論韋伯的科層制思想

科層制最初由歷史學家馬克韋爾提出。它是現(xiàn)代工業(yè)社會的一種組織形式，必須證明它是與現(xiàn)代工業(yè)社會相對應的。很多研究者認為,組織管理的科層化是社會現(xiàn)代化的主要內容之一。中國目前正處于社會轉型時期,各項制度層面的改革正在走向深入,而怎樣建構中國的現(xiàn)代科層組織管理制度,理所當然成為人們思考的問題。1科學和技術制度的優(yōu)勢1.1從組織成員的身份意義上看,主要有以下幾個韋伯認為,從純技術的觀點來看,科層制可以獲得最高程度的效益,它在整個人類行使權威的已知手段中是形式上最理性的。韋伯斷言,無論是在集中效率方面,還是在其運作范圍上,科層制都是無與倫比的,而且,其形式可以應用于所有類型的行政事務。(1)嚴密性。權力的層級結構制度可以確保決策制度的可靠性。位于層級結構中的每個成員都有明確職權限制,他們清楚地知道,如果發(fā)生了自己無法解決的問題,應當把問題轉交給哪個部門、哪個職位;如果需要做出某項決定,那么決定應由誰來做出。這種嚴格按等級、法規(guī)運作權力的結果,可避免組織之間、個人之間職責不清,互相推諉的現(xiàn)象。(2)合理性?？茖咏M織按照層級節(jié)制的原則,保證對組織成員的控制,使組織活動具有非人格化的特征。組織內部存在大批專家,他們擁有專門知識,再充分利用檔案,這樣,組織就有可能通過精確的計算對未來的事件進行可靠預測,從而使組織的行為建立在理性的基礎之上。(3)穩(wěn)定性。在科層制組織中,專業(yè)技術知識的運用是它的一個主要優(yōu)勢。任何行政法令、決定、條例都有書面形式的規(guī)定和記錄,詳細而具體,具有很強的可操作性,從而保證了組織行為的穩(wěn)定性。(4)普遍性。在韋伯創(chuàng)立科層制理論以來的半個世紀中,科層制組織的崛起已被證明是一個不可逆轉的趨勢,工業(yè)組織、政府機構、工會、宗教機構等一切大型的組織都經(jīng)歷了科層化的歷程。在當代工業(yè)社會,科層組織已經(jīng)發(fā)展成為一種最為普遍的組織形式。1.2從管理方式看,這也是強調人的自由、人對科層制的推崇,并沒有妨礙韋伯洞察這種新型社會組織和統(tǒng)治制度的缺點?？茖又频娜秉c可以概括為兩個方面。(1)科層制容易導致官僚主義。正因為科層制所恪守的形式法規(guī)嚴格規(guī)定了每個機構及其每一層級的管轄范圍與其相應的權力分布,在它的管理運作中,占主導地位的自然是形式化的、非人格化的、普遍主義的精神。當這種特性發(fā)揮到極致時,原有的理性因素就會轉向非理性因素,從而出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)為:①浮夸習氣。由于權力的單軌制,由于層次過多,下級呈報上級的信息,又不能越級匯報,故信息失真程度逐級增加。②墨守成規(guī)、缺乏靈活性?？茖又埔蟪蓡T嚴格按規(guī)則辦事,以保證組織效率。但長期受規(guī)則的限制,則會泯滅人的主動性和革新精神,管理人員容易變得目光短淺、不近人情、打官腔、缺少生氣。繁文縟節(jié)、文牘主義。任何規(guī)則都有例外,為了處理例外情況,需要制定新的規(guī)則,新規(guī)則還會有例外,仍需制定規(guī)則。如此下去,規(guī)則越來越多。③例行公事、文山會海。許多管理部門,陷入繁雜的日常事務而不能自拔。凡此種種,都不同程度地降低了組織的工作效率。(2)科層制容易導致對個人自由和人性的漠視?？茖又谱非蟮氖墙M織活動的理性化和制度化,體現(xiàn)的是效率至上的信念,而人的自由和需要往往受到漠視。韋伯認為,當現(xiàn)代社會為了追求效率而將科層組織推進到人類的一切活動領域時,實際上給自己建造了一個既無處不在又無法逃逸的“鐵籠”。這一“鐵籠”無視人性及其需要,對個人的自由造成了致命的威脅。韋伯說:在所有以現(xiàn)代方式運作的經(jīng)濟組織中,理性的預測在任何階段上都已十分明顯。由此每個勞動者的行動都可以數(shù)量化的方式加以測量,每個人都成了機器上的齒輪;而且,一旦他意識到這一點,就會努力成為更大一點的齒輪。正是由于科層制本身存在的優(yōu)缺點,自從韋伯提出科層制理論之后,其觀點便引起了廣泛的爭議。反對者甚至預言,科層制的末日必將來臨。但事實勝于雄辯,當今世界科層制無處不在,許多組織的結構形式已經(jīng)發(fā)生了變化,但科層制的組織結構并沒有被拋棄。絕大多數(shù)的組織采用的是科層制的管理方式。在經(jīng)濟生活中,受到市場經(jīng)濟法則的支配,公司不得不連續(xù)地、精確地并盡可能以更大的成本效益和更快的速度處理它的業(yè)務;在現(xiàn)代,國家統(tǒng)治越來越依靠科層化的管理方式,使它的軍事、司法和行政管理人員日益脫離行政管理組織的物質手段,領取工資和薪金的國家行政人員徹底擺脫了過去曾經(jīng)被先賦的任職條件,他們已經(jīng)被廣泛地普遍地雇員化了;在公共生活領域中,報刊等社會輿論不僅在內部形成了分工明確運作有序的機制,而且在外部也愈加和科層化的國家相互信賴,并受著受過專業(yè)訓練的各類活動家或黨派官員的指導。