PAGEPAGE1湖南省開發(fā)區(qū)發(fā)展情況調(diào)研報(bào)告

省開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)2011年7月8日

為了深入了解全省開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，促進(jìn)開發(fā)區(qū)快速健康發(fā)展，自今年年初以來(lái)，省開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)對(duì)全省開發(fā)區(qū)發(fā)展情況進(jìn)行了專題調(diào)研。通過(guò)召開專門座談會(huì)和實(shí)地調(diào)查，廣泛聽取了各地發(fā)改部門和開發(fā)區(qū)的意見和建議，認(rèn)真分析了當(dāng)前開發(fā)區(qū)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，并對(duì)促進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展對(duì)策問(wèn)題進(jìn)行了一些探討。現(xiàn)將有關(guān)情況匯報(bào)如下。一、全省開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀我省開發(fā)區(qū)建設(shè)始于上世紀(jì)80年代末，20多年來(lái)，開發(fā)區(qū)從小到大、從弱到強(qiáng)，形成了以國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)為主力、省級(jí)開發(fā)區(qū)為重點(diǎn)、工業(yè)集中區(qū)為輔佐的發(fā)展格局。園區(qū)產(chǎn)業(yè)也已基本形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚式發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型起到了重要的示范、輻射和帶動(dòng)作用。目前，全省有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)141個(gè)，其中經(jīng)國(guó)家核準(zhǔn)保留的省級(jí)以上開發(fā)區(qū)77個(gè)（含8個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，69個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)），其余64個(gè)屬未經(jīng)國(guó)家核準(zhǔn)由市或縣自行設(shè)立的工業(yè)園區(qū)，至今未納入省級(jí)開發(fā)區(qū)管理范圍。2010年，湖南省77個(gè)省級(jí)以上開發(fā)區(qū)已開發(fā)土地面積共計(jì)為629.7平方公里，超過(guò)國(guó)家原核定面積384.2平方公里63.9%，其中工業(yè)開發(fā)用地402.37平方公里，占已開發(fā)總面積的64%。入園企業(yè)13358家，從業(yè)人員150.31萬(wàn)人。全年實(shí)現(xiàn)技工貿(mào)總收入9596.4億元，規(guī)模以上工業(yè)增加值2221.9億元，與上年同比增長(zhǎng)30%，占全省全部規(guī)模工業(yè)增加值的37.7%。園區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，為湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。全省國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)由2006年的4個(gè)增加到8個(gè)。2010年，8個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)技工貿(mào)總收入達(dá)4316.13億元，占省級(jí)以上開發(fā)區(qū)技工貿(mào)總收入的45%，其中長(zhǎng)沙高新區(qū)、長(zhǎng)沙經(jīng)開區(qū)技工貿(mào)總收入均突破1000億元大關(guān)，充分體現(xiàn)了國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的主力軍作用。二、開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題由于各級(jí)黨委、政府的重視，目前，我省開發(fā)區(qū)發(fā)展環(huán)境總的來(lái)說(shuō)是好的，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題，其主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面。（一）發(fā)展空間受阻。園區(qū)發(fā)展空間，是指開發(fā)區(qū)區(qū)四至范圍可利用的土地面積。清理整頓過(guò)程中，國(guó)家核定我省77個(gè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積為384.2平方公里，平均每個(gè)開發(fā)區(qū)不足5平方公里，其中部分開發(fā)區(qū)核定面積不足1平方公里，如：衡陽(yáng)西渡經(jīng)開區(qū)84.2公頃、南縣經(jīng)開區(qū)11.33公頃、桂陽(yáng)工業(yè)園63公頃、臨武工業(yè)園36.23公頃、湘鄉(xiāng)工業(yè)園13.33公頃。除極少數(shù)開發(fā)進(jìn)度不快的園區(qū)外，絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)原核定的四至范圍內(nèi)的土地早已開發(fā)完畢，被迫在區(qū)外尋求發(fā)展空間，對(duì)園區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)合理布局帶來(lái)了較大影響。