第一章緒論(一)公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)1、目標(biāo)是為了公共利益或私人利益(包括管理者在內(nèi)的),是二者最重要的區(qū)別。2、私部門活動核心是利潤，是全部管理活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿；公共管理部門是為保護(hù)和增進(jìn)與社會存在(二)壟斷強(qiáng)制性與自由競爭性1、公共管理活動本質(zhì)上是國家活動，有明顯壟斷、強(qiáng)制特點(diǎn)，處理公共和私人利益關(guān)系基本原則是確保2、公共利益優(yōu)先性通過公共權(quán)力和政治權(quán)威體現(xiàn)。以政府為代表的公共組織是某范圍內(nèi)唯一權(quán)威中心，3、私人利益間的平等性使私部門與外部的關(guān)系體現(xiàn)為公共權(quán)威引導(dǎo)下的平等合作與競爭的關(guān)系。私部門(三)制衡性與自主性1、公共管理者個人利益與其職責(zé)代表的公共利益可能存在不一致，導(dǎo)致濫用公共權(quán)力，以權(quán)謀私，通過2、私部門管理者收到公共權(quán)力和市場力量的雙重制約，他們的利益直接體現(xiàn)在管理目標(biāo)上，不存在濫用(四)多元理性與經(jīng)濟(jì)理性1、公共管理部門作為增進(jìn)公共利益的立法者和執(zhí)法者，處在基本社會資源配置中心，承擔(dān)社會資源權(quán)威2、私部門管理的目標(biāo)和職能是限定的，管理的規(guī)模和影響較小，管理活動圍繞如何實(shí)現(xiàn)自身生存和發(fā)展(五)政府機(jī)制與市場機(jī)制第二節(jié)公共管理學(xué)是時代的產(chǎn)物(一)政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾不滿3、政府行為方式不當(dāng)，通過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致(二)經(jīng)濟(jì)衰退和財政壓力的加劇：(三)社會問題與政府不可治理性的增加(一)科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量(二)全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力(一)以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求，具體表現(xiàn)在以下幾方面：4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)(二)西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”,民眾提出新的民主要求：1.民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。3.國家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對政府決策的控制。2.公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益實(shí)現(xiàn)過程是公民向政治家表達(dá)利益，形成公共政策和決策，再由官僚階層具體完成。4.國家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過程中深層次矛盾的途徑。西方民主制深層次矛盾體現(xiàn)：政府官員維護(hù)公共利益與滿足特殊利益集團(tuán)之間的矛盾、官員實(shí)現(xiàn)公共利益與滿足自我利益的矛盾、公民維護(hù)個人合法權(quán)利與無限索取行為傾向間的矛盾。一、公共管理的涵義(一)公共物品、公共事務(wù)與公共管理1.公共物品：是和私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。非競爭性指一個使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)；非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費(fèi)之外。強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，公共物品與私人物品的劃分與社會制度無必然聯(lián)系；第二，受社會發(fā)展程度和社會制度的影響，不同社會中公共物品的范圍存在著客觀差別。2、公共事務(wù)：涉及社會全體公眾整體生活質(zhì)量和共同利益的活動，及這些活動的實(shí)際結(jié)果。(二)管理、公共管理與公共管理學(xué)1.管理：在一定環(huán)境中，管理主體為達(dá)到特定目標(biāo)運(yùn)用一定職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。2.公共管理：指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。具體涵義：①主體是政府和其他公共部門。②公共管理公共性，決定社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。③由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員利益，決定公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨社會變遷不斷調(diào)整；④對象(公共事務(wù))的特征：與公共利益直接有關(guān)，公共事務(wù)受益對象是社會公眾；⑤公共管理來自民眾授權(quán)并負(fù)直接社會責(zé)任，必須依法進(jìn)行，其工作績效不以利潤或效率為標(biāo)準(zhǔn)；公共管理活動具體類型的“三分法”:①公共政策一政府制定公共政策的活動；②政府管理一政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊、警察等國家機(jī)器的各個部門的管理；③非政府組織管理，除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。3.公共管理學(xué)：是一門運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會公共利益的知識體系。總體看，公共管理學(xué)的重要特點(diǎn)：(1)公共管理是一個整合性的概念。介于企業(yè)管理與公共行政之間的“第三條道路”。(一)公共管理的主體：公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。主體構(gòu)成：公共組織(政府、非營利組織)個人(領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、被管理者)(一)Publicpolicyapproach企業(yè)管理途徑(Businessapproach,B途徑)。3.P途徑和B途徑的共同點(diǎn)：①它們的眼光不局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，將關(guān)注焦點(diǎn)放到公共部門與外在(二)公共管理學(xué)的研究方法2.實(shí)證方法：又稱經(jīng)驗(yàn)方法。專注發(fā)現(xiàn)事實(shí)，依據(jù)科學(xué)原則描述事實(shí)，研究者價值中立。3.案例方法：對特定問題從實(shí)證角度分析評價結(jié)論，據(jù)結(jié)論確定處理類似問題的行動方案4.系統(tǒng)方法：是社會科學(xué)方法。注重系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的環(huán)境適應(yīng)性、系統(tǒng)整體功能的最優(yōu)化，要求多層次多角度考慮問題，從社會整體協(xié)調(diào)性上完成管理過程。5.比較方法：橫向?qū)Ρ炔煌瑖业貐^(qū)的公共管理活動或某個側(cè)面；縱向?qū)Ρ韧粐业貐^(qū)不同時期的公共管理活動或某個側(cè)面，以研究探索公共管理的普遍理論和最優(yōu)方案。6.數(shù)理方法：按照隨機(jī)或非隨機(jī)抽樣原則廣泛收集公共管理現(xiàn)象的數(shù)據(jù)，通過電子計算機(jī)用現(xiàn)代數(shù)學(xué)方法和定量分析技術(shù)把公共管理現(xiàn)象間的關(guān)系數(shù)量化，研究管理活動的規(guī)律。一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟(jì)(一)公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場功能的缺陷公共管理學(xué)在公共部門的經(jīng)濟(jì)職能定位：①為市場經(jīng)濟(jì)提供基本制度框架和法律基礎(chǔ)(②組織各種公共物品和服務(wù)的供給③保護(hù)自然資源和環(huán)境④保護(hù)和維持市場競爭⑤調(diào)節(jié)收入和財政分配⑥通過財政、貨幣政策等政策工具減少經(jīng)濟(jì)波動，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平衡。(二)公共管理學(xué)“親市場”的學(xué)科立場，有助于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展①將公共部門視為市場、民眾服務(wù)的服務(wù)體，而不是高踞市場之上的發(fā)號施令者和管制者；②減少政府直接經(jīng)濟(jì)管理職能，發(fā)揮市場優(yōu)勢，市場在一切可發(fā)揮作用的地方扮演積極角色。二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展(一)公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展(二)公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實(shí)品格，將有力促進(jìn)當(dāng)前正進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型第二章公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展一、管理理論(理解記憶)(一)古典學(xué)派理論。弗里德里克·泰勒(FrederickW.Taylor)為代表。古典學(xué)派關(guān)注焦點(diǎn)是“效率”和“經(jīng)濟(jì)”。管理主義對公共管理學(xué)重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它包含的一系列原則，可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。(二)行為學(xué)派理論。