淺析行政處罰案件同級法制審查制度新的《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第三十七條、六十四條明確了煙草專賣管理機關(guān)行政處罰案件內(nèi)部審查監(jiān)督制度。所謂行政處罰案件同級審查制度，是指法制機構(gòu)或?qū)Ｂ毞ㄖ迫藛T（以下簡稱法制部門）對本機關(guān)辦案部門適用一般程序立案調(diào)查、已調(diào)查終結(jié)且提出處理意見的行政處罰案件，進行合法性書面審查、復(fù)核、監(jiān)督，并提出意見和建議的一種內(nèi)部橫向執(zhí)法監(jiān)督形式。此項制度的確立和實施，為實現(xiàn)煙草專賣行政處罰同級內(nèi)部監(jiān)督工作法制化、程序化、規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)，是提高執(zhí)法辦案水平的“助推器”。作為各級煙草專賣行政主管部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)程序規(guī)定的要求，積極健全組織，完善職責(zé)流程，認真實施?，F(xiàn)就行政處罰案件同級審查制度作膚淺的分析討論，權(quán)作引玉之磚。一、行政處罰案件同級審查制度的意義（一）行政處罰案件同級審查制度是推進依法行政工作的必然要求。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》提出，要完善行政執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。作為煙草專賣行政機關(guān)，由法制部門對行政處罰案件進行法制審查，是完善內(nèi)部監(jiān)督的有效形式，從而實現(xiàn)查、處、審三分離，更好地保證了煙草專賣行政機關(guān)正確行使行政處罰職權(quán)，避免違法行政。（二）落實行政處罰案件同級審查，能更有效地預(yù)防和降低法律風(fēng)險。由專門的法制部門對行政處罰案件進行審查監(jiān)督，把以往單純的事后監(jiān)督，提升為事中監(jiān)督與事后監(jiān)督并重，實現(xiàn)了資源優(yōu)化配置，有效預(yù)防辦案機構(gòu)行政處罰工作的違法、違規(guī)行為，同時也大大降低了領(lǐng)導(dǎo)決策的法律風(fēng)險，從而提高行政執(zhí)法工作的安全性。（三）行政處罰案件同級審查，有利于促進了公正執(zhí)法。辦案機構(gòu)在實施行政處罰時，往往存在“先入為主”的主觀判斷，工作極容易有疏忽或者疏漏，而法制部門的案件審查工作相對獨立于辦案實質(zhì)，較多依賴案卷現(xiàn)有材料進行分析、總結(jié)、把關(guān)，所謂“旁觀者清”，更能發(fā)現(xiàn)案件存在的不足，從而有利于間接地促進案件承辦人積極調(diào)查、盡可能地全面收集并固定證據(jù)，確保案件經(jīng)得起嚴(yán)格審核，從而確保處罰決定具有公正性。（四）開展行政處罰案件同級審查工作，有利于促進和提高行政執(zhí)法效能。對行政處罰案件的審查，能起到很好的“拾遺補缺”的作用，繼而提高辦案質(zhì)量，提高工作效能。能夠及時發(fā)現(xiàn)文書制作中細小瑕疵，如文書制作不夠標(biāo)準(zhǔn)、語言組織不夠嚴(yán)密、簽字不夠規(guī)范、數(shù)字不夠精確等，還有日期筆誤、用印不全等可能影響案件程序合法性的“小”漏洞，通過對以上小問題的補正和糾正，提高辦案人員的辦案水平和行政處罰案卷質(zhì)量。同時，案件審查制度的執(zhí)行，也間接地為行政處罰工作設(shè)了一道“防護網(wǎng)”，督促辦案人員在執(zhí)法過程中加強自律，防止濫用職權(quán)、失職瀆職等違法違紀(jì)行為的發(fā)生。二、行政處罰案件同級審查制度的責(zé)任主體及職責(zé)范圍法制機構(gòu)或者專職法制人員是行政處罰案件同級審查的主體，負責(zé)對同級專賣執(zhí)法機構(gòu)行政處罰工作的日常監(jiān)督。按國家局要求，地市級以上煙草專賣機關(guān)須成立專門的法制機構(gòu)，縣級煙草專賣機關(guān)的法制審查工作由專門的法制工作人員負責(zé)。法制部門的職責(zé)范圍主要是對一般程序的行政處罰案件進行合法性審查，另外還包括定期組織行政處罰案卷評查等內(nèi)容。對案件的合法性審查，是對行政處罰案件和事中審查監(jiān)督，而案卷評查則是事后監(jiān)督。