公共價值管理后新公共管理理論的新典范

20世紀90年代末，在經(jīng)濟全球化、信息浪潮、金融危機和新的公共管理改革等諸多因素的影響下，政府治理的內外生態(tài)發(fā)生了重大變化。眾多學者開始質疑新公共管理改革的實際效果,加之新公共管理在理論上所高揚的管理主義傾向,又使其面臨諸如民主、公平等價值的詰難。新公共管理逐漸在理論與實踐上陷入了認同危機。伴隨新公共管理在理論與實踐上的式微,公共行政始終秉持提升政府治理有效性的理論自覺,不能容忍在回應政府治理實踐時表現(xiàn)出的無助。同時,在公共行政一直以來所固有的價值理性與工具理性張力的作用下,西方公共行政理論再次進入了理論發(fā)展的活躍期。實現(xiàn)價值理性與工具理性的融合,是這一時期公共行政領域內眾多理論學派競相探究的基本取向。公共價值理論就是其中之一,“并逐漸成為近來西方公共行政學界探討的熱點,公共價值作為其核心的概念工具也已然成長為西方公共行政學的重要關鍵詞”。國內學者也介紹了公共價值管理的理論主張,以期增益于中國公共行政理論與實踐的發(fā)展。有學者在介紹公共價值管理時,將公共價值視為治理理論用以間接有力地表達其核心訴求的概念;認為公共價值理論從理論來源而言是治理理論的拓展,從公共價值研究演變而來的公共價值管理正在興起為新的公共行政學范式。一、公共行政學界的進一步發(fā)展,提出了一些新公共管理、創(chuàng)新20世紀70年代以來,新公共管理逐漸成為西方主要國家的一種重要改革理論。新公共管理實踐在應對福利國家所導致的政府管理、信任與財政危機方面所取得的良好績效,逐漸鞏固了其作為經(jīng)典公共行政理論的地位。而新公共管理在實踐中所出現(xiàn)的困境也逐漸成為實現(xiàn)公共行政理論進一步發(fā)展的重要起點。面對新公共管理所面臨的困境,公共行政學界出現(xiàn)了一系列試圖超越新公共管理理論與實踐困境的理論,并形成了理論叢林的態(tài)勢。具有代表性的理論有:“整體性政府(Whole-of-Government);協(xié)作性公共管理(CollaborativePM);網(wǎng)絡治理(NetworkGovernance);新公共服務(NewPublicService);數(shù)字時代治理(DigitalEraGovernance);新公共治理(NewPublicGovernance);軟治理(SoftGovernance);全球化公共管理(GlobalPublicManagement);公共價值(PublicValue)等等”。(一)“管理主義”主張:公共行政研究應服從于事實問題眾多學者質疑新公共管理的主張造成的公共行政“價值理性”矮化,指責“顧客導向”“市場化理念”“企業(yè)家精神”等主張很可能“逐漸腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值”新公共管理的價值困境,其原因在于其所倡導的“管理主義”主張,忽視了政府治理“為了誰”這一價值問題的關照。“管理主義”認為提升政府的經(jīng)濟、效率與效能是政府治理改革的基本著力點,強調通過管理工具的創(chuàng)新與應用提升政府治理的有效性。新公共管理之所以選擇“管理主義”,源于政治與行政二分的思想,以及公共行政應專注于事實問題的研究傳統(tǒng)。傳統(tǒng)公共行政主要著眼于政府是政策的執(zhí)行者,行政研究應該專注于政府組織內部事務的管理,提升組織的效率;對于價值問題的關注往往被排斥在行政領域之外。眾所周知,政治與行政二分在長期的爭辯后已難以在理論與現(xiàn)實中自洽,然而“政治與行政的分離實際上仍然隱蔽地存在于公共行政學當中”。(二)新公共管理改革推動多元治理格局的發(fā)展新公共管理所面臨的工具困境,主要體現(xiàn)在政府的內部組織機構與外部治理結構上。從政府內部組織機構而言,以推動競爭為主張的新公共管理改革,加劇了政府部門機構間原本存在的碎片化程度。從外部治理結構而言,新公共管理改革推動了多元治理格局的發(fā)展。