梅奧(J.E.Mayo)著名霍桑實(shí)驗(yàn)，證實(shí)人不單純追求經(jīng)濟(jì)利益，生產(chǎn)效率取決于士氣高低，用“社會人”概念取代“經(jīng)濟(jì)人”,將非正式組織概念引入管理學(xué)。(三)決策學(xué)派理論。決策學(xué)派以赫伯特·西蒙(HerbertA.Simon)為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。決策學(xué)派的查爾斯·林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)提出漸進(jìn)決策理論。(四)系統(tǒng)學(xué)派理論。系統(tǒng)學(xué)派以切斯特·巴納德(Chesterl.Barnard)將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名，巴納德認(rèn)為，組織是協(xié)作的系統(tǒng)，包含三個要素：協(xié)作的意愿、共同目標(biāo)和信息聯(lián)系。20世紀(jì)670年代，系統(tǒng)學(xué)派發(fā)展出兩大理論，生態(tài)理論，權(quán)變理論，(五)新管理主義理論(重點(diǎn))。新管理主義是20世紀(jì)80年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。1.企業(yè)再造理論。企業(yè)再造：指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。2.虛擬企業(yè)：把不同地區(qū)現(xiàn)存資源迅速組合成一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實(shí)體。能最快速度推出高質(zhì)量低成本新產(chǎn)品。3.學(xué)習(xí)型組織：通過培養(yǎng)彌漫整個組織的學(xué)習(xí)氣氛建立符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。由多個創(chuàng)造型團(tuán)隊構(gòu)成，組織成員具有共同愿景和持續(xù)學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(一)公共選擇理論(Publicchoicetheory)公共選擇：是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。1.公共選擇理論基本假設(shè)：人是一個自利的、理性的、追求效用最大化得人。它認(rèn)為，人類社會由經(jīng)濟(jì)、政治兩個市場組成。試圖把人的行為的這兩個方面納入統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和基本假設(shè)統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，即人們通過貨幣選票、民主選票尋求自己效用的最大化。拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇作為非市場的集體決策理論，具有三個規(guī)定性：集體性；規(guī)則性；非市場性。2.政治市場和經(jīng)濟(jì)市場在交易上的重要差別：①經(jīng)濟(jì)市場交易私人物品，交易媒介是貨幣；政治市場交易規(guī)章、政策、議題等公共物品，選擇媒介是公共選擇工具：投票、利益集團(tuán)、代議制、政黨、政府等。②市場交易是在單個人和單個廠商間進(jìn)行；政治市場交易是在集團(tuán)、政黨間交易；③經(jīng)濟(jì)市場交易是自愿平等等價交易；政治市場交易非自愿性、不平等性、強(qiáng)制性。3.公共選擇理論對公共管理學(xué)的理論啟示：①用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和假設(shè)研究政治，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠嘘P(guān)政府一般理論的努力，為公共管理學(xué)研究提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)視野和新的研究途徑；②對資本主義民主政治過程得矛盾性、投票制度的虛偽性、少數(shù)利益集團(tuán)對決策過程操縱性的分析引發(fā)對政府干預(yù)行為的局限性及帶來的種種弊端的反思；③強(qiáng)調(diào)規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，改革政治先改革規(guī)則、市場失靈根源是現(xiàn)行法律-政治規(guī)則失靈，使公共管理從規(guī)則制度創(chuàng)新層面研究。(二)政府失靈論政府失靈(Governmentfailure)是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場缺陷時涉及的主題，是公共選擇理論的核心論題。政府失靈：指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。政府干預(yù)行為的局限性表現(xiàn)及其原因：1.公共決策失效：相對市場決策，政治決策是更復(fù)雜的過程，有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，存在諸多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定并實(shí)施好或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。公共決策失誤的原因：(1)社會實(shí)際上不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。(2)即使存在某種公共利益，現(xiàn)有公共決策機(jī)制卻因自身內(nèi)在缺陷難以實(shí)現(xiàn)這種利益。(3)決策信息的不完全性。(4)選民的“短見效應(yīng)”(5)選民的“理性無知”。2.政府工作機(jī)構(gòu)的低效率：政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策和公共物品供給的效率不高，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，必然影響政策執(zhí)行結(jié)果，使好政策產(chǎn)生惡結(jié)果，導(dǎo)致政府干預(yù)失敗。低效率原因：①缺乏競爭性壓力②沒有降低成本的激勵機(jī)制③缺乏監(jiān)督信息。3.政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。(1)政府內(nèi)部性(internalities)指公共機(jī)構(gòu)尤其政府部門及其官員追求自身利益或組織自身目標(biāo)而非公共利益或社會福利的特性。內(nèi)部性被看作是非市場缺陷和政府失靈的基本原因。(2)政府部門擴(kuò)張：包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。(3)公共部門出現(xiàn)自我膨脹的原因：政府是公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者；政府是收入和財產(chǎn)的再分配者；利益集團(tuán)的存在；官僚機(jī)構(gòu)的存在；財政幻覺。4.政府的尋租活動。(1)尋租(Rent-seeking)指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動，或維護(hù)既得經(jīng)濟(jì)利益或?qū)鹊美嬖俜峙涞姆巧a(chǎn)性活動，是用較低賄賂成本獲取較高收益或超額利潤的活動。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場時，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租活動特點(diǎn)：利用各種合法或非法手段獲得擁有租金的特權(quán)?，F(xiàn)代社會尋租活動，是利用行政法律手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動、自由競爭，以維護(hù)和攫取既得利益。(2)尋租活動導(dǎo)致“政府失靈”的原因：①尋租導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或是資源無效配置的根源；②尋租作為非生產(chǎn)性活動，它不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；③尋租導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府聲譽(yù)，增加廉政成本，導(dǎo)致社會資源浪費(fèi)。(3)“政府失靈論”對公共管理學(xué)的啟迪作用：①深刻分析西方市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及代議民主制度的內(nèi)在缺陷；(三)代理理論和交易費(fèi)用理論1.代理理論(AgentTheory):又合同理論。在專業(yè)分工條件下，每個人不可能自給自足，就產(chǎn)生“委托(1基本假定：處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的(2委托一代理關(guān)系的核心：委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利(3它關(guān)注三個主要問題：①代理人的選擇和對代理人的激勵；②減少“代理成本”或由代理引起的資源2.交易費(fèi)用理論(Transactioncosttheory):是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度科斯(RonalH.Coase)觀點(diǎn)：于1937年提出交易費(fèi)用概念：運(yùn)用市場機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場上搜尋有②科斯理論中，經(jīng)濟(jì)資源配置機(jī)制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟(jì)資源通過價格機(jī)制引導(dǎo)配第二節(jié)公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程(理解)一、公共行政時期(1887-20世紀(jì)70年代末)(一)傳統(tǒng)的公共行政(1887-1960):處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型階段，行政或(二)新公共行政時期(1960-1980)二、公共管理時期(1980年至今)(1)與公共行政時期區(qū)別：①關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系；(2)在實(shí)踐上，公共管理力圖解決三個問題：①重新調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系，減少政府職能③改革政府部門內(nèi)部管理體制，盡可能引進(jìn)競爭機(jī)制，提高政府部門工作效率和為社會服務(wù)第三節(jié)新公共管理(了解各國模式，重點(diǎn)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn))(三)其它西方國家的實(shí)踐。