值得注意的是，行政處罰案件同級審查監(jiān)督的內(nèi)容限于行政處罰行為的合法性，不涉及具體的事務(wù)性執(zhí)法行為和其他管理性行為，也不直接涉及對其他方面守法情況的監(jiān)督。三、行政處罰案件同級審查監(jiān)督的程序和內(nèi)容新《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第三十七條規(guī)定：煙草專賣行政主管部門的專賣執(zhí)法機構(gòu)在將案件處理審批表報送本部門負責(zé)人審查決定前，應(yīng)當(dāng)先由本部門法制工作機構(gòu)或者專職法制工作人員對涉嫌違法行為的定性意見、處理建議及其法律依據(jù)進行合法性審查并簽署意見。此條款的內(nèi)容規(guī)定了案件審查的主體是法制部門，客體是行政處罰案件，審核的時間是在案件由專賣執(zhí)法機構(gòu)審核后，將報送本部門負責(zé)人審查決定前，法律審查的內(nèi)容是涉嫌違法行為的定性意見、處理意見及其法律依據(jù)。（一）案件同級審查一般經(jīng)過以下程序。1、案件調(diào)查取證結(jié)束，承辦人員寫出調(diào)查終結(jié)報告，并擬定行政處罰案件處理審批表，先由辦案科室（專賣科等）負責(zé)人簽字后，連同所有與本案有關(guān)的案卷材料送交法制部門審查。2、法制部門接到案卷材料后，對案件首先予以登記，然后依據(jù)行政處罰、煙草專賣管理等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，對案件進行書面核審。核審方式主要是閱卷，必要時，可以與辦案科室、承辦人溝通，進一步了解案件情況。3、法制部門在規(guī)定時間內(nèi)形成審查意見，并制作閱卷筆錄，在案件處理審批表上簽署意見。四、行政處罰案件同級審查制度執(zhí)行存在的隱患不足，以及解決的思路措施行政處罰案件同級審查制度實施以來，確實起到了加強內(nèi)部監(jiān)督、促進依法行政的預(yù)期，取得較明顯的效果，但由于這個機制的建立時間短、工作經(jīng)驗少、重視程度低等原因，案件審查制度在執(zhí)行中存在著不少問題和不足，法制審查監(jiān)督制度的推進速度不容樂觀，這就要求各級專賣管理部門從領(lǐng)導(dǎo)重視開始，打好根基，完善機制、切實落實，只有這樣，案件審查監(jiān)督工作才能得到長足的進展。（一）是對案件審查制度重視程度不高。由于對案件審查制度的重要性認識不夠，往往視法制部門是個“空位閑角”，認為法制部門的工作僅僅是多一次簽字和程序而已，從而形成案件審查工作“走過場”的不良現(xiàn)象。這就要求對案件審查制度廣泛宣傳教育，提高對其重要性的認識的高度，從而形成全員重視、認真參與落實的工作氛圍。（二）機構(gòu)設(shè)置及人員配備不到位，工作成效不高?，F(xiàn)在法制機構(gòu)及法制人員很多都是掛名，職責(zé)多是兼能和兼職，法制審查工作僅僅處于“副業(yè)”的尷尬境地，工作的標(biāo)準(zhǔn)的成效顯然難以盡人意。建議按國家局要求，結(jié)合“四定”工作，設(shè)置獨立的法制機構(gòu)，配備專門的專業(yè)人員，同時做好相應(yīng)的保障工作。（三）審查監(jiān)督的范圍偏少。程序規(guī)定法制部門僅僅通過案卷材料審核的方式，對行政處罰案件進行合法性審查，所以審查監(jiān)督的范圍狹窄，難以全方位對行政處罰行為進行監(jiān)督。建議擴大法制部門的職責(zé)范圍，可以通過授權(quán)、委托等形式，將法制部門的工作延伸到依法行政、普法宣傳教育、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)等方面，以便更好地發(fā)揮法制部門的監(jiān)督、糾正、引導(dǎo)作用。（四）法制部門人員素質(zhì)有待提高。由于法制部門設(shè)置時間短，對人員的選配很多是臨時選定，工作綜合素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致難以很好地履行職責(zé)，存在心有余而力不足這個現(xiàn)實。目前，法制人員的素質(zhì)提高工作迫在眉睫，要在注重在實踐中努力進步的同時，大力開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、觀摩評比等工作，實現(xiàn)法制人員素質(zhì)的快速提升，讓其真正擔(dān)負起內(nèi)部法制監(jiān)督的責(zé)任。