2010年底，77個(gè)開發(fā)區(qū)已開發(fā)土地面積達(dá)629.7平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)家核定的規(guī)劃面積，亟待擴(kuò)區(qū)調(diào)規(guī)。（二）用地指標(biāo)偏緊。省委、省政府歷來(lái)重視開發(fā)區(qū)用地問(wèn)題，并出臺(tái)了有關(guān)政策措施。國(guó)土部門對(duì)開發(fā)區(qū)用地實(shí)行項(xiàng)目打捆申報(bào)，批次預(yù)審辦法，并在用地指標(biāo)上給予了一定的支持。但是隨著各地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快，每年新建項(xiàng)目用地需求倍增，而分配給各地的用地指標(biāo)十分有限，全省開發(fā)區(qū)項(xiàng)目等土地想象十分突出，大多數(shù)園區(qū)招商引資項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)落地。特別是那些未批準(zhǔn)為省級(jí)開發(fā)區(qū)的工業(yè)集中區(qū)，項(xiàng)目用地需單個(gè)臨時(shí)報(bào)批，周期更長(zhǎng)，困難更多。用地指標(biāo)偏緊及審批周期過(guò)長(zhǎng)成為影響開發(fā)區(qū)發(fā)展進(jìn)程的重要因素之一。（三）開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難，資金短缺。目前，我省開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入主要靠銀行貸款和當(dāng)?shù)卣?cái)政支持，尚未形成自我發(fā)展機(jī)制。有的雖然搭建了融資平臺(tái)，但絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)自身缺乏融資能力，仍然靠政府出面協(xié)調(diào)或擔(dān)保融資。據(jù)了解，多數(shù)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債在億元以上，有的高達(dá)10億多元，少的也有幾千萬(wàn)。因開發(fā)區(qū)償債能力弱或無(wú)償債能力，不僅給自身帶來(lái)了沉重的債務(wù)包袱，也增加了當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于所在地政府財(cái)力有限，銀行融資也越來(lái)越困難，開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及配套工程建設(shè)投入嚴(yán)重不足。一些園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目開工后，由于資金跟不上，工程一拖再拖，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。不少開發(fā)區(qū)因基礎(chǔ)設(shè)施不完備，配套服務(wù)跟不上，給招商引資帶來(lái)了很大困難，有的好項(xiàng)目即使引進(jìn)來(lái)了，也很難留住。近幾年，省里對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)和大湘西地區(qū)的開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予了一定的支持，但一直未建立全省開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金，因此，在園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，地方政府無(wú)法取得省里的支持。（四）“一區(qū)多園”現(xiàn)象抬頭，影響產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。為了提高土地利用率，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，形成園區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)省級(jí)開發(fā)區(qū)不得搞“一區(qū)多園”，但部分市、縣并未認(rèn)真執(zhí)行這一規(guī)定。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方違背新型工業(yè)化發(fā)展要求，沿用過(guò)去發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小企業(yè)”做法，在所轄區(qū)域分散布局多個(gè)工業(yè)園，出現(xiàn)“一區(qū)三園”甚至“一區(qū)五園”現(xiàn)象，而且園區(qū)之間相距幾十公里，各自獨(dú)立運(yùn)作，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，形成小范圍的惡性競(jìng)爭(zhēng)。這種“一區(qū)多園”的做法，既浪費(fèi)寶貴的土地資源，又不利于產(chǎn)業(yè)集聚配套發(fā)展和環(huán)境治理。（五）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無(wú)特色，質(zhì)量低效益差。全省除了國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和少數(shù)幾個(gè)專業(yè)園區(qū)外，其他開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本雷同，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大都為機(jī)械、電子、小冶煉、服裝、食品加工、醫(yī)藥、新材料等，而且主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不主導(dǎo)，無(wú)法形成園區(qū)之間產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重。