這說明,科層制組織依然行之有效地運行于現(xiàn)代社會之中,從一定意義上說,科層制已成為目前人們無法逾越的東西。2中國現(xiàn)代科學體系的構建2.1傳統(tǒng)服從—建構中國現(xiàn)代科層制的障礙性因素(1)家長制的余風猶在。傳統(tǒng)中國的社會模型是“家國同構”:人們很自然地將家族制度上升為社會制度,將家族倫理上升為社會倫理,并以血緣關系的思路來建立和處理人際關系,家族中的倫理或角色關系會類化到家族以外的團體或組織,形成“泛家族化歷程”。下級對上級的服從,是所有組織管理的要求,但現(xiàn)代科層制的服從建立在合法性基礎之上,用韋伯的話說:并非服從他個人,而是服從那些非個人的制度,因此僅僅在由制度賦予他的,有合理界限的事務管轄范圍之內,有義務服從他。而家長制中的服從,是一種籠罩在權力控制之下的忠敬關系,無法排除主觀的、情緒的、人格的因素對客觀目的的干擾。受這種傳統(tǒng)影響的現(xiàn)實行政,職責的明確劃分限制不了行政行為的超權限實施。以不受制約的權力為基礎的行政違規(guī)行為比比皆是,亦無人深究。(2)法治理念的艱難植入?，F(xiàn)代科層制中的一切人員都要依法辦事,任何人都不能超越法律行事,不能違反法律恣意妄為。而理性傳統(tǒng)的欠缺影響規(guī)則、制度的權威,家長制的余風極易擁抱人治。從以法治國的法治理念載入憲法到有法必依成為行政主體的自覺行動,中間的過程十分漫長。嚴峻的事實是,與其他立法工作相比,中國行政法律法規(guī)的制定明顯滯后:法規(guī)體系薄弱、程序性法規(guī)匱乏,行政行為有法可依尚且得不到保障,何談有法必依。另一方面,中國官民有別的思想常常致使行政行為偏離法治軌道,因此健全法律體系、普及法治精神以及與人治進行現(xiàn)實的面對面的斗爭將伴隨現(xiàn)代化的整個進程。(3)現(xiàn)代契約觀念的淡漠。契約是法律的延伸。法治理念的薄弱與現(xiàn)代契約精神的淡漠互為映照?，F(xiàn)代科層制下的公務人員與行政組織之間的關系是自由的契約關系,正因為他們有個人的自由,才僅僅由于非個人的公務的義務服從于擁有權力的人或組織。家長制不承認人的獨立性和自由的可選擇性,官僚們在成為恭順的仆從時已把個人的一切選擇權統(tǒng)統(tǒng)交到了他的上司,即“主子”的手里。中國行政組織中廣泛存在的是隱形契約——非正式的理解和約定俗成,隱形契約強調的是人與人,而非人與規(guī)則的關系,經(jīng)在取得個人的、局部的、即時的效率時卻消解了行政組織的整體效率,同時也抽取了行政組織作為公共性存在的依據(jù)。2.2領導例外原理針對科層制本身存在的缺點和中國現(xiàn)代科層制建構過程中存在的障礙性因素,筆者認為應從以下幾個方面著力加強現(xiàn)代科層制的建構。(1)實現(xiàn)民主集中制和領導例外原理,形成一個既能克服官僚主義,又能提高管理效率的完整的閉環(huán)控制系統(tǒng)。目前,在我國的政治經(jīng)濟等領域內普遍還存在著嚴重的“初級群體化”現(xiàn)象和官僚主義,最根本的原因在于沒有一套嚴格的科學管理制度。所以,克服官僚主義,提高管理效率便成為體制改革的目標之一。要克服官僚主義,提高管理效率,當然要從思想作風上解決問題,但更重要的是建立完善的管理制度,實行民主而科學的現(xiàn)代科層制度。在民主集中的基礎上,實施領導例外原理。所謂例外原理,其實質是:高級管理者不要將所有的權限都抓在一個人手中,而是盡可能地分散給下級管理者,作為高級管理人員,只需要對例外事項具有決定權和控制權。這種例外原理的實施可確保領導避免大權獨攬的同時,集中精力抓宏觀決策、集成管理、目標檢查、內外協(xié)調,并提高自己的選擇決策時機的能力;從而充分發(fā)揮各級組織領導的潛力和創(chuàng)新作用,形成優(yōu)化的團體。(2)實現(xiàn)由“人治”到法治。事實上,家長制和科層制只是人們從人類群體生活的組織管理方式中抽象出來的理論形式,在現(xiàn)實的社會組織中,純粹意義上的家長制和科層制是不存在的。有的可能只是諸種形式的不同混合。當人類處于前工業(yè)社會,人類還無法選擇組織管理方式,而只能任由家長制來主宰他們的時候,家長制的存在還有其合理性。但當人類從農(nóng)業(yè)社會邁進工業(yè)社會,并且人類有了選擇余地,家長制的泛濫就是一種社會的倒退。家長制實質是一種正如馬克思所說的“使人不成其為人的制度”。這與現(xiàn)代化轉型時期的要求背道而馳。如果說工業(yè)經(jīng)濟尚能給家長制留下余地的話,那么在知識經(jīng)濟時代,家長制就失去了任何存在的理由。中國目前正處于社會主義初級階段,科層制的存在還是有相當合理性的,科層制在中國不是太多,而是太少。若能實現(xiàn)科層制的法治,即可加速現(xiàn)代化進程。(3)培養(yǎng)現(xiàn)代科層制精神。在中國理解現(xiàn)代科層制最為重要的切入點是其科層制精神?？茖又凭裰饕w現(xiàn)在3個方面:①契約任命即自由選擇,是現(xiàn)代的科層體制的本