1.澳大利亞和新西蘭：新西蘭新公共管理9項原則：①政府只在非政府機(jī)構(gòu)(如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體)無效率和無效能時才涉入其活動。⑤內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長(ChiefExecutive)職責(zé)要明確，部長對選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長在最少干預(yù)下，對⑥公共基金使用包括購買政策，須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須(四)各國新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)1.為解決財政問題，各國行政改革內(nèi)容大都包括私5.通過政府改革取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生一個認(rèn)同：要想真正做到精(五)當(dāng)前西方政府改革的新動向(20世紀(jì)90年代中期以后)3.強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成一場重塑政府運(yùn)動。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強(qiáng)調(diào)4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效策執(zhí)行部門自主權(quán)改革，重新塑造政治(政策)與行政(執(zhí)行)間的關(guān)系。二、對新公共管理的評析(一)新公共管理的時代特征20世紀(jì)80年代始，西方國家逐漸顯現(xiàn)對市場的回歸，90年代世界范圍出現(xiàn)政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會制高點(diǎn)后撤，是從20世紀(jì)向21世紀(jì)公共行政領(lǐng)域中的重要現(xiàn)象?；诳萍几锩?、(二)新公共管理的“解題”特色現(xiàn)自我管理。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政府職能向社會轉(zhuǎn)移的重要思路：將政策職能(掌舵)與管理職能(劃槳)分開。程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。④通過多種形式授權(quán)改善公共部門工作。⑤放松嚴(yán)格行績效目標(biāo)控制⑦重視公共人力資源管理。⑥文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。(三)新公共管理的理論困難與受到的批評①假設(shè)本質(zhì)上沒有差別讓一般管理長驅(qū)直入，則會危及其“公共性”,且對其本身帶來極大沖擊；(四)新公共管理的借鑒意義(啟示):第三章公共管理的主體第一節(jié)公共組織的理論一、公共組織的概念②提供產(chǎn)品不同。非公共組織：從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)，向社會提供私人產(chǎn)品，消費(fèi)④活動依據(jù)不同。非公共組織：服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組(二)公共組織的性質(zhì)：①社會性。公共組織的基礎(chǔ)。從根本上維護(hù)社會利益，維護(hù)社會統(tǒng)治秩序，履行社會管理任務(wù)。③法制性。是公共組織權(quán)威性的基礎(chǔ)，公共組織建立、撤銷以及開展活動都以憲法和法④系統(tǒng)性。公共組織是依法設(shè)置、由若干要素按照一定的目標(biāo)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)⑤主動性。主動適應(yīng)社會發(fā)展變化。研究、提出社會各項事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，為社會生產(chǎn)和生活服務(wù)。(一)公共組織的縱向結(jié)構(gòu)(圖3-1P65)(二)公共組織的橫向結(jié)構(gòu)2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分別設(shè)置公共組織部門。根據(jù)公共管理過程咨詢、決(三)公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式優(yōu)點(diǎn)：保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免多頭制；缺點(diǎn)：易忽視參謀部門作用，過分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)第二節(jié)公共組織的類型(一)政府的概念廣義政府：指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國家立法、司法、行政機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)(二)政府的主要類型(現(xiàn)代國家政府形式):(一)非政府公共組織的概念三、公共組織的作用一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。(二)領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)E=f(L,F,S)E—領(lǐng)導(dǎo)的有效性L—領(lǐng)導(dǎo)者F—被領(lǐng)導(dǎo)者S—環(huán)境f—函數(shù)關(guān)系(二)管理者的主要類型與職責(zé).據(jù)公共管理活動中地位與作用的差異劃分：①決策成員是公共組織中參與制定組織目標(biāo)、②執(zhí)行人員是參加程序性執(zhí)行工作的全部公共組織成員。按崗位不同④咨詢?nèi)藛T是根據(jù)公共管理實(shí)踐需要對公共管理理論、方針政策、管(一)內(nèi)部被管理者——公共組織成員2.管理者與被管理者的動態(tài)劃分：特定工作程序和工作(二)外部被管理者——社會公眾1.關(guān)系：社會公眾是公共管理的基本主體，他們創(chuàng)建公共組織，指導(dǎo)公共管理活動基本方向；公眾個人第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革科層制(或譯官僚制)理論，是德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯"組織理論之父"龐大政治社會思想的有機(jī)組成部分。韋伯認(rèn)為，任何組織存在都是靠權(quán)威維持的，合(二)科層制組織的特征(一)對傳統(tǒng)科層制理論的評述。①把專業(yè)化分工原理廣泛引入組織管理中，提出職能化(專業(yè)化)管理原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)總之，傳統(tǒng)科層制組織的研究所追求的理想組織是一個②強(qiáng)調(diào)組織非人格化、理性化，忽視對人的主觀能動性及多方面需求的研(二)科層制組織的內(nèi)在缺陷總之，科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來穩(wěn)定興信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物變化幅度與速度大(一)公共組織變革的主要動因(外部因素):2.政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革。政治制度質(zhì)變：指新的政治制度代替舊①社會企事業(yè)組織發(fā)育獨(dú)立成熟程度②社會群團(tuán)組織獨(dú)立程度和參與意識③大眾傳媒對社會介入程度和4.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革。科技高度發(fā)達(dá)的信息社(二)公共組織變革的目標(biāo)(三)公共組織變革的主要內(nèi)容。1.公共組織職能的變革“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職第四章公共管理的物品及供給公共物品是相對那些可以劃分為企業(yè)或個人消費(fèi)單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品而言的共享性物三、判別公共物品的步驟(圖表P91~92)(一)純公共物品和準(zhǔn)公共物品.依據(jù)是否具有(1)同時具有排他性與競爭性的純私人物品；(2)具有排他性與非競爭性的俱樂部產(chǎn)品。(3)具有非排他性與競爭性的公共資源；(4)同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品(二)混合物品和公共中間品1.混合物品具有較大范圍的正的外部性。教育、衛(wèi)生、科(三)全球性公共物品、全國性公共物品、區(qū)域性公共物品和地方性公共物品(四)公共物品與公共服務(wù)1.公共服務(wù)是指向社會公眾提供基本的、范圍廣泛的、非營利性的服務(wù)。具體來說：①是面向大眾的服務(wù)②用于滿足人們基本生活需求的服務(wù)③內(nèi)容十分廣泛④非營利性的2.公共物品現(xiàn)實(shí)中的三種類型：①實(shí)物公共物品，如國防、交通設(shè)施②精神(規(guī)范)性公共物品，如制度、思想和文化③信息類公共物品，在不考慮知識產(chǎn)權(quán)和專利的情況下，具有共享性，如天氣預(yù)報等。五、公共物品和私人物品供給。市場機(jī)制供給和需求無效率的原因：兩種效率損失①在消費(fèi)是競爭性而排他不可行的情況下，市場提供公共物品將引起一種效率損失，即可能導(dǎo)致公共物品供給不足。②公共物品的非競爭性消費(fèi)使增加一個人消費(fèi)引起的邊際成本為零，按價格等于邊際成本的資源有效利用原則，對這一產(chǎn)品消費(fèi)不應(yīng)該收費(fèi)。但新增加消費(fèi)者的邊際成本為零，并不說明提供這一產(chǎn)品不需要成本。所以如果由市場提供，則必然會收費(fèi)，阻止人們消費(fèi)這一物品效率損失意味著公共物品領(lǐng)域資源配置的市場失靈。