淺談新民事訴訟法對(duì)公益訴訟的規(guī)定作者:日期:

淺談新民事訴訟法對(duì)公益訴訟的規(guī)定2011級(jí)法律碩士（法學(xué)）2011021372劉小慶近年來，諸如山西近百名兒童接種高溫變質(zhì)疫苗死亡、油田大面積溢油等環(huán)境污染和食品安全事故頻繁發(fā)生，法律業(yè)界人士和有關(guān)部門多次強(qiáng)烈呼吁在民事訴訟法中增加關(guān)于民事公益訴訟制度的規(guī)定。2012年8月31日，我國(guó)《民事訴訟法》第二次修正案通過，新民訴法第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！北敬蚊袷略V訟法首次寫入公益訴訟內(nèi)容，被視為本次民訴法大修的最大亮點(diǎn)。新民事訴訟法解決了制約開展民事公益訴訟的“瓶頸性”問題一一原告資格，令人歡欣鼓舞。民事公益訴訟的創(chuàng)立是在我國(guó)立法中落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，是創(chuàng)新社會(huì)管理的一個(gè)重要方面。新民事訴訟法的規(guī)定比較原則，只是為這項(xiàng)訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，而具體的實(shí)施規(guī)則尚需在司法實(shí)踐中進(jìn)一步探索。但與此同時(shí)，公益訴訟應(yīng)如何認(rèn)定，損害國(guó)家利益的行為是否納入公益訴訟范疇，起訴主體規(guī)定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”較為模糊，具體哪些機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提起公益訴訟，起訴主體競(jìng)合應(yīng)當(dāng)如何處理，是否會(huì)造成重復(fù)訴訟，公益訴訟中關(guān)于舉證責(zé)任、賠償?shù)臄?shù)額、以及賠償金的歸屬與分配等，對(duì)于特定環(huán)境公益案件，管轄法院如何確定、訴訟請(qǐng)求如何限定、原告收集證據(jù)的權(quán)利有多大、環(huán)境損害鑒定如何進(jìn)行、要不要繳納訴訟費(fèi)用、原告能否放棄訴訟請(qǐng)求或者與對(duì)方和解、法院能否調(diào)解、能否發(fā)布禁止令、如何確定裁判的效力范圍、裁判文書如何執(zhí)行，等等，諸如此類的特殊程序問題，均須通過司法解釋予以明確，以更好地適用該項(xiàng)制度。本文就民事公益訴訟的理解與法律適用問題提出一些看法。一、 關(guān)于適用范圍新民事訴訟法第五十五條規(guī)定民事公益訴訟的適用范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”。這種列舉加概括式的規(guī)定，主要有兩層意思：一是污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為只有在損害公共利益時(shí)，才可基于維護(hù)社會(huì)公共利益提起公益訴訟。如果針對(duì)污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，直接請(qǐng)求保護(hù)個(gè)體利益，則不屬于本條公益訴訟的范圍，而屬于一般普通民事訴訟即私益訴訟。公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數(shù)人的利益。盡管代表人訴訟涉及眾多當(dāng)事人，但受害人可以確定，訴訟目的是為維護(hù)個(gè)人利益，故仍然屬于私益訴訟。二是可以提起民事公益訴訟的案件包括但不限于“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類案件，公益訴訟的適用范圍還可以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展穩(wěn)步拓展。鑒于民事公益訴訟還處于初步施行階段，目前的適用范圍應(yīng)暫限于污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益這兩類情形為宜。二、 關(guān)于起訴主體新民事訴訟法第五十五條規(guī)定公益訴訟的起訴主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。關(guān)于其中“法律規(guī)定的”的限制范圍問題，目前有兩種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“法律規(guī)定的”既限制“機(jī)關(guān)”又限制“有關(guān)組織”；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“法律規(guī)定的”僅限制“機(jī)關(guān)”而不限制“有關(guān)組織”。綜合分析有關(guān)立法