一些開發(fā)區(qū)長(zhǎng)期處于低質(zhì)量發(fā)展，低效益運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，招商引資門檻低，盲目引進(jìn)科技含量低、附加值低、污染嚴(yán)重的項(xiàng)目和沿海被淘汰的粗加工企業(yè)。結(jié)構(gòu)不優(yōu)帶來(lái)的是經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、效益低下。2010年，77個(gè)省級(jí)以上開發(fā)區(qū)年技工貿(mào)總收入過(guò)1000億元的僅有長(zhǎng)沙高新區(qū)和長(zhǎng)沙經(jīng)開區(qū)，多數(shù)開發(fā)區(qū)在100億元以下，部分開發(fā)區(qū)不到10億元。開發(fā)區(qū)年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額不足億元的有20個(gè)，其中不到1000萬(wàn)元的有4個(gè)，不足200萬(wàn)得有2個(gè)。在經(jīng)濟(jì)規(guī)模和效益方面，我省開發(fā)區(qū)與沿海省市比還有相當(dāng)大的較差距。（六）法律法規(guī)缺失，管理難以規(guī)范。開發(fā)區(qū)雖然是個(gè)新事物，但其發(fā)展建設(shè)已歷時(shí)20多年。20多年來(lái)，開發(fā)區(qū)的發(fā)展、管理僅憑省委、省政府所發(fā)的規(guī)范性文件，其時(shí)效性很有限。由于開發(fā)區(qū)管理方面的立法工作滯后，作為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺(tái)，開發(fā)區(qū)發(fā)展、管理缺乏法律法規(guī)依據(jù)，開發(fā)區(qū)的法人地位不明確，管理體制五花八門，很不規(guī)范，已嚴(yán)重影響開發(fā)區(qū)的正常發(fā)展。隨著園區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大和開發(fā)區(qū)所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)責(zé)任日益增加，各開發(fā)區(qū)對(duì)加快立法的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈，要求省里盡快制定出臺(tái)《湖南省開發(fā)區(qū)條列》，用法律的形式明確開發(fā)區(qū)的地位、職能、責(zé)任和管理程序，以確保開發(fā)區(qū)穩(wěn)步健康發(fā)展。（七）已出臺(tái)的政策未完全落實(shí)到位。省委、省政府湘發(fā)（2009）4號(hào)文件下發(fā)已達(dá)兩年之久，但文件中要求落實(shí)的促進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展的政策措施仍有很多沒(méi)有到位，最為突出的是文件中規(guī)定的開發(fā)區(qū)管委會(huì)職能、建立獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政、土地保障機(jī)制和資金保障問(wèn)題。目前，部分地方應(yīng)下放給開發(fā)區(qū)的職能仍由政府有關(guān)部門在行使，開發(fā)區(qū)只有招商引資的責(zé)任，工作起來(lái)很被動(dòng)。部分開發(fā)區(qū)沒(méi)有任何財(cái)權(quán)，各種支出需臨時(shí)報(bào)批，一些必要的支出無(wú)法及時(shí)得到保障，開展工作十分艱難。有的地方對(duì)所屬開發(fā)區(qū)實(shí)行兩種不同的政策，形成事實(shí)上的不平等待遇，嚴(yán)重挫傷了工作積極性。三、對(duì)策建議開發(fā)區(qū)是我省推進(jìn)新型工業(yè)化的主要平臺(tái)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐。開發(fā)區(qū)能否快速健康發(fā)展，關(guān)系到我省“十二五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。目前，我省開發(fā)區(qū)發(fā)展存在的困難和問(wèn)題比較多，建議抓住主要矛盾，從以下幾個(gè)方面切實(shí)為開發(fā)區(qū)發(fā)展創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。（一）加快推進(jìn)省級(jí)開發(fā)區(qū)擴(kuò)規(guī)和區(qū)位調(diào)整工作。根據(jù)國(guó)務(wù)院文件精神，開發(fā)區(qū)擴(kuò)規(guī)和區(qū)位調(diào)整工作，去年省里就作了安排部署，今年3月，省政府辦公廳又下發(fā)了《湖南省開發(fā)區(qū)調(diào)區(qū)和擴(kuò)區(qū)暫行辦法》，但工作進(jìn)展較慢，目前僅有少數(shù)幾個(gè)開發(fā)區(qū)的擴(kuò)區(qū)工作進(jìn)入審核程序。建議省直有關(guān)部門增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)指導(dǎo)，提高工作效率，力爭(zhēng)年內(nèi)完成全省開發(fā)區(qū)調(diào)區(qū)、擴(kuò)區(qū)工作。在擬擴(kuò)面積方面，要充分考慮開發(fā)區(qū)今后5—10年的發(fā)展需要，適當(dāng)留有余地，不宜摳得太緊，切實(shí)解決好開發(fā)區(qū)中長(zhǎng)期發(fā)展空間問(wèn)題。（二）進(jìn)一步完善開發(fā)區(qū)用地保障機(jī)制。用地緊張是開發(fā)區(qū)發(fā)展遇到的較為突出的問(wèn)題，建議省里對(duì)開發(fā)區(qū)用地計(jì)劃單列到市、縣，重大工業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)直接由省里解決，新增建設(shè)用地計(jì)劃應(yīng)主要用于開發(fā)區(qū)。