市場失靈，并不是社會不需要公共物品，市場失靈后，政府公共機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社會公共物品供給，成為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能。第二節(jié)公共物品的供給①政府是公共物品的供給主體：通過稅收、財政預(yù)算籌集資金，投入公共部門形成供給能力；②公共物品的供給具有規(guī)模性：公共物品是大眾需求、大眾消費(fèi)，需要規(guī)模供給；③公共物品的供給往往無差異：公共物品以大多數(shù)人利益為價值取向，不可能單獨(dú)消費(fèi)；④公共物品的供給具有非均衡性：公共物品需求不確定性，供給總是滯后或超前于市場需求。因?yàn)楣獗P內(nèi)公共物品消費(fèi)的彈性和可替代性總體大于私人物品，因此供求非均衡一般不會導(dǎo)致過?；蚨倘蔽C(jī)。二、政府機(jī)構(gòu)與公共物品的供給。政府官僚機(jī)構(gòu)提供公共物品同私人部門提供私人物品的差別：①政府官僚機(jī)構(gòu)中不存在提供同種公共物品的競爭，缺乏刺激降低公共部門服務(wù)效率。②政府機(jī)構(gòu)官僚不以利潤最大化為工作目標(biāo)。追求利潤必然降低成本，不以營利為目的政府機(jī)構(gòu)提供公共物品，往往與較高的成本相伴隨。③公共物品常不以價格形式出售。社會成員對公共部門工作評價時，敏感程度低于市場價格。④實(shí)證分析表明官僚對政府預(yù)算極大化的追求，必然導(dǎo)致公共物品或服務(wù)的供給量過剩，而高于其最佳的(一)帕累托最優(yōu)供給量(圖P100)【不懂，查資料】公共物品的價格事實(shí)上就是稅收，公共物品有效供給的分析是假定以個人交納的稅收負(fù)擔(dān)公共物品的生產(chǎn)成本，稅收應(yīng)由個人收益程度決定，實(shí)行差別稅收，這稱為稅收的收益原則。(二)公共物品最優(yōu)供給的均衡分析1.庇古均衡：公共物品消費(fèi)的的邊際效應(yīng)等于稅收的邊際負(fù)效應(yīng)2.局部均衡與一般均衡公共物品有效供給的關(guān)鍵：消費(fèi)者按自己從公共物品消費(fèi)中獲得的邊際效用水平真實(shí)地表示自己對公共物品的需求，相應(yīng)承擔(dān)公共物品的成本。這也正是公共物品有效供給的困難所在?！按畋丬嚒毙袨槭构参锲穼?shí)際供給水平遠(yuǎn)低于最優(yōu)水平；或“夸大需求”導(dǎo)致過度供給必須設(shè)計一種能準(zhǔn)確揭示人們偏好的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共物品有效供給。四、準(zhǔn)公共物品與混合物品的供給(太亂了⑧)(一)準(zhǔn)公共物品與混合物品特點(diǎn)(1)擁擠性的公共物品：混合物品的一種，指那些隨消費(fèi)者人數(shù)增加而產(chǎn)生擁擠，從而會減少每個消費(fèi)者從中獲得的效益的公共物品或服務(wù)。效用雖然共享，但消費(fèi)上具有一定競爭性。(P105)(2)價格排他性的公共物品：另一種混合物品，指那些效益可以定價，可以在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)排他性的公共物品或服務(wù)。特點(diǎn)是①的效用名義上向社會提供，即誰都可以享用；②在受益上卻可以排他，即誰花錢誰受益。(二)混合物品的供給①理論上說法：私人物品或服務(wù)由私人部門通過市場提供，公共物品或服務(wù)由政府部門以非市場方式提供；②實(shí)踐上，很難將市場供給和政府供給截然分開。許多物品或服務(wù)上，二者相互交織，突出表現(xiàn)在混合物品或服務(wù)的供給上；③混合物品或服務(wù)的共同特點(diǎn)：由私人部門通過市場提供，也可由政府部門給予補(bǔ)助的辦法通過市場提供。1、擁擠性公共物品的供給。收費(fèi)實(shí)現(xiàn)排他性。2、價格排他性公共物品的供給。生產(chǎn)和消費(fèi)上可能產(chǎn)生正的外部效應(yīng)。必須由政府補(bǔ)貼，否則供給不足。①公共物品供給主體的多元化：社會團(tuán)體、公益組織、私人投資者、營利性公司；②公共物品供給結(jié)構(gòu)趨向豐富：劃分消費(fèi)群體消費(fèi)層次，提供特定公共服務(wù)內(nèi)容和項目；③公共物品供給質(zhì)量日趨提高：科技進(jìn)步、需求更高、客觀條件更好、市場機(jī)制促進(jìn)。第三節(jié)政府與公共物品供給(一)政府提供不等于政府直接生產(chǎn)：公開招標(biāo)、管理合同、租賃協(xié)議(二)政府供給的兩種方式：(1)政府直接生產(chǎn)：純公共物品、自然壟斷性很高的準(zhǔn)公共物品；第五章公共管理職能第一節(jié)公共管理職能概述具有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而依賴由某種特定因素自發(fā)形成的權(quán)威來運(yùn)(二)公共管理部門及其職能的存在原因③公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況(一)公共管理的程序性功能管理活動之中。從動態(tài)運(yùn)行角度看，主要包括：確立目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)高的效率，需要根據(jù)工作的要求和成員的特點(diǎn)，將適當(dāng)?shù)娜税才旁谶m合的1.經(jīng)濟(jì)職能(1)宏觀調(diào)控職能：指對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理。包括制定國民經(jīng)濟(jì)計劃和重大國民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會總需求和總供給平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國(1)民主建設(shè)：是當(dāng)代民主國家政治制度的根本要求，是公共部門管理遵循的基本原則。具體措施：①(2)社會治安：運(yùn)用法律、政策、條例等約束機(jī)關(guān)團(tuán)體和個人行為，維護(hù)安全穩(wěn)定的法律秩序，確保公(3)國家安全：加強(qiáng)國防軍事建設(shè)和外交活動，防御外來侵略和顛覆保衛(wèi)國家安全、世界和平，反對霸包括：社會保險體系(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷四類);社會救濟(jì)體系(對保險的補(bǔ)充)傳統(tǒng)社會(前資本主義時期)一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。①公共管理職能體系重心相當(dāng)清晰：以政治統(tǒng)治職能為中心。②社會事務(wù)管理職能十分薄弱。是由落后的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。③公共管理職能體系運(yùn)行以國家暴力手段鎮(zhèn)壓為主要特征。與公共職能體系基本結(jié)構(gòu)相一致，由其社會矛盾對抗程度決定的。(一)自由放任主義階段：特點(diǎn)：①政治職能占據(jù)中心地位。運(yùn)用國家機(jī)器保衛(wèi)國家安全和必要的社會法律秩序。②在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門扮演維護(hù)秩序“守夜人”角色。③出于整體利益考慮，公共部門應(yīng)向社會提供某些類型的“公共商品”。(二)國家干預(yù)主義階段：特點(diǎn)：①政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國家”取代“守夜警察”成為政府職能體系發(fā)展主流趨勢。由自由市場自身發(fā)展導(dǎo)致壟斷問題與社會財富“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生使自由放任資本主義無法僅憑市場自動調(diào)節(jié)促成社會資源有效配置并推動生產(chǎn)力與國民財富增長，使社會矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。結(jié)果是以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為核心的政權(quán)與社會秩序危機(jī)的持續(xù)加深，集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)與兩次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。于是，所謂“行政國家”,即在法治基礎(chǔ)上以職能范圍、機(jī)構(gòu)與人員規(guī)模的不斷擴(kuò)張為顯著特征的政府權(quán)能體系取代放任政府模式成為西方各國政府的發(fā)展取向。②經(jīng)濟(jì)社會矛盾激化，為維持必要政治法律秩序，公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)。③在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，各國普遍采取積極干預(yù)的職能模式。凱恩斯主義興起要求政府采取積極干預(yù)主義政策解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)與社會福利等公共價值目標(biāo)問題。二戰(zhàn)后，大多數(shù)西方國家實(shí)施全面福利政策。(三)新古典主義階段1.干預(yù)主義公共管理職能模式的問題：①它試圖將政治置于經(jīng)濟(jì)之上，將國家集體置于社會個人之上，與西方社會個人主義價值取向相違背。一旦條件允許就很難獲得廣泛政治支持。②公共部門干預(yù)能否持續(xù)有效一直有爭議。自由主義公共職能模式一直試圖取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；自由主義更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展要求。③更重要的，事實(shí)表明，公共部門也不能解決好市場不能解決的問題，甚至給社會帶來更大損害。尤其是從20世紀(jì)70年代末開始的低增長、高通脹、高赤字、高失業(yè)率的“滯脹”現(xiàn)象。2.新古典主義(新自由主義):基本理論要點(diǎn)是在重申個人理性假設(shè)基礎(chǔ)上主張在社會經(jīng)濟(jì)生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主義主張公共管理職能體系特點(diǎn)：①政治職能對內(nèi)統(tǒng)治職能尤其暴力鎮(zhèn)壓職能相對弱化，民主建設(shè)職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)。②經(jīng)濟(jì)社會管理職能在公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。