面對治理格局的變革,新公共管理所倡導的市場化管理理念與工具在多元治理格局中逐漸力不從心。1.新公共管理理論認為政府組織運作內在的專業(yè)化與部門化傾向同現(xiàn)實公共事務日益復雜化與網(wǎng)絡化之間的矛盾始終存社會公共事務治理復雜性的加劇,使得以等級制為基礎的傳統(tǒng)政府治理模式面臨重要挑戰(zhàn)。新公共管理主張“管理主義”的途徑,借鑒私人部門的管理方法,構建以績效為導向的激勵機制,通過分權改革與功能分解,推動建立以政策或項目為目標分化而來的眾多小而能、小而強的組織機構。在競爭機制的推動下,改革相對改善了傳統(tǒng)官僚制僵化、低效的機械控制模式,一定程度上提升了公共服務的質量,但卻帶來了碎片化的治理機構和公共服務。新公共管理強調以市場化機制為主導,推動了公共服務的多元化供給,緩解了政府能力有限與公共服務需求高漲之間的矛盾。但同時,政府組織運作中內在的專業(yè)化與部門化傾向同現(xiàn)實公共事務日益復雜化與網(wǎng)絡化之間的矛盾始終存在。因為在官僚制的運作中,專業(yè)化分工是部門設置的重要基礎,其主要目的在于通過專業(yè)化提升具體部門進行社會公共事務治理的有效性。各個部門所面向的事務是不同的,在實際管理過程中也缺乏一定的協(xié)作,也就限制了政府組織的整體效能。雖然新公共管理力圖通過績效激勵代替以往官僚制機械的層級控制,但繼承了以專業(yè)化部門應對治理挑戰(zhàn)的思維。新公共管理“解體+競爭+激勵機制”?？怂?Perri6)具體描述了新公共管理改革進一步強化的“碎片化”治理所導致的一系列問題。后新公共管理理論認為,政府組織運作內在的專業(yè)化與部門化傾向同現(xiàn)實公共事務日益復雜化與網(wǎng)絡化之間的矛盾并非決然對立、不可調和,也不否認政府組織的專業(yè)化與功能分工存在的合理性。因為沒有以專業(yè)化與功能為依據(jù)的分工,政府也就失去應對社會公共事務的基本組織基礎。后新公共管理理論普遍把政府組織研究的重點放在政府組織層級、功能等方面的協(xié)作與整合上,力圖把以管理流程有效性為導向的組織運作研究轉移到以公眾需求為導向的組織整合性研究上來,側重通過組織間的協(xié)作與整合緩解政府在公共治理時代面臨的管理難題。2.網(wǎng)絡化治理對傳統(tǒng)公共行政的背離新公共管理的市場化改革打破了公共服務供給的壟斷形式。在新公共管理改革實踐中,非營利組織、營利組織等非政府部門成為公共服務供給的重要主體,并逐步顯示出其在社會公共事務治理中的重要作用。在契約化甚至合作等基礎上的公私伙伴關系愈來愈多地建立起來,由此進一步形成的公眾、非政府部門與政府部門之間的網(wǎng)絡狀關系,成為社會公共事務治理的重要形式。社會公共事務治理逐漸呈現(xiàn)多中心、網(wǎng)絡化的發(fā)展趨勢,這實際上改變了以往的政府治理格局。網(wǎng)絡治理理論的出現(xiàn)是對現(xiàn)實公共治理實踐和組織形態(tài)的新發(fā)展。網(wǎng)絡化組織的運作并不同于官僚制的權威命令機制,也與市場組織的價格調節(jié)機制不同,是依靠網(wǎng)絡中的行動者在關系互動、價值共享和互相信任基礎上建立的合作機制。因此,政府在網(wǎng)絡治理中必須實現(xiàn)的有效性及其對功能的要求發(fā)生了變革,政府必須致力于促進網(wǎng)絡治理的有效性,而不僅僅像傳統(tǒng)公共行政和新公共管理那樣側重提升官僚組織的管理技巧以加強政府組織的有效性。因為“當網(wǎng)絡化模式向治理擴展的時候,有關政府服務外包問題的過分單純的、兩極分化式的正反爭論就會顯得越來越蒼白,關鍵是要學會如何管理一個由更多網(wǎng)絡而不是人員和項目組成的政府。當政府更少依賴公共雇員而更多依賴合作網(wǎng)絡和承包商從事公共事務的時候,政府機構管理網(wǎng)絡的能力就會與其管理自身公共雇員的能力一樣,左右著機構的成敗。”