對我國土地分類體系的思考摘要：土地利用現(xiàn)狀分類主要是根據(jù)土地的利用現(xiàn)狀和使用特征進行分類，反映土地的利用狀和利用前景，分析在土地利用方面取得的成就和存在問題，為土地資源的進一步科學(xué)管理和合理利用提供依據(jù)。關(guān)鍵字：土地分類體系國家標(biāo)準(zhǔn)一、我國土地利用分類系統(tǒng)的歷史沿革自20世紀(jì)80年代以來，我國開展了大規(guī)模的土地利用分類系統(tǒng)研究。全國全面開展地籍工作是在1986年成立國家土地管理局、頒布《中華人民共和國土地管理法》之后，但是土地調(diào)查工作的試點早在20世紀(jì)80年代初即已啟動。其中，最具有代表性和影響力的有5個全國土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，即：1、1984年9月由全國農(nóng)業(yè)委員會制訂的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的“土地利用現(xiàn)狀分類及含義”；2、1989年由原國家土地管理局發(fā)布，又于1993年6月修訂的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》中的“城鎮(zhèn)土地分類及含義”；3、2001年8月由國土資源部發(fā)布的《全國土地分類（試行）》；4、2002年1月為保證新舊土地分類體系銜接由國土資源部頒布施行的《全國土地分類（過渡期間適用）》；5、2007年8月10日，由中華人民共和國質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會正式發(fā)布的多不利影響。2007年7月國務(wù)院決定開展第二次全國土地調(diào)查，為保證獲得準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同年8月10日，中華人民共和國質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會正式發(fā)布《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》采用二級分類體系，一級類有12個，二級類有57個，嚴(yán)格按照管理需要和分類學(xué)的要求，對土地利用現(xiàn)狀類型進行歸納和劃分。一是區(qū)分“類型”和“區(qū)域”，按照類型的惟一性進行劃分，不依“區(qū)域”確定“類型”；二是按照土地用途、經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋特征4個主要指標(biāo)進行分類，一級類主要按土地用途，二級類按經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋特征進行續(xù)分，所采用的指標(biāo)具有惟一性；三是體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化原則，按照統(tǒng)一的指標(biāo)，城鄉(xiāng)土地同時劃分，實現(xiàn)了土地分類的“全覆蓋”。該標(biāo)準(zhǔn)的出臺，是我國土地管理的一次歷史性突破，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及國家宏觀調(diào)控等對土地管理工作的必然要求，意味著土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)從過去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升到了國家標(biāo)準(zhǔn)。二、土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)實施中存在的主要問題（一）分類層次少，獲取詳細分類的土地數(shù)據(jù)仍有難度盡管《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了土地利用的類型和含義，明確指出了該標(biāo)準(zhǔn)適用于土地調(diào)查、規(guī)劃、評價、統(tǒng)計、登記及信息化管理等工作，但這一標(biāo)準(zhǔn)分類層次少，只有一級、二級兩個層次，使土地利用方式和土地用途歸納略顯粗糙。同時，我國幅員遼闊，地域類型差異較大，兩個層次的土地分類級別不能夠準(zhǔn)確地歸納我國廣闊的土地類別，獲取詳細分類的土地數(shù)據(jù)具有一定的難度。（二）部門和行業(yè)間管理沖突的問題沒有得到根本解決《土地利用現(xiàn)狀分類》實行統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，但也明確指出，這一標(biāo)準(zhǔn)只反映土地利用的基本現(xiàn)狀，不可以此劃分部門管理的范圍。這就導(dǎo)致了國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利、交通等部門專業(yè)分類與土地綜合分類的不一致，實際上仍存在不同的統(tǒng)計口徑，沒有完全實現(xiàn)調(diào)查成果信息共享。在實踐中，耕地、林地、牧草地等不同用地分屬于不同行業(yè)部門管理，由于部門利益因素和管理體制不順暢，各部門按照本部門和本行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)及政策措施進行管理，依據(jù)相關(guān)規(guī)定分別認(rèn)定耕地、林地、牧草地等用地類型，造成一些地區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)和牧業(yè)用地矛盾長期存在，致使農(nóng)戶、牧民、林場職工和農(nóng)場職工等主體之間時常發(fā)生土地糾紛。（三）部分地類名稱和含義的表述還有待進一步明確《土地利用現(xiàn)狀分類》中某些地類名稱含義的表述還有待進一步明確，例如“農(nóng)村道路”是指公路用地以外的南方寬≥1.0m，北方寬≥2.0m的村間、田間道路（含機耕道）；街巷用地”是指用于城鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部公用道路（含立交橋）及行道樹的用地，包括公共停車場、汽車客貨運輸站點及停車場等用地。筆者認(rèn)為，這兩個概念區(qū)分不明，容易混淆。此外，土地利用現(xiàn)狀分類》取消了三級分類，原先部分三級地類的歸并就遇到了無法適當(dāng)安排的境況，比如原先三級地類未利用地類中的荒草地，按照最新土地利用現(xiàn)狀分類，將之劃入了牧草地當(dāng)中的其他草地范圍，這不利于開發(fā)利用以及開展土地整理。三、加快實施《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)的建議（一）盡快修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，為實施《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)提供法律保障土地用途管制制度是世界各國普遍采用的一項土地管理制度。這項制度嚴(yán)格規(guī)定了各類土地開發(fā)、利用、保護的限制與條件，能起到有效保護土地資源的作用。我國在《中華人民共和國土地管理法》中將全國土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地并實施土地用途管制制度，這一規(guī)定與《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)不銜接，不利于土地用途管制制度的實施，亟需修訂和完善。同時，中華人民共和國草原法》、中華人民共和國林業(yè)法》、中華人民共和國森林法》、中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水土保持法》等與土地資源開發(fā)利用密切相關(guān)的法律法規(guī)也需要進行相應(yīng)修訂。同時，需要盡快制定《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)實施細則來解決這一標(biāo)準(zhǔn)在實踐中遇到的難題。（二）嚴(yán)格執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，使《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)盡快成為土地資源開發(fā)利用的法定標(biāo)準(zhǔn)目前在城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利、交通等部門，仍然存在按照各自的職能分工和管理需求采用不同土地調(diào)查、統(tǒng)計分類體系的情況，而且土地分類國家標(biāo)準(zhǔn)也很難完全滿足所有部門開展行業(yè)調(diào)查的要求?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺意味著土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)從過去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升到了國家標(biāo)準(zhǔn)，同時這套標(biāo)準(zhǔn)不是完全意義上的推翻重來，具有廣泛的繼承性，為從根本上解決土地調(diào)查統(tǒng)計重復(fù)、數(shù)出多門、口徑不一的問題提供了有效的方法。這就要求進一步加大《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)的宣傳和執(zhí)行力度，為國土資源科學(xué)化管理奠定堅實的基礎(chǔ)。（三）深入拓展土地科學(xué)研究領(lǐng)域，及時反映土地利用中的新變化隨著我國土地使用