③公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢相并存。(一)傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的公共管理職能體系②經(jīng)濟(jì)管理職能：由于實(shí)行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。很長時間內(nèi)，我(二)我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向④對外交往職能急劇擴(kuò)張，外交部和其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都強(qiáng)化其外交功能；⑤國家①在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)的重計劃反市場機(jī)制轉(zhuǎn)而要求實(shí)現(xiàn)計第三節(jié)市場經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能發(fā)展達(dá)到公平和相互協(xié)調(diào)；公平與效率是辯證統(tǒng)一的，效率與公平的矛盾市場機(jī)制無法解決。(1)市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，具有滯后性和盲目性。(2)"合成謬誤"因?yàn)闀?dǎo)致經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。所謂合成謬誤，指個人理性選擇的綜合效果可能導(dǎo)致集體性的非理性行為甚至災(zāi)難。自由市場經(jīng)濟(jì)具有內(nèi)在設(shè)施等于長期生產(chǎn)力發(fā)展有關(guān)的項目為主。③稅收調(diào)節(jié)方面，不易籠統(tǒng)地增稅三、公共管理職能的限度：第六章公共管理的運(yùn)行第一節(jié)公共決策二、公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行(四部分)用現(xiàn)代化的決策技術(shù)和方法，為決斷子系統(tǒng)提供決策方案和其他咨詢服務(wù)，保證公(一)公共問題的界定。1.公共問題的概念與特性(1)公共問題的概念：指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相社會問題是指由社會的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與社會公眾期望之間的差距而引起的矛盾和沖突，(2)公共問題的特性：①影響的廣泛性②影響的不可分性和公共性(2)按公共問題點(diǎn)的性質(zhì)劃分：社會發(fā)展的“外部環(huán)境”①目標(biāo)必須具體明確，有的放矢。②目標(biāo)必須切實(shí)可行③目標(biāo)必須系盡可能小。③方案要有可行性(包括：技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、政治與行政可行性)。④方式實(shí)施后的副作用(即負(fù)面效應(yīng))盡量可能少。四、我國公共決策系統(tǒng)的優(yōu)化第二節(jié)公共政策管理(一)公共政策概念：公共政策是公共行為主體(主要公共權(quán)威當(dāng)局),在職能范圍內(nèi)為某一特定目的(如解決處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達(dá)成公共利益或公共目標(biāo)),經(jīng)過政治活動(或協(xié)調(diào))所選擇的行動方案，三、公共政策的設(shè)計：(1)相互關(guān)聯(lián)性(2)主觀性(3)可變性(1)公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認(rèn)的途徑：③部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿方式(2)判別和確定公共政策問題的準(zhǔn)則：③應(yīng)是社會公眾普遍關(guān)心、強(qiáng)烈要求解決的問題。④政府(1)公共政策問題分析準(zhǔn)則：①客觀、清晰地描述政策問題①具備問題覺察機(jī)制②社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機(jī)制③民主的國家政治體制④社會(二)公共政策制定1.公共政策制定的原則②估計需要：指對于特定群體(指目標(biāo)群體)的狀況，決策者所希望予以補(bǔ)救的范圍和程度。④設(shè)計公共政策方案：輪廓設(shè)計(提出一種或多種方案；制定行動原則、指導(dǎo)方針基本措施策略等)細(xì)節(jié)設(shè)計(形成適用、可行、具有操作性的具體方案)(三)影響政策有效執(zhí)行的因素2.公共政策本身的因素：任何政策有效執(zhí)行的依如社會輿論、精英分子等對政策執(zhí)行所持的態(tài)度，政府組織結(jié)構(gòu)狀況等(一)政策評估的概念和意義(二)公共政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)(三)政策評估結(jié)果的處理方式：1.政策方案調(diào)整2.政策方案持續(xù)3.政策方案終止4.政策方案重組第三節(jié)公共管理的執(zhí)行與控制(一)公共政策執(zhí)行的含義：公共政策執(zhí)行指履行公共政策、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)、完成計劃任務(wù)使之達(dá)到公共(二)公共政策執(zhí)行的原則監(jiān)督機(jī)制，以使執(zhí)行能按政策、按計劃進(jìn)行。5.相對強(qiáng)制性原則：執(zhí)行必須做到令行禁止，不得變相抵制；依法辦事，以社會和人民的利益為重。6.時效性原則：指執(zhí)行一定要講究實(shí)效。但不能只注重形式，首先要為社會公眾謀利益。(三)公共管理執(zhí)行的特點(diǎn)1.執(zhí)行的政策性：在政府和社會之間、各團(tuán)體之間都要遵循政策和公共規(guī)則，執(zhí)行者要有很強(qiáng)的政策觀念。2.執(zhí)行的自覺性：指如果切實(shí)可行的公共事務(wù)，就應(yīng)當(dāng)要求行之有效，并且在執(zhí)行時提高自覺努力的程度；執(zhí)行者自覺檢查自我行為是否符合政策規(guī)范，是否朝著目標(biāo)、計劃和決策的方向前進(jìn)。3.執(zhí)行活動的規(guī)則性：公共管理執(zhí)行要遵循一定的行為規(guī)則，執(zhí)行活動要求法制化、制度化。4.執(zhí)行活動受執(zhí)行人員素質(zhì)的影響公共管理人員是否忠于職守，奉公守法，是否具有高度的責(zé)任心直接影響公共管理執(zhí)行效果5.執(zhí)行的綜合性：指現(xiàn)代公共管理涉及方方面面，其執(zhí)行要求全面和全過程保持高度協(xié)調(diào)，個別、局部的不平衡會影響全局和全過程。因此，必須綜合考慮、全面配合，加強(qiáng)各學(xué)科的協(xié)調(diào)，力求不讓一個工作環(huán)節(jié)影響整體的質(zhì)量和進(jìn)度。(四)公共管理執(zhí)行的模式①公共管理組織大多為行政組織，行政組織為集權(quán)、層級和金字塔形的，上下級之間形成指揮與命令的關(guān)系，上級負(fù)責(zé)政策制定，下級負(fù)責(zé)執(zhí)行。②該模式講究科學(xué)管理的精神強(qiáng)調(diào)功能分工、監(jiān)督管理、命令統(tǒng)一、專業(yè)分工層層節(jié)制和依法辦事。缺點(diǎn)是過分重視中心而忽視邊陲。2.自下而上的執(zhí)行模式①該模式強(qiáng)調(diào)應(yīng)該給予基層官員和地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境。②優(yōu)點(diǎn)是它促使我們正視執(zhí)行過程機(jī)關(guān)組織之間的互惠性與裁量權(quán)；促使我們重視彼此之間的溝通和利益協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)是過分重視邊陲而忽略中心。3.漸進(jìn)模式。①林德布羅姆提出，其基本思想強(qiáng)調(diào)公共管理決策中的保守傾向，新的政策被視為就有政策的變種。②顯著優(yōu)點(diǎn)是穩(wěn)定、失誤較少；缺點(diǎn)是缺乏創(chuàng)新4.理性模式：一般表現(xiàn)為漸進(jìn)模式的反面，該模式力圖了解社會中現(xiàn)存的所有價值取向，選擇社會價值、成本效益最高的政策；關(guān)注的重點(diǎn)是能夠改善公共政策的政策。(五)公共管理執(zhí)行的手段1.行政干預(yù)：指如果公共管理屬于行政組織范疇，則可以以國家權(quán)力為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從上到下，利用行政組織來實(shí)現(xiàn)對公共組織部分工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理目標(biāo)，具有控制、制約、協(xié)調(diào)社會各地區(qū)、各部門行政管理目標(biāo)的功能。2.經(jīng)濟(jì)手段：是指按經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的要求來管理公共事務(wù)的一種方式。通過市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織，使其活動符合整個宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。3.法律手段：指以法律為武器，根據(jù)法律活動的規(guī)律、程序和特點(diǎn)實(shí)施公共管理。按行政執(zhí)法所作的分類，主要有行政決定、行政檢查、行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政處置。4.獎勵與懲戒：指按相關(guān)規(guī)定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對公共管理部門和公共管理者實(shí)行精神鼓勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合，以及教育與懲戒相結(jié)合的原則。5.行政誘導(dǎo)：指使用非強(qiáng)制手段使公共管理人員和管理對象自覺自愿地從事政府所鼓勵、公共社會所需要的工作或活動。其方式有啟發(fā)教育、勸告說服、建議協(xié)商、標(biāo)榜典范和輿論抑揚(yáng)等。(一)公共管理的控制目標(biāo)公共管理的控制目標(biāo)就是在公共管理活動中，通過控制過程要達(dá)到的目的；控制就是為了保證公共組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)其控制目標(biāo)，應(yīng)從以下方面下手：1.