)一卡到戶，是杜絕管理漏洞最安全、最有效、最便捷的手段。為了解決落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融代理機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)與繁重的直補發(fā)放任務(wù)的矛盾，以滿足日益擴大的服務(wù)需求，筆者認為一是按照“服務(wù)質(zhì)量優(yōu)良，結(jié)算方便快捷，資金到位及時”的原則，由各商業(yè)銀行（還沒有完全退出農(nóng)村金融市場的銀行網(wǎng)點）、信用社以及郵政儲蓄等金融業(yè)務(wù)機構(gòu)參與競標，采取“公平、公正、公開”招標的方式確定代發(fā)單位，并與其簽訂代發(fā)直補資金合同，明確雙方責任和義務(wù)，以