總之,如前述胡德所言,新公共管理在改革思路上并沒有實質性改變,依然堅持了以管理改革提升政府有效性的“管理主義”路徑。新公共管理過分強調工具優(yōu)化而忽視價值關照的改革,對于政府治理危機的救治終究是淺嘗輒止的,改革并沒有深刻觸及和回應政府治理的價值問題。只有正視政府治理“為了誰”的問題,進而以此為價值導向,才能真正構建長期有效的政府治理模式。否則,脫離了價值導向的政府治理改革,將缺乏長遠的戰(zhàn)略考量,最終將成為短期的策略性措施,逐漸在不斷變換而復雜的治理生態(tài)中陷入無效。二、政府治理的價值導向前述新公共管理的危機再一次啟示政府治理問題不僅僅是管理工具層面上的優(yōu)化,必須關照政府治理的價值導向;公共行政理論不能在表面上簡單地批判政治與行政二分之后,就只專注對于管理等事實問題的探究,而把對民主、公平等價值問題的關注放置于政治領域;而是應該把政治與行政、事實與價值有機整合起來。(一)公共戰(zhàn)略管理公共價值管理最初從戰(zhàn)略管理研究與教學的思維框架闡發(fā)而來;在其成為“指導公共管理實踐的大理論”第一,起初在哈佛大學肯尼迪政府學院從事公共管理教育項目教學的穆爾提出公共價值的初衷是通過引入企業(yè)戰(zhàn)略管理的理念,為教學對象(公共管理者)提供一個理解和指導公共管理實踐過程的思維框架。正如企業(yè)管理的出發(fā)點和最終目的在于實現(xiàn)企業(yè)股東價值最大化一樣,公共部門從事公共管理的最終目的在于增進公民所認同的公共價值。公共價值的達成取決于公民的意愿和判斷,是公眾所獲得的一種效用。穆爾同時指出,公共價值顯然區(qū)別于并超越了企業(yè)所追逐的狹隘私人價值,而為廣大的公眾所推崇。圍繞創(chuàng)造公共價值這一目標,公共管理者再也不能從部分利益出發(fā),或僅停留在執(zhí)行者的角色。公共管理者應該主動在同公眾的互動中識別和發(fā)現(xiàn)公共價值,并在與上級公共部門的互動中主動爭取政治支持,營造有利的授權環(huán)境,積極整合必要的資源,最終實現(xiàn)公共價值的創(chuàng)造。為了清晰地描述這一管理戰(zhàn)略,穆爾將此概括為公共戰(zhàn)略管理的“戰(zhàn)略三角”模型。(見圖1)這一模型成為公共部門戰(zhàn)略管理中的一種重要框架,其中包含三個要素:公共價值、運作能力以及支持與合法性。“公共價值”圈是指管理活動要實現(xiàn)的公共價值的具體內容;支持與合法性是指管理活動涉及的利益相關者以及政治家對于該項管理活動是否支持,是否具有充分的授權;運作能力是指公共部門是否有一定的資源和能力來完成管理活動。當三者達到一定的平衡,制定的戰(zhàn)略方案就是成功的,因此實現(xiàn)三者的平衡是公共部門戰(zhàn)略管理應當遵循的準則。穆爾的強調重點是公共管理者正處在三個維度的交叉位置,在制度和政治結構的約束中向上負責,通過管理和業(yè)務線向下負責,向外對公眾負責。由此,這一階段公共價值(PV)的主要論述集中在公共部門戰(zhàn)略管理的層面。第二,公共價值是公民期望的集合,這一概念對于價值的包容性解釋逐漸引起后新公共管理時代公共行政理論研究者和實踐者的重視。公民而不是顧客的定位使其得到初步認同,甚至成為英國后新公共管理時代公共服務改革的代名詞。凱利(GavinKelly)等人在英國內閣戰(zhàn)略研究部門關于公共服務改革的研究報告中,汲取穆爾公共價值研究的啟示,進一步闡釋了公共價值,提出應該把實現(xiàn)公共價值作為公共服務改革的導向。凱利等人認為公共價值有三個關鍵組成部分。第三,公共價值(PV)研究初步成為指導后新公共管理時代的重要理論,是在第三階段實現(xiàn)的。在這一階段中,一些公共行政學者進一步發(fā)掘公共價值在指導公共管理實踐,尤其在統(tǒng)合后新公共管理理論方面的潛力,其中重要的推動者便是以斯托克(GerryStoker)為先導的網(wǎng)絡治理理論學派。網(wǎng)絡治理理論加強了同公共價值管理框架的對話與整合,進一步發(fā)掘公共價值(PV)成為公共行政理論的潛力,初步描繪了公共價值管理作為一種新的公共行政理論的輪廓。