對公共管理者的控制：①監(jiān)督其是否按照計劃要求執(zhí)行，對出現(xiàn)的偏差立即就糾正②制定出科學(xué)評估體系，以制度化的方式來規(guī)范其行為。③對違反者予以懲罰，優(yōu)秀者予以獎勵2.對公共管理資源的控制：主要手段是財務(wù)監(jiān)督、預(yù)算和支出的控制等。3.對公共管理信息的控制：保障信息傳遞的安全、準(zhǔn)確、暢通，且過濾一些錯誤、虛假信息。4.對組織績效的控制：科學(xué)評價、衡量組織的效能、效率和效益。(二)公共管理的控制過程(三部分)1.確定標(biāo)準(zhǔn)：即評定成效的尺度。類型：①時間標(biāo)準(zhǔn)②公共產(chǎn)品和服務(wù)的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)③行為標(biāo)準(zhǔn)④績效標(biāo)準(zhǔn)2.衡量績效：①收集有關(guān)公共組織績效的信息，公共組織的效果與評價標(biāo)準(zhǔn)作比較，準(zhǔn)確描述公共組織的工作狀況。②對公共組織的工作狀況進(jìn)行分析、比較并作出評價結(jié)論。3.采取管理行動①修訂評價標(biāo)準(zhǔn)②糾正行動：實(shí)施新公共管理策略；調(diào)整公共組織結(jié)構(gòu)對公共管理者進(jìn)行人事調(diào)整、培訓(xùn)等③維持原狀第七章公共管理的管理工具(一)戰(zhàn)略管理的概念戰(zhàn)略管理：是組織適應(yīng)外部環(huán)境變化，確立和調(diào)整組織長期目標(biāo)，整合組織資源來實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)的一系列決策與行動。弄清與戰(zhàn)略管理有密切聯(lián)系的3個概念。1.戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃注重對組織外部環(huán)境的觀察與分析，確定與調(diào)整組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，制定出一個較長期的組織戰(zhàn)略計劃。兩者最重要的區(qū)別在于，“戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注的是制定恰當(dāng)?shù)臎Q策，而戰(zhàn)略管理側(cè)重的則是戰(zhàn)略結(jié)果的產(chǎn)生：市場、新產(chǎn)品、新技術(shù)?！?.戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略關(guān)注總體目標(biāo)的制定與實(shí)施，戰(zhàn)略管理是集中組織所有資源來達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的決策與執(zhí)行活動。非戰(zhàn)略管理只涉及總體目標(biāo)中的部分目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3.戰(zhàn)略管理與功能管理。戰(zhàn)略管理關(guān)注組織長期性整體目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃的制定與實(shí)施；功能管理則注重內(nèi)部管理，偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)各部門的功能組合，強(qiáng)調(diào)職能內(nèi)容和部門分權(quán)，對于組織目標(biāo)并不重視或者只關(guān)心短期的具體的目標(biāo)，二者形成鮮明的對比。(二)戰(zhàn)略管理的特征1.全面性：戰(zhàn)略管理超越了各部門的日常管理活動，更為重視組織整體的發(fā)展方向，通過對各具體職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，集中全部資源來實(shí)施戰(zhàn)略管理。4.長期性：戰(zhàn)略管理的遠(yuǎn)景規(guī)劃是在外部環(huán)境變化和組織內(nèi)部資源狀況進(jìn)行了分析和預(yù)測的基礎(chǔ)上形成的，著眼于在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)組織與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)問題，目標(biāo)具有長期性。3.方向性：戰(zhàn)略管理是對組織未來發(fā)展方向和發(fā)展藍(lán)圖的構(gòu)建。4.目的性：戰(zhàn)略管理不僅是組織內(nèi)部成員了解組織發(fā)展目標(biāo)和自身所處位置，也通過對外宣傳明確的組織意圖，使外界了解、理解組織，加強(qiáng)組織與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)和溝通。5.統(tǒng)一性：通過對多種目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)和妥協(xié)，達(dá)成總體一致的組織整體戰(zhàn)略目標(biāo)，避免了因?yàn)槟繕?biāo)模糊和沖突而造成的資源浪費(fèi)。6.重大性：戰(zhàn)略管理的制定與調(diào)整不是經(jīng)常進(jìn)行的，只有在遇到外部環(huán)境或組織內(nèi)部系統(tǒng)狀況發(fā)生重大變化，組織面臨重大問題和挑戰(zhàn)時才會進(jìn)行。7.主動性：戰(zhàn)略管理所有步驟都體現(xiàn)著主動性。主動搜集外部環(huán)境信息；主動影響外部環(huán)境變化等(一)公共部門戰(zhàn)略管理產(chǎn)生的背景1.對公共部門的批評和政府角色的調(diào)整?？茖庸倭胖频慕┗蠊膊块T角色轉(zhuǎn)換；2.外部環(huán)境不確定性的增加和全球化的影響。靈活彈性的管理模式；3.科技變革與進(jìn)步為公共部門戰(zhàn)略管理提供了技術(shù)平臺。計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的信息化沖擊；4.企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的成熟與公共部門戰(zhàn)略管理技術(shù)方法可移植性的增強(qiáng)。(二)公共部門戰(zhàn)略的類型根據(jù)社會要求公共部門采取行動的壓力(環(huán)境的平靜或動蕩)和公共部門組織的外部回應(yīng)度(積極行動或者消極行動)的不同，可以將公共部門戰(zhàn)略分為8種類型。1.支配者型戰(zhàn)略。強(qiáng)調(diào)用行動應(yīng)對快速出現(xiàn)的新需求，極少考慮對合法權(quán)威的回應(yīng)。運(yùn)用強(qiáng)制力自由選擇行動需要，無需對其行動負(fù)責(zé)。2.指導(dǎo)者型。增加對重要需求的回應(yīng)度，屬于中等到高等的行動取向戰(zhàn)略，對其行動承擔(dān)中等程度的責(zé)任。三、公共部門戰(zhàn)略管理的實(shí)施：實(shí)施過程包括戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略控制三階段。①SO戰(zhàn)略(strengths-opportunities,優(yōu)勢一機(jī)會):是發(fā)揮組織內(nèi)部優(yōu)勢、利用外部機(jī)會的戰(zhàn)略，所有組織及管理者都期望可以利用自己的優(yōu)勢，并抓住外部環(huán)境所提供的機(jī)會。②WO戰(zhàn)略(weakness-opportunities,弱點(diǎn)一機(jī)會):目標(biāo)是利用外部機(jī)會來彌補(bǔ)內(nèi)部弱點(diǎn)。運(yùn)用這一戰(zhàn)略的基礎(chǔ)是，組織存在外部機(jī)會，內(nèi)部存在弱點(diǎn)，妨礙著外部機(jī)會的實(shí)現(xiàn)。③ST戰(zhàn)略(strengths-threats,優(yōu)勢一威脅):利用優(yōu)勢，回避或減輕外部威脅的影響。④WT戰(zhàn)略(weakness-threats,弱點(diǎn)一威脅):減少內(nèi)部弱點(diǎn)的同時，規(guī)避外部環(huán)境威脅的防御性戰(zhàn)略。(二)戰(zhàn)略實(shí)施：將構(gòu)想轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)，注重行動效率。具體涉及三方面活動：1、建立與組織戰(zhàn)略相適應(yīng)的有效的組織結(jié)構(gòu)。(1)原因：組織結(jié)構(gòu)決定目標(biāo)政策的制定，影響所有戰(zhàn)略實(shí)施活動；組織結(jié)構(gòu)決定資源配置。(2)設(shè)計組織結(jié)構(gòu)的原則：①組織結(jié)構(gòu)選擇應(yīng)與組織實(shí)施的戰(zhàn)略相一致；②組織結(jié)構(gòu)應(yīng)有彈性；(3)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計步驟：①分析組織戰(zhàn)略選擇及未來環(huán)境對組織結(jié)構(gòu)的要求，結(jié)合現(xiàn)有結(jié)構(gòu)優(yōu)劣分析，明確組織結(jié)構(gòu)變動方向；②依據(jù)設(shè)計原則形成幾個可供選擇的結(jié)構(gòu)模式方案；③由戰(zhàn)略管理小組召集專家選擇合適的結(jié)構(gòu)模式(4)模式轉(zhuǎn)換：①漸進(jìn)式：平穩(wěn)，少摩擦；②激進(jìn)式：徹底完整；震動風(fēng)險大2、合理配置資源①優(yōu)先考慮戰(zhàn)略資源配置；②對組織內(nèi)部資源進(jìn)行再分配；③請求資源籌集，保證戰(zhàn)略實(shí)施可能性。3、建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，克服變革阻力。①對戰(zhàn)略擁護(hù)者：增強(qiáng)信念、介紹推廣、邀請加入戰(zhàn)略管理小組②對戰(zhàn)略反對者：防止其消弱擁護(hù)者力量、防止結(jié)成反對同盟、溝通妥協(xié)至少保持中立協(xié)議③對未確定的利益相關(guān)者：加大解釋宣傳、表明戰(zhàn)略受支持率、促使其加入支持者隊伍。(三)戰(zhàn)略控制：是監(jiān)督戰(zhàn)略實(shí)施過程，評估戰(zhàn)略實(shí)施的績效，并依據(jù)評估結(jié)果調(diào)整、修正，甚至終止戰(zhàn)略的一種活動。(1)前提控制。對諸如組織外部環(huán)境、內(nèi)部形勢等形成組織戰(zhàn)略的基礎(chǔ)因素進(jìn)行系統(tǒng)、連續(xù)的監(jiān)控，以確定組織戰(zhàn)略形成的前提是否依然成立，有否發(fā)生變化，發(fā)生何種變化及發(fā)生變化的原因等。