資料和立法工作者的釋義可知，立法本意并不強(qiáng)調(diào)“有關(guān)組織”須由法律規(guī)定，而是說明“至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關(guān)法律時(shí)作出進(jìn)一步明確規(guī)定，還可以在司法實(shí)踐中逐步探索?！蔽覀冑澩诙N觀點(diǎn)，認(rèn)為“有關(guān)組織”不受“法律規(guī)定的”限制，但應(yīng)當(dāng)與起訴事項(xiàng)有一定的關(guān)聯(lián)。關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，含義是可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。這個(gè)依據(jù)不僅要求機(jī)關(guān)的設(shè)立和職能由法律規(guī)定，其可以提起公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定。從現(xiàn)行法律看，目前可以提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)，僅有《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。關(guān)于“有關(guān)組織”的范圍，需要人民法院在司法實(shí)踐中逐步探索確定。鑒于司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，有關(guān)社會(huì)組織的技術(shù)力量、訴訟能力等情況參差不齊，為保障在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的前提下有序、有效開展公益訴訟，建議人民法院目前原則上先探索受理具備以下條件的有關(guān)組織所提起的民事公益訴訟：1.依法登記成立的非營(yíng)利性環(huán)境保護(hù)組織或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)；2.按照其章程長(zhǎng)期實(shí)際專門從事環(huán)境保護(hù)或者消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益事業(yè)；3.有專職環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)專業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員10人以上；4.提起的訴訟符合其章程規(guī)定的設(shè)立宗旨、服務(wù)區(qū)域、業(yè)務(wù)范圍。如果《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法成《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修改后，作出了相關(guān)規(guī)定，再依照特別的規(guī)定受理。同時(shí)，我們認(rèn)為，對(duì)于以下兩類公益訴訟，人民法院不宜受理。一是單純以訴訟為業(yè)的組織提起的民事公益訴訟。因單純以訴訟為業(yè)的組織是接受委托作為訴訟代理人參與訴訟，而不是直接作原告提起訴訟。二是針對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)造成國(guó)家重大損失的行為，有關(guān)組織提起公益訴訟索賠國(guó)家損失的。因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款已經(jīng)明確規(guī)定，即將海洋生態(tài)資源損失索賠主體限定為行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，排除了有關(guān)組織。三、 關(guān)于管轄法院在目前民事公益訴訟初步施行階段，為保證案件審理效果，我們傾向認(rèn)為民事公益訴訟原則上應(yīng)由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院受理。海洋環(huán)境公益訴訟案件，由污染發(fā)生地或者損害結(jié)果地、采取預(yù)防污染措施地海事法院依照《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》專門管轄；海事法院的上訴審高級(jí)人民法院可以概括指定海事法院受理省內(nèi)陸源污染海域及通海水域污染公益訴訟。為了保證裁判尺度的統(tǒng)一，有必要對(duì)民事公益訴訟實(shí)行集中管轄，即就同一損害社會(huì)公共利益的行為，同一原告或者不同原告向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的人民法院提起民事公益訴訟的，后立案的人民法院應(yīng)將案件移送先立案的人民法院。四、 關(guān)于受理?xiàng)l件確定公益訴訟案件的受理?xiàng)l件，首先要準(zhǔn)確把握民事公益訴訟的定位。民事公益訴訟是司法行為，要與行政行為相區(qū)分。對(duì)屬于行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，人民法院不宜受理，當(dāng)事人可向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決。行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，人民法院要審查其是否已經(jīng)用盡了法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法措施，如果行政機(jī)關(guān)還可以通過行使行政權(quán)力來制裁違法行為、維護(hù)社會(huì)公共利益，則人民法院不宜受理。其次，民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟屬于民事訴訟，要與行政訴訟相區(qū)分。當(dāng)事人因行政機(jī)關(guān)不作為或?qū)ζ涮幚頉Q定不服等事宜提起的訴訟，系行政訴訟，人民法院不能作為民事訴訟受理。為了防止當(dāng)事人濫訴，人民法院審查受理民事公益訴訟時(shí)，除審查起訴人是

否具備新民事訴訟法第一百一十九條第（二）至（四）項(xiàng)規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)新民事訴訟法第一百二十一條關(guān)于起訴狀的規(guī)定，要求起訴人提供初步證據(jù)證明環(huán)境污染或者侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等侵權(quán)行為及其對(duì)社會(huì)公共利益的危害性，并說明其訴訟請(qǐng)求的合理性。對(duì)不具備起訴條件的，應(yīng)裁定不予受理。五、 關(guān)于數(shù)個(gè)原告起訴的處理如果數(shù)個(gè)原告針對(duì)同一損害社會(huì)公共利益的行為提起公益訴訟，為節(jié)約司法資源，提高司法效率，保持裁判尺度的統(tǒng)一，我們建議總體上應(yīng)盡可能采取合并審理的方式解決，具體可以分兩種情況處理：1.人民法院受理法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織提起的民事公益訴訟后，其他法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織又就同一損害社會(huì)公共利益的行為，對(duì)同一被告提出相同或者同類訴訟請(qǐng)求的，人民法院不宜受理。2.法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織就同一環(huán)境污染事故，對(duì)同一責(zé)任人分別起訴提出不同種類的請(qǐng)求，或者分別起訴不同責(zé)任人的，符合合并審理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)合并審理。六、 關(guān)于原告的訴訟請(qǐng)求原則上，民事公益訴訟的原告可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第十五條的規(guī)定，請(qǐng)求責(zé)任人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等責(zé)任。目前有爭(zhēng)議的問題主要是民事公益訴訟的原告可否請(qǐng)求損害賠償。從《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條的規(guī)定看，民事公益訴訟的原告是可以請(qǐng)求賠償損失的。但是，民事公益訴訟的性質(zhì)決定了原告不能通過訴訟獲得私利。原告代表國(guó)家提起訴訟，人民法院判決責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任的，一并判決原告受領(lǐng)賠款后向國(guó)庫(kù)交納。原告申請(qǐng)人民法院執(zhí)行有關(guān)生效判決時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)要求其提供財(cái)政部門指定的收款賬戶。七、 關(guān)于訴訟調(diào)解在民事公益訴訟立法調(diào)研的過程中，關(guān)于民事公益訴訟能否適用調(diào)解，一直存在較大爭(zhēng)議。有部分意見基于調(diào)解可能損害公共利益，認(rèn)為民事公益訴訟不宜調(diào)解。我們認(rèn)為，調(diào)解制度本身要求無論公益訴訟或者私益訴訟均不得損害社會(huì)公共利益;調(diào)解可以使公共利益及時(shí)得到有效填補(bǔ)，并不必然損害社會(huì)公共利益。因此，原則上在不損害社會(huì)公共利益的前提下，民事公益訴訟仍然可以適用調(diào)解。八、 關(guān)于訴訟費(fèi)用有觀點(diǎn)認(rèn)為人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許民事公益訴訟的原告免交案件受理費(fèi)、保全申請(qǐng)費(fèi)等訴訟費(fèi)用，以鼓勵(lì)人們維護(hù)公共利益；也有觀點(diǎn)認(rèn)為民事公益訴訟的原告仍需預(yù)交訴訟費(fèi)用，以防止濫訴。訴訟費(fèi)用的交納（包括緩減免）是由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定的，目前執(zhí)行國(guó)務(wù)院于2006年12月19日發(fā)布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》。關(guān)于民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用的交納，需要進(jìn)一步研究，由國(guó)家行政主管部門決定是否作出特別規(guī)定。在國(guó)家沒有出臺(tái)特別規(guī)定之前