公共價值管理理論圍繞公共價值重新明確了后新公共管理時代公共行政的應然目標與實現(xiàn)路徑,具體回答了“什么是公共價值”和“如何創(chuàng)造公共價值”兩個關鍵問題。公共價值管理理論主張,公共價值關注的是集體偏好,集體偏好的達成并不是通過個人偏好的加總,而需要在基于主體間的審慎協(xié)商與復雜互動的過程中達成;創(chuàng)造公共價值的路徑選擇應該基于一種“實用主義”,即根據(jù)創(chuàng)造公共價值的具體要求,構建開放靈活的公共服務遞送體系,不再僅僅依靠科層、市場等單一選擇,而是有機整合不同治理機構與機制,實現(xiàn)治理系統(tǒng)的整體優(yōu)勢。為此,公共價值管理重新闡釋了后公共管理時代的政府角色,對于公共管理者提出了新要求。公共價值管理主張重新定位政治與行政關系,認為行政過程是政治過程的關鍵環(huán)節(jié),效率與民主并不是截然對立,而是相輔相成的關系;創(chuàng)造公共價值不是單純提供公共服務的過程,這一過程所嵌入的公眾參與、民主協(xié)商等要素也推動了民主政治發(fā)展。這些理論主張使得公共價值管理顯現(xiàn)出區(qū)別于新公共管理(見表1)進而成為新一代公共行政典范理論的端倪。整理自布賴森(二)公共價值管理在新的公共管理領域的超越1.公民的定位和公共管理者公共價值管理主張把創(chuàng)造公共價值作為公共管理的出發(fā)點與落腳點。作為公共價值管理的核心概念,公共價值首先體現(xiàn)為對公共行政價值的包容性。這一包容性的展開建立在“公民”定位的基礎之上。相對于新公共管理“顧客”的定位或隱喻,以公民期望為核心的公共價值顯然在意涵上更為豐富。在某種意義上,這一點統(tǒng)合了新公共服務理論對于新公共管理的價值反思。新公共服務理論從民主、公民權等角度,提出進一步審視公民與政府的關系,致力于建立以“公民”為中心的價值框架,全面回應公共行政在未來發(fā)展中所要面對的價值問題,試圖統(tǒng)合公共行政的價值理性與工具理性,增強公共行政理論對于效率、效益、公平與民主等價值的包容性。同樣,公共價值管理主張把公民之于公共行政的定位作為其出發(fā)點。公民的定位意味著公眾不僅僅是公共管理和公共服務的對象,還是公共政策與服務體系的評價者,甚至參與公共服務供給體系的建構,成為公共服務的“合作生產(chǎn)者”。由此,公共行政所追求的價值不應僅限于建立在投入與產(chǎn)出上的效率與效益,還應該注重公共行政需要增益的民主價值。然而,這就牽涉了民主與效率的關系問題。這種關系從理論根源上而言是政治與行政二元對立的體現(xiàn)。雖然政治與行政二分在公共行政理論與實踐批判中,逐漸遭到拋棄,但民主與效率的緊張關系一直被認為是公共行政難以跨越的障礙。公共價值管理就此重新解讀了民主與效率的關系,效率價值的追求不應在民主價值面前止步,相反,應該把公共管理過程始終嵌入民主過程之中,考察其對民主過程的貢獻。簡言之,公眾參與有利于治理過程產(chǎn)出真正有效的公共政策與服務,進而增進公共價值。由此而言,創(chuàng)造公共價值的過程也是民主與效率實現(xiàn)統(tǒng)一的過程。公民的定位實際上意味著,政府應該平等地保障公民的基本權利,不應該在市場化理念的擴張中,減少甚或丟掉維護社會公平與正義的基本責任,尤其在基本公共服務供給上應該不斷推進均等化,維護公民的基本權利。此外,公民的定位還意味著公眾不再是原子化的個人,僅限于對于個人利益的追求,而是存在于主體間關系中的、具有公共精神的對話者。這意味著其與新公共管理對于公共利益的界定是截然不同的。公共價值管理不再把立論的基礎建立在公共選擇的理性人假設之上,而是更多地汲取了社群主義的理念。由此,公共價值管理反對新公共管理將公共利益建立在市場領域中個人選擇之上。這種個人選擇矮化或忽視了公眾的主體間性身份。公共價值管理主張公共管理者識別與發(fā)現(xiàn)公共價值的過程,就是公共管理者同公民尤其是利益相關者共同參與、相互對話、達成共識的過程。