在土地轉(zhuǎn)用指標(biāo)緊張的情況下，對(duì)急需落地的工業(yè)項(xiàng)目，允許其先征后轉(zhuǎn)。同時(shí)，要簡(jiǎn)化開發(fā)區(qū)用地審批環(huán)節(jié)，縮短預(yù)審時(shí)限。在用地政策上，對(duì)未批準(zhǔn)為省級(jí)開發(fā)區(qū)的工業(yè)集中區(qū)，經(jīng)省審核批準(zhǔn)為省級(jí)工業(yè)集中區(qū)后，應(yīng)給予省級(jí)開發(fā)區(qū)同等待遇。嚴(yán)格控制開發(fā)區(qū)外產(chǎn)業(yè)用地，凡非園區(qū)的工業(yè)項(xiàng)目用地一律不予批準(zhǔn)，以促使工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集中。（三）建立健全開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制。進(jìn)一步理順開發(fā)區(qū)建設(shè)投融資公司的職能和職責(zé)，鼓勵(lì)采取政府出資、企業(yè)入股辦法，成立或改組開發(fā)區(qū)建設(shè)投融資公司，減少開發(fā)區(qū)和政府的融資風(fēng)險(xiǎn)。要多渠道籌集建設(shè)資金，政府要加大對(duì)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，盡快落實(shí)在開發(fā)區(qū)建立一級(jí)財(cái)政或支庫(kù)政策，制定有利于開發(fā)區(qū)發(fā)展的財(cái)政分配體制，培植開發(fā)區(qū)自我發(fā)展能力。允許開發(fā)區(qū)在四至范圍之外從事商業(yè)用地開發(fā)，所得收益用于園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。部分反還開發(fā)區(qū)的土地出讓金，支持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了支持開發(fā)區(qū)發(fā)展，建議省政府設(shè)立開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金，對(duì)開發(fā)區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目給予補(bǔ)助或貼息，以調(diào)動(dòng)地方的積極性。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，各開發(fā)區(qū)也要根據(jù)需要和可能，量力而行，切忌盲目和過(guò)分超前。（四）加快開發(fā)區(qū)立法進(jìn)程。制定《湖南省開發(fā)區(qū)條列》已提了多年，社會(huì)反映也很強(qiáng)烈。去年，省法制辦專門召開了聽證會(huì)，與會(huì)代表一致建議盡快制定出臺(tái)《開發(fā)區(qū)條列》。省發(fā)改委也已做了很多前期工作，立法條件基本具備。建議省里擺上議事日程，今年開展立法調(diào)研，完成《條列》（草案）起草、修改等前期工作，明年列入省里的立法計(jì)劃，并頒布出臺(tái)《條列》，以利于開發(fā)區(qū)發(fā)展有法可依。（五）加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)情況的檢查監(jiān)督。2009年，省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)加快發(fā)展的若干意見》（湘發(fā)[2009]9號(hào)文件），明確了一系列支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的政策和措施，但兩年多來(lái)，這些政策措施并沒(méi)有完全貫徹落實(shí)到位。今年省政府又下發(fā)了《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系建設(shè)的意見》。政策雖好，不抓落實(shí)等于一紙空文。建議由省經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境治理辦公室牽頭，組織省直有關(guān)部門對(duì)各地、各部門貫徹落實(shí)省委、省政府下發(fā)的這兩個(gè)文件的情況進(jìn)行全面督查，凡貫徹落實(shí)不力的要進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，確保政策措施落實(shí)到位。（六）建立開發(fā)區(qū)發(fā)展綜合考核及動(dòng)態(tài)管理制度。目前，我省開發(fā)區(qū)發(fā)展良莠不齊，地區(qū)之間的開發(fā)區(qū)發(fā)展也很不平衡，必須建立規(guī)范的考核制度，分出優(yōu)劣，對(duì)發(fā)展好的進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)長(zhǎng)期開而不發(fā)的取消其省級(jí)開發(fā)區(qū)資格，以鼓勵(lì)先進(jìn)懲處落后，促進(jìn)開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展。新型工業(yè)化考核替代不了開發(fā)區(qū)綜合考核，建議省政府明確由省發(fā)改委牽頭，會(huì)同有關(guān)部門制定全省開發(fā)區(qū)綜合考核辦法，對(duì)各開發(fā)區(qū)年度發(fā)展綜合情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。統(tǒng)計(jì)部門要進(jìn)一步完善統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，準(zhǔn)確反映各個(gè)開發(fā)區(qū)的發(fā)展情況和潛力。（七）理順開發(fā)區(qū)管理體制。省政府“三定方案”已明確省發(fā)改委負(fù)責(zé)全省開發(fā)區(qū)綜