如果前提發(fā)生變化，相應(yīng)的戰(zhàn)略也應(yīng)隨之變化。(2)實(shí)施控制?？磻?zhàn)略實(shí)施是否按預(yù)定軌道前進(jìn)，資源配置是否恰當(dāng)，戰(zhàn)略實(shí)施實(shí)際結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，戰(zhàn)略實(shí)施是否按原計劃完成等。這一過程的關(guān)鍵是建立明確的績效評估指標(biāo)。對戰(zhàn)略實(shí)施的監(jiān)控，是確認(rèn)組織戰(zhàn)略能否繼續(xù)成功實(shí)施的前提。四、公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進(jìn)第二節(jié)公共部門績效管理3.公共管理成本(或目標(biāo))與收益(或后果)的比較。行評定劃分等級：包括組織績效評估(公共管理)、個人績效評估(人力資源管理)?？傊膊块T績效管理是由收集績效信息，確定評估目標(biāo)、劃分評估項目、進(jìn)行績效測定，使用評估結(jié)果的行為體系，是持續(xù)提高管理績效、不斷促進(jìn)有效管理的過程。2、績效管理的作用(1)使公共管理的責(zé)任落到實(shí)處：①支出得到公民認(rèn)可按合法程序進(jìn)行；②資源有效利用；③資源用于實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)(2)能較好地滿足服務(wù)對象的不同要求：合理精細(xì)的指標(biāo)設(shè)計績效管理，較好滿足民眾要求。(3)體現(xiàn)公共管理的結(jié)果導(dǎo)向的精神：公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)過程投入，忽視結(jié)果導(dǎo)致浪費(fèi)、形式主義、官僚主義；公共管理是結(jié)果導(dǎo)向，不是程序和規(guī)則導(dǎo)向，有效促進(jìn)服務(wù)品質(zhì)的提升。(4)滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。有效促進(jìn)組織整體績效的提高。3、時間角度看，績效管理的意義：①建立了一種誘因機(jī)制(incentivemechanism),激發(fā)人的工作熱情和動力。②提供了一種管理工具。是公共部門有效資源配置的重要手段。二、公共部門績效評估指標(biāo)的選擇。常見的是用反映公共部門績效價值取向的“4E”(經(jīng)濟(jì)(Economic),1.經(jīng)濟(jì)：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般指投入到管理項目中的資源量。要求以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。2.效率：投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題，這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。效率類型：①生產(chǎn)效率，指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本。②配置效率，指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足的不同偏好。3.效能：指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。公共服務(wù)性質(zhì)上很難界定及量化，不適用效率指標(biāo)。效能便成為衡量公共服務(wù)的重要指標(biāo)。效能分類：①現(xiàn)狀的改變程度；②行為的改變幅度。4.公平：關(guān)心的問題在于“接受服務(wù)的團(tuán)體或個人是否受到公平的待遇；需要特別照顧的弱勢群體是否得到更多社會照顧”。具體困難：是在市場機(jī)制中難以界定，在現(xiàn)實(shí)中也比較難以測量。(二)確定公共部門績效評估指標(biāo)的要求：1.客觀性：用客觀、公正的手段獲取數(shù)據(jù)和信息，以真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映績效的好壞、優(yōu)劣。2.可比性：使用統(tǒng)一的、量化的統(tǒng)計手段評價績效，適當(dāng)參考同行業(yè)的評價指標(biāo)體系用以確定指標(biāo)的權(quán)重。3.時效性：有目的地使用分別反映長期目標(biāo)、短期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，有利于正確地反應(yīng)績效水平。4.易操作性：設(shè)定的指標(biāo)盡可能地簡明、可測，以降低績效評估的操作成本和機(jī)會成本。(一)政府績效的測評標(biāo)準(zhǔn)和方法1、標(biāo)準(zhǔn)：①數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)②質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)③時效標(biāo)準(zhǔn)(速度和時限)2測評方法|:④費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)(勞動時間尺度；物力和財力消耗尺度)。就是效率高低的尺度。各種管理要素的集合包括人員、經(jīng)費(fèi)、物資材料、組織(二)公共部門績效評估的指標(biāo)體系(四方面：業(yè)績、效率、效能和管理成本)1.業(yè)績：(1)政府部門為社會經(jīng)濟(jì)活動提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量：基礎(chǔ)設(shè)施、法律法規(guī)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)(2)政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況：就業(yè)、物價、經(jīng)濟(jì)增長、國際收支、資源配置、國民收入等(3)政策制定水平與實(shí)施效果：財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)政策等(4)政府管理效益：稅收、支出、人才、投資等(5)政府管理社會效果：社會公平正義、犯罪人數(shù)比例、人身財產(chǎn)安全程度等。2.效率：(1)公共管理效率：指在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)基礎(chǔ)(2)公共部門效率：公共部門機(jī)關(guān)和公共管理者從事公共管理活動所取得的成果、社會效益同所(3)測量指標(biāo)：數(shù)量、質(zhì)量、時效、費(fèi)用、能力發(fā)揮水平、系統(tǒng)要素與系統(tǒng)整體運(yùn)行狀況等。3.效能：(1)公共管理的效能，指公共部門履行職責(zé)的狀況及由此產(chǎn)生的影響。是組織預(yù)期目標(biāo)達(dá)成的(2)效能的類型：①社會效能：公共組織目標(biāo)和手段的正確性；政府組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力①為維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費(fèi)用，包括：公共部門占用的人力物力財(一)影響公共部門績效的因素(2)經(jīng)濟(jì)因素：國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，公共管理體系的結(jié)構(gòu)與功能要與經(jīng)(3)社會因素：社會集團(tuán)、社會風(fēng)氣對公共管理績效產(chǎn)生影響。(4)科學(xué)技術(shù)因素：行政效率提高，很大程度取決于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在行政管理活動中的運(yùn)用情況。2.內(nèi)部因素：(1)組織因素①機(jī)構(gòu)設(shè)置：公共管理機(jī)構(gòu)功能是否齊全(2)人員因素：人與事的關(guān)系；行政人員素質(zhì)。(二)公共部門績效管理中的困難(1)績效管理的重要前提是將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)出來，據(jù)此進(jìn)行績效衡量。但大多公共(2)功能相同的公共組織有地區(qū)性差異，規(guī)模大小不同，以同樣績效指標(biāo)衡量績效，并不公平。(3)績效管理成效取決于績效指標(biāo)制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。(4)績效管理的結(jié)果有賴于可靠的信息。(5)公共管理價值取向的多元性，利益機(jī)制的復(fù)雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值(6)公共部門績效改革最棘手的挑戰(zhàn)：強(qiáng)硬國家管理系統(tǒng)強(qiáng)加的僵化的制度。(三)改進(jìn)公共部門績效的策略(實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新)(1)操作層面的基本思路：在組織上嚴(yán)格實(shí)行戰(zhàn)略管理，在員工人力資源管理誘因上采取績效薪俸(2)建立高績效管理目標(biāo)的意義：通過明確責(zé)任與權(quán)力，摒棄官僚制逐步改變行政文化，使公務(wù)人員更負(fù)責(zé)任運(yùn)用公共資源，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量，為(1)組織修煉論為學(xué)習(xí)型組織發(fā)展提供了方向②建立個人愿景是超越自我的前提，重要性方法是保持的修煉。①觀察環(huán)狀因果的互動關(guān)系；②觀察(2)知識聯(lián)盟論為組織創(chuàng)新提供了新的路徑知識聯(lián)盟論(Knowledgelinkage):兩個或更多獨(dú)立的公司按照一定的協(xié)議，由科技人員和經(jīng)理層相第三節(jié)公共部門的目標(biāo)管理。公共部門在投入產(chǎn)出計量上的困難使效率分析法運(yùn)用范圍相當(dāng)有限，更(一)目標(biāo)管理的含義(二)目標(biāo)管理涵義的變化階段(二)目標(biāo)的具體化(三)目標(biāo)完成檢查和業(yè)績考評2.業(yè)績考評的兩種方式：①組織各層次各部門各成員的自我考評②組織的上級部門對下級部門及組織成員進(jìn)行考評(一)實(shí)施目標(biāo)管理的前提1.組織成員自我管理能力較強(qiáng)；2.組織具有統(tǒng)一的價值理念；3.