這一過程有利于公眾提升參與、對話等積極主動維護公平正義的能力。由此而言,公共價值作為公共價值管理的核心目標,其在價值指向上所具有的包容性,有力地回應了新公共管理面臨的價值困境。2.對推行網(wǎng)絡治理的評價新公共管理主張引入授權、市場化等策略,通過競爭機制改善公共服務滿意度,但改革帶來的“碎片化”的治理結構,影響了政府的整體效益。公共價值管理主張一種后競爭式的政府,強調圍繞創(chuàng)造公共價值實現(xiàn)治理機構與資源的整合。因此,治理機構與機制之間的關系成為公共價值管理所關注的重要目標。這一關系不再是新公共管理所倡導的競爭關系,而是一種在共同價值引導下的協(xié)調與合作關系。公共價值管理指出,公共性或公共服務精神的來源并非為政府部門所壟斷,非政府組織同樣具有公共服務精神。政府、非營利組織、公民團體都可以成為公共價值生產(chǎn)過程的參與者。公共服務體系應該以公眾的偏好為依據(jù),構建一種由多元主體以多種方式如契約等聯(lián)結而成的靈活組合,進而建立開放靈活的公共服務供給機制,為滿足公眾需求提供更多務實的選擇。就此,公共價值管理主張推行網(wǎng)絡治理。網(wǎng)絡治理是在總結公共事務和公共服務的多中心治理實踐經(jīng)驗、汲取治理理論和網(wǎng)絡組織理論的理論元素基礎上,形成的后新公共管理時代的公共事務治理新模式。網(wǎng)絡治理既是對社會公共事務的復雜性與動態(tài)性的回應,也是對由新公共管理的市場化改革所造成的日益碎片化的組織場景進行整合的探索的回應,更是對20世紀70年代以來不斷出現(xiàn)的公共資源不足與公民參與、第三方政府(公私伙伴性關系)發(fā)展的回應。網(wǎng)絡治理作為一種新型的管理與組織形態(tài),力圖通過協(xié)調實現(xiàn)科層、市場與網(wǎng)絡化組織的統(tǒng)合。網(wǎng)絡治理理論的出現(xiàn)是對現(xiàn)實公共治理實踐和組織形態(tài)的新發(fā)展。這種管理實踐就是指科層治理和市場治理之后出現(xiàn)的網(wǎng)絡治理形式。組織理論研究的發(fā)展則關注一種不同于官僚制和市場化組織的網(wǎng)絡化組織及其運作方式。網(wǎng)絡化組織的運作并不依靠官僚制的權威命令機制,也不依靠市場組織的價格調節(jié)機制,而是依靠網(wǎng)絡中行動者之間通過關系互動、價值共享和互相信任基礎上合作機制。為此,公共價值管理提出公共管理者應該在公共服務網(wǎng)絡中扮演積極的掌舵者角色,維持(maintain)網(wǎng)絡治理系統(tǒng)的整體能力?？傮w而言,公共價值管理在與網(wǎng)絡治理的整合中有力地回應了新公共管理改革所面臨的工具困境。三、從現(xiàn)實角度解釋公共價值創(chuàng)造與政策影響的關系公共價值管理將創(chuàng)造公共價值作為公共管理的出發(fā)點與落腳點,重新闡釋了后新公共管理時代公共行政的使命,構建了基于“公民”導向的包容性價值框架,回應了以“顧客”導向、高揚“管理主義”的新公共管理所帶來的價值困境。公共價值管理在治理工具方面,加強了同網(wǎng)絡治理的對話與理論整合,注重治理系統(tǒng)的協(xié)調性,提升治理的整體效益,回應了主張競爭與分權的新公共管理改革所帶來的“碎片化”治理。公共價值管理的回應能否實現(xiàn)理論超越,關鍵在于是否能夠通過政治與行政的整合性分析,在改革理念上確證工具與價值的有機融合;在改革主張上,是否使得治理工具真正服務于公共價值的創(chuàng)造,讓公共價值真正落實于治理過程。如前所述,新公共管理的“管理主義”思維并沒有擺脫政治與行政二分的影響,“如果一種新的理論可以描述民主怎樣穿透政治與行政的壁壘,那么二分法的消解及效率與價值的融合均將成為可能,范式更替就可能發(fā)生?！