（五）法制部門與辦案部門的溝通銜接工作必須加強。程序規(guī)定中的規(guī)定僅僅是概括性的，對法制部門與辦案部門、法制部門與主管部門的溝通銜接未有明確的要求，所以具體工作的配合達到不到默契的程度。所以各級主管部門應(yīng)主動、盡快制訂法制審查工作流程，明晰各方的工作標(biāo)準(zhǔn)和時限，從而推動工作的順利開展。（六）責(zé)任不清，存在推諉現(xiàn)象。由于沒有具體明確的責(zé)任追究細則，法制部門與辦案部門皆不同程度地產(chǎn)生依賴思想，工作責(zé)任感淡化，影響了案件審查的實際效果。案件承辦人員及辦案機構(gòu)認為有了法制審查這一“保底關(guān)”，把案件質(zhì)量和成敗過多地寄托于案件審核。而法制部門也可能認為自己非具體承辦部門，工作怠于細心、細致，工作作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)，自我要求標(biāo)準(zhǔn)低，工作流于應(yīng)付和敷衍。針對此情況，要進一步完善科學(xué)、全面的責(zé)任體系，明確規(guī)定何部門（或人員）在何種層面（或者環(huán)節(jié)）應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，讓職責(zé)和責(zé)任“不能推、不敢推、推不掉”，最終形成主動負責(zé)、配合有力的良好工作氛圍。僅僅滿足于對違法和不當(dāng)執(zhí)法行為的發(fā)現(xiàn)和糾正，還要發(fā)現(xiàn)和消除導(dǎo)致違法和不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為發(fā)生的根源，否則只會是治標(biāo)不治本，“按下葫蘆浮起瓢”。所以，法制部門應(yīng)該對本單位存在的違法和不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為開展經(jīng)常性的綜合分析和研究，發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律性因素并分析其原因，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法辦案工作機制中存在的漏洞和不足，制定相應(yīng)的制度和措施予以解決在執(zhí)法監(jiān)督中能否做到原則性與靈活性相結(jié)合取決于法制民警的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。一方面法制民警要有完備的法律知識，能夠領(lǐng)會法律的立法精神和立法宗旨、正確把握原則。另一方面要求相當(dāng)?shù)膶嵺`經(jīng)驗和解決問題的能力。既要有理論知識，又要有實踐經(jīng)驗。有不少法制民警雖然法律知識精通，但工作中感到力不從心，原因就在于實踐經(jīng)驗不夠，缺乏靈活處理問題的能力。準(zhǔn)確定位，明析職責(zé)，把握好切入點每一個案件都是精品案件、鐵案僅僅是目標(biāo)和追求不要一味苛求；對于辦案民警由于工作疏忽導(dǎo)致錯誤的，應(yīng)善意地指出，讓其糾正，不要妄加指責(zé)。一強化責(zé)任意識，靈活性，對事不對人，行得正，特別是在納入考核的情況下，分?jǐn)?shù)代表了專賣人員的名譽和經(jīng)濟收入，打擊積極性三是要強化服務(wù)意識。公安法制部門執(zhí)法監(jiān)督的對象是公安機關(guān)執(zhí)法辦案部門及其民警，一個案件的辦理往往有多位民警和科所隊參與，因此對執(zhí)法過錯行為要分析問題的來龍去脈，具體問題具體分析，切忌妄下斷語?！皝y打棍子”就會“一棍子打倒一大片”。不能方法簡單，動輒發(fā)號施令、不分青紅皂白地追究責(zé)任。案件督辦制度，把對執(zhí)法辦案動態(tài)追蹤工作制度化，實時掌握各部門的執(zhí)法辦案工作情況，對易發(fā)生問題的執(zhí)法環(huán)節(jié)和案件進行重點監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)解決案件辦理中出現(xiàn)的問題，防止違法和不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為發(fā)生，保證案件質(zhì)量一成不變、按部就班的，它時有新問題、新情