組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視。(二)有效地設(shè)定管理目標(biāo)。1.定性目標(biāo)向定量方面轉(zhuǎn)化；2.長期目標(biāo)的短期化；3.目標(biāo)實(shí)施的資源配合。(三)目標(biāo)管理的具體實(shí)施：分4個階段：計劃、執(zhí)行、檢查、改進(jìn)。為了發(fā)揮目標(biāo)管理的潛在優(yōu)勢，防止出現(xiàn)理論與實(shí)際的脫節(jié)，管理學(xué)家韋里奇(1985)歸納出15項指導(dǎo)1.目標(biāo)管理與生產(chǎn)力改善方案必須仔細(xì)規(guī)劃。2.方案的參與者必須事先準(zhǔn)備。6.目標(biāo)的時間周期最重要7.目標(biāo)設(shè)定的主管人員在設(shè)定目標(biāo)與執(zhí)行方案等任務(wù)中起著重要作用。8.將目標(biāo)直接運(yùn)用與報酬系統(tǒng)會引起負(fù)面的邊際效果。9.目標(biāo)管理亦有缺乏彈性的可能性。10.管理系統(tǒng)應(yīng)加以監(jiān)測并且在開始時要保持穩(wěn)定。11.組織氛圍必須支持生產(chǎn)力的追求。12.高層主管人員應(yīng)積極投入設(shè)定的所有目標(biāo)并傳達(dá)到組織的較低層級。13.管理的生產(chǎn)力需要加以衡量。14.高層管理人員必須對目標(biāo)管理與生產(chǎn)力改善作出承諾。15.目標(biāo)管理必須被視為一個管理系統(tǒng)。①激勵明顯。各層次部門成員致力達(dá)成使目標(biāo)為內(nèi)在激勵、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)并獲得報酬，激勵效用更大。②管理有效。結(jié)果式管理：只分解目標(biāo)，不規(guī)定方式手段，留出創(chuàng)新空間，有利提高組織管理效率。③任務(wù)明確。明確組織目標(biāo)、結(jié)構(gòu)體系、分工合作及各自任務(wù)；實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)缺陷并及時改進(jìn)。④控制有力。作為控制方式，目標(biāo)受到檢查督促；考核體系為組織高層監(jiān)督提供依據(jù)。⑤自行管理。引導(dǎo)組織成員實(shí)現(xiàn)自我管理。1.目標(biāo)管理的缺點(diǎn)：①容易注重短期目標(biāo)。忽視長期目標(biāo)。②設(shè)置目標(biāo)存在困難。制定真正可考核可度量的目標(biāo)十分困難；③難以權(quán)變。執(zhí)行中為避免組織混亂，目標(biāo)不能改變，使組織運(yùn)作缺乏彈性和適應(yīng)力。(二)目標(biāo)管理在公共部門應(yīng)用的限制1.公共部門所處環(huán)境較私部門復(fù)雜多變，目標(biāo)管理運(yùn)用范圍和程度受到一定影響。2.目標(biāo)管理存在信任問題，研究表明，官僚體制中建立信任很不容易。第八章公共管理的責(zé)任與監(jiān)控第一節(jié)公共權(quán)力與公共責(zé)任①主觀控制(內(nèi)在控制):公共管理者內(nèi)化的態(tài)度、價值觀、信仰形成對自身的控制力。(一)公共權(quán)力監(jiān)控機(jī)制的必要性(1)公共管理者受自身認(rèn)識水平局限，公共權(quán)力行使過程無法正確判斷，需要外界監(jiān)督糾正。(2)公共管理者具“經(jīng)濟(jì)人”特點(diǎn)，失去權(quán)力監(jiān)督會利用手中的權(quán)力牟取私利，損害公眾利益。(3)公共權(quán)力監(jiān)控機(jī)制建立，要考慮監(jiān)控效率(降低成本提高效果)和監(jiān)控方法的科學(xué)化。(4)對監(jiān)控者必須賦予相應(yīng)的權(quán)力，同時對監(jiān)控者也要實(shí)施監(jiān)控。(5)監(jiān)控者應(yīng)建立有效信息收集和處理系統(tǒng)，使監(jiān)控活動更準(zhǔn)確、有效。(二)公共權(quán)力監(jiān)控的類型和機(jī)制③隸屬關(guān)系：上級對下級(上行監(jiān)控)、下級對上級監(jiān)控(下行監(jiān)控)、同級之間監(jiān)控(橫向監(jiān)控);⑥時間范圍：事前監(jiān)控、事中監(jiān)控、事后監(jiān)控或宏觀監(jiān)控、微觀監(jiān)控。2.公共權(quán)力監(jiān)控機(jī)制(監(jiān)控體系):(三)外部與內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制處理其他公共組織之間的爭端等。我國人民代表大會監(jiān)督政府的方式和內(nèi)容(2)司法監(jiān)控：當(dāng)行政部門實(shí)施法律需要協(xié)助時，當(dāng)一項爭端的發(fā)生并非行政者的權(quán)限所能解決時，或(1)結(jié)構(gòu)監(jiān)控：最主要的內(nèi)部監(jiān)控形式，指與公共組織結(jié)構(gòu)形式相關(guān)的監(jiān)控機(jī)制。包括兩種類型：縱向監(jiān)控(垂直監(jiān)控):與公共組織直線結(jié)構(gòu)形式相聯(lián)系，調(diào)整組織內(nèi)部服從命令和橫向監(jiān)控(職能監(jiān)控)。三、公共權(quán)力的監(jiān)控方法第九章公共管理中的政府角色1.中央政府的職權(quán)：(1)制定行政法規(guī)和發(fā)布行政(4)管理指揮(5)監(jiān)督審計(6)全國人大及其常委授予的其他職能第二節(jié)政府與市場的關(guān)系②市場的運(yùn)行方式及特點(diǎn)為：市場行為包括市場主體者(獨(dú)立的生產(chǎn)者和消費(fèi)者)行為和市場機(jī)制，市場(四)擔(dān)負(fù)的職能：(1)為市場交換界定產(chǎn)權(quán)，為其確定交易規(guī)則，為市場主體最大限度降低交易成本創(chuàng)造條件。(2)政府應(yīng)具有監(jiān)督約束經(jīng)濟(jì)主體的功能。(3)政府應(yīng)具有維護(hù)社會正義的功能。(4)政府應(yīng)具有宏觀調(diào)控的功能。(1)有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。(2)傳遞生產(chǎn)者消費(fèi)者所需價格信息，減少當(dāng)事人行為決策的不確定性，提高經(jīng)濟(jì)活動效率。(3)微觀調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。(4)參與部分公共物品與服務(wù)的提供。二、政府與市場的聯(lián)系：市場和政府對經(jīng)濟(jì)生活的作用的不同組合情況：(P153舉例)三、政府與市場關(guān)系中存在的問題：(P154理解)處理政府與市場關(guān)系時，容易出現(xiàn)兩種截然相反(二)現(xiàn)實(shí)而合理的政府與市場的關(guān)系應(yīng)是保證市場對資源起基礎(chǔ)性作用的前提下，以政府干預(yù)之長彌補(bǔ)(一)重視發(fā)揮市場的功能①市場經(jīng)濟(jì)主要采取橫向信息傳輸方式。②市場是3.在處理政府與市場的關(guān)系中，應(yīng)充分認(rèn)識(1)貨幣主義認(rèn)為，減少政府失靈要取消政府財政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。(3)公共選擇學(xué)派認(rèn)為，為有效控制政府官僚階層的蔓延，促使政府行為真正有利于市場和公民社會，(4)斯蒂格利茨認(rèn)為，干預(yù)是必要的，關(guān)鍵在于把握好干預(yù)的力度以及要采取適當(dāng)?shù)男问健?1)盡快培育和發(fā)展市場體系。①將原先由政府承擔(dān)的資源配置職能轉(zhuǎn)移給市場，為正確處理政府與市(2)解決市場分割問題。部門利益、地方利益和長官意志導(dǎo)致我國市場被“條塊”分割，不利于生產(chǎn)要第三節(jié)政府與企業(yè)的關(guān)系一、政府與企業(yè)的差別：政府與企業(yè)分別提供個人消費(fèi)的公共物品與私人物品；企業(yè)主要關(guān)心經(jīng)濟(jì)利(三)管理的限制因素②企業(yè)管理，法律僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)的原始動力。其主要運(yùn)行是在利道上進(jìn)行的，按照市場機(jī)制的要求去管理，經(jīng)濟(jì)氣候是企業(yè)管理主要影響因素。(四)物質(zhì)基礎(chǔ)①政府管理需要的物質(zhì)資源來源于稅收或發(fā)行債券，其耗費(fèi)資源是公共的。政府經(jīng)費(fèi)預(yù)(五)管理人員①政府主要管理人員是選舉或任命產(chǎn)生，選拔政府管理人員依賴于其政治才干和政治傾②企業(yè)管理中，管理人員一般根據(jù)其能力聘用，能力本身起決定作用。由于“職業(yè)生存”的威脅，所(七)擅長的任務(wù)①政府：政策實(shí)施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務(wù)事業(yè)連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強(qiáng)二、政府與企業(yè)的聯(lián)系。三種模式，區(qū)別是政府對企業(yè)管理程度不同，政府與企業(yè)聯(lián)系不同：三、改善政府與社會關(guān)系的措施(一)明確良好政社關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)(二)按“小政府”的客觀要求改革政府府職能的合理界限。(三)按“大社會”的內(nèi)在要求改革社會：1.提高社會自治能力：提高部分政府職能的社第五節(jié)政府再造“政府再造”一詞揭示出政府改革的本質(zhì)，即(一)西方國家政府再造的背景受過教育的公眾對命令式管理產(chǎn)生反感，要求自主權(quán)；公(二)西方國家政府再造的特征的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”;政府工作以公眾需求為導(dǎo)向，提供高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)。(三)西方國家政府再造的采取措施：(四)針對不同的公共組織和服務(wù)項目，采用不同的管理2.政府通過簽訂合同、授予經(jīng)營權(quán)、提供經(jīng)濟(jì)資助等手段，委托社會組織生產(chǎn)，第十章非政府公共組織第一節(jié)非政府公共組織概述二、非政府公共組織的特征和主要類型(二)非政府公共組織的類型(5種)①事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的、由國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦視的