焙笮鹿补芾頃r代,公共行政學認為不存在適用于所有尺度的理想民主形式,“代議制民主在提供大規(guī)模社會民主化所需要的憲政秩序上更為適宜”在此意義上,公共價值管理在改革理念上實現(xiàn)了對新公共管理的超越,指出了民主政治發(fā)展與政府治理協(xié)同推進的必要性。然而,從理念到具體實踐,目前公共價值管理的改革主張必須正視政治現(xiàn)實的掣肘。民主政治發(fā)展的現(xiàn)實往往與公共價值創(chuàng)造的主張不相適應。目前公共價值管理研究者對此著墨較少。正如亞當·達爾(AdamDahl)和喬·索斯(JoeSoss)指出的,“公共價值管理沒有能夠成功面對在最近幾十年削弱了美國民主的那些力量。目前的研究幾乎沒有涉及這些事實,即權力和政治不平等的存在;也沒涉及如何來克服這些民主化的障礙?！崩?真正的公共價值難以達成。雖然穆爾、斯托克等學者推崇的公共價值管理發(fā)現(xiàn)與識別途徑,即通過對集體偏好的關注,在政治協(xié)商的網(wǎng)絡中,倡導公共管理者加強同公眾的互動,積極推動公眾參與,相互對話,最終達成公共價值。然而從公眾參與到發(fā)現(xiàn)和識別公共價值之間并不是簡單的線性關系,而是存在著眾多的挑戰(zhàn)性?！袄斫夤妳⑴c的必要性只是理解了公共參與挑戰(zhàn)性的第一部分,而且也可能是最簡單的一部分。即使是公共管理者和政策規(guī)劃者接受了公民參與必要性的觀念,他們依然需要選擇在什么時候、在多大頻率上、以什么方式,以及在多大程度上接納公民的參與”。實際上,公眾參與就是公共管理者同公眾分享政策影響力的過程。從這一視角出發(fā),可以設想兩種情況:一種極端情況是,公民可能被允許行使行政決策的實質性權力,管理者只負有咨詢顧問的職責。另一種極端情況是,公民只被授予很有限的咨詢顧問的權能,卻并不保證公眾可以對公共決策施加影響力,決策的權威依然保留在公共管理者的手中。公共價值管理在公眾參與的問題上采取了一個中間選擇,然而公共管理者在同多大范圍的公眾、以何種方式進行互動中,才能真正發(fā)現(xiàn)和識別公共價值仍是一個問題。就這個問題而言,公共價值管理還沒有提供更多可操作性的方案,而只是在避免兩種公眾參與的極端情況下,采取了中間路線。在這一策略性選擇下,各自究竟具體擁有多大程度的影響力還是一個懸而未決的問題。在從現(xiàn)實出發(fā)考察識別與發(fā)現(xiàn)公共價值的過程中,公眾尤其是利益相關者之間能否持有對于政策的均衡影響力,是達成公共價值的關鍵。這種對政策的均衡影響力并不是理論倡導所能實現(xiàn)的,而是由實際存在的社會現(xiàn)實與政治結構所共同建構的。從西方國家的政治社會現(xiàn)實出發(fā),公民所占有的資源是非均衡的。同時,政治結構進一步強化了資源占有的非均衡狀態(tài),其突出表現(xiàn)是,在現(xiàn)有的制度框架下,公眾對公共政策過程的影響力是非均衡的。正如有學者所指出的,“在美國的環(huán)境下,政治學學者們已經(jīng)明確了‘民主赤字’的許多細節(jié)。在經(jīng)濟不平等飛速發(fā)展的同時,政治改革將擁有物質資源占有量與政治影響力緊密聯(lián)系起來。在工會和公民團體衰落后,商業(yè)利益在主導政治過程和政策內容方面獲得了無可匹敵的地位。當今美國的公共政策過程實際造成了一些種族、性別和階層的邊緣化。政治規(guī)則被那些相互競爭的且越發(fā)受到公眾責難的政治精英統(tǒng)治?！庇秩?在如何創(chuàng)造公共價值上,公共價值管理強調公共管理者應該承擔諸多責任,具有更多的創(chuàng)造力,為實現(xiàn)公共價值爭取有利的授權環(huán)境。在某種意義上,這是公共價值管理理論主張面對政治現(xiàn)實的無奈選擇。就此而論,公共價值管理以創(chuàng)造公共價值為核心重新構建了公共管理者的行為框架。這一框架所包含的內容是復雜的。首先,角色的復雜性來源于以公民需求為起點的公共價值所追求的一種包容性。的確,公民的期望在復雜公共管理生態(tài)中,不斷建構復雜的價值訴求。公民不僅要求政府提供有效的