政府審計功能發(fā)揮對國有企業(yè)治理效率提升的影響政府審計與國企治理效率基于央企控股上市公司的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

一、央企控股上市公司經(jīng)營業(yè)績是政府審計的重要作用國有企業(yè)改革和管理體制的完善一直是學(xué)術(shù)界和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的重要問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。中央企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的重要力量和資本市場的主要支柱,央企控股上市公司更是成為國企治理打造標(biāo)桿的目標(biāo)。做強(qiáng)做優(yōu)央企控股上市公司,是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱國資委)和中央企業(yè)的重要任務(wù),這包括努力提升控股上市公司治理效率。然而,國有企業(yè),特別是央企,在公司治理中頻頻暴露出的薪酬福利亂象、投資運(yùn)營失策、依靠壟斷地位浪費(fèi)社會資源等問題廣為媒體、民眾詬病。如何實(shí)現(xiàn)國有資本的有效配置和規(guī)范運(yùn)營,促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值,推動國有企業(yè)治理效率的提升,這一直是社會各方共同思考的問題。政府審計產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的確立,是國家治理的重要組成部分,對央企控股上市公司治理效率的提升理應(yīng)發(fā)揮重要的作用。政府審計發(fā)揮對國有企業(yè)的監(jiān)督作用是其重要的職責(zé)(秦榮生,2004;劉力云,2005;葛笑天,2005)。政府審計能夠在宏觀層面發(fā)揮維護(hù)財政金融安全(黃溶冰等,2010;韋德洪等,2012;劉雷等,2014)、腐敗治理(李江濤等,2011)等重要作用,同時政府審計也能提高微觀主體上市公司的會計穩(wěn)健性、抑制盈余管理動機(jī)等(陳宋生等,2014)。公司經(jīng)營業(yè)績是考察治理效率的一個重要方面,但目前鮮有文獻(xiàn)探討政府審計在央企控股上市公司經(jīng)營業(yè)績提升中的作用。本文基于審計結(jié)果公告,考察政府審計功能發(fā)揮對央企控股上市公司經(jīng)營業(yè)績的影響,以期為政府審計在國企治理效率提升中發(fā)揮的作用提供進(jìn)一步的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。本文后續(xù)安排如下:第二部分是制度背景與研究假說,第三部分是研究設(shè)計,第四部分是實(shí)證結(jié)果與分析,第五部分是進(jìn)一步分析,第六部分是穩(wěn)健性測試,第七部分是研究結(jié)論。二、央企負(fù)責(zé)人審計內(nèi)容是政府審計的重要職責(zé)。在《2006年國有企業(yè)是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào),以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增加企業(yè)活動、承擔(dān)社會責(zé)任為重點(diǎn),進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革。而作為國有經(jīng)濟(jì)中堅力量的中央企業(yè)其現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)及公司治理效率提升關(guān)乎著國有經(jīng)濟(jì)改革的成效?！坝捎谄髽I(yè)經(jīng)營目標(biāo)的多元化,甚至盈利不是企業(yè)最主要的目標(biāo),這使得央企的業(yè)績?nèi)狈σ粋€基本的、可比性的評價體系,那么若最終央企經(jīng)營狀況惡化,就無法確切地判斷到底是政策導(dǎo)致的虧損還是因管理當(dāng)局自身的經(jīng)營不善所導(dǎo)致,這為央企的信息不透明埋下了‘隱患’”(1)。國資委為維護(hù)所有者權(quán)益,落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任,建立有效的激勵和約束機(jī)制,引導(dǎo)中央企業(yè)科學(xué)發(fā)展,特制定了《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》以及《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人副職業(yè)績考核工作的指導(dǎo)意見》等?！把肫罂毓缮鲜泄緫?yīng)增加透明度優(yōu)化治理結(jié)構(gòu),其中對公司業(yè)績的審計,對管理者薪酬設(shè)計的審計變得尤為重要”(2)。經(jīng)營業(yè)績是公司發(fā)展的源泉,是國企治理的基礎(chǔ),它能影響治理結(jié)構(gòu)或機(jī)制的若干方面,如央企負(fù)責(zé)人普遍實(shí)行的以經(jīng)營業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的年度薪酬制度;反之,經(jīng)營業(yè)績也可作為國企治理效率的重要體現(xiàn),因?yàn)樗軌蜉^好地反映國企治理的效果或效率,正如經(jīng)營業(yè)績是央企負(fù)責(zé)人解除受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要考核指標(biāo)。《中華人民共和國憲法》第91條規(guī)定:“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān),對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支,進(jìn)行審計監(jiān)督”。國務(wù)院印發(fā)的審計署主要職責(zé)規(guī)定,審計署可以“直接審計中央國有企業(yè)、國務(wù)院規(guī)定的中央國有資本占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè),出具審計報告,在法定職權(quán)范圍內(nèi)做出審計決定或向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處罰的建議。”雖然中央企業(yè)審計結(jié)果仍然采用“財務(wù)收支審計結(jié)果公告”,但實(shí)則審計內(nèi)容已從傳統(tǒng)的財務(wù)收支問題拓展到重大經(jīng)濟(jì)決策、落實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策、內(nèi)部管理、信息系統(tǒng)等問題,即審計內(nèi)容已不限于《審計法實(shí)施條例》“按照國家財務(wù)會計制度的規(guī)定,實(shí)行會計核算的各項收入和支出”的“財務(wù)收支”界定,還包括了《審計法》及其實(shí)施條例中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的其他內(nèi)容“有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動”(李小波和吳溪,2013)。審計內(nèi)容的拓展體現(xiàn)了政府審計對國有及國有控股企業(yè)的審計已進(jìn)入“以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為重點(diǎn)的全面發(fā)展階段”(李金華,2008)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行或經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的直接后果之一就是經(jīng)營業(yè)績。因此,經(jīng)營業(yè)績是中央企業(yè)負(fù)責(zé)人落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任,履行目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容。按此邏輯,經(jīng)營業(yè)績也就自然成為審計內(nèi)容,是政府審計對于中央企業(yè)財務(wù)收支審計作用發(fā)揮程度的一個重要體現(xiàn)。政府審計發(fā)揮對國有企業(yè)的監(jiān)督是政府審計的重要職責(zé)(景東華,2003;秦榮生,2004;劉力云,2005;葛笑天,2005)。政府審計對國有企業(yè)控制功能的發(fā)揮,具體可表現(xiàn)為基本層次的監(jiān)測作用,與衍生層次的預(yù)防作用、預(yù)警作用、糾偏作用以及修復(fù)作用,如圖1。監(jiān)測作用表現(xiàn)為對國有企業(yè)財務(wù)收支進(jìn)行檢測,搜集經(jīng)營活動的相關(guān)信息;預(yù)防作用重在對違法活動產(chǎn)生威懾作用;預(yù)警作用在于實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營活動過程中的風(fēng)險發(fā)出預(yù)警信號;糾偏作用在于發(fā)現(xiàn)、處罰并及時糾正經(jīng)營活動中的違規(guī)行為;修復(fù)作用重在對內(nèi)部管理制度設(shè)計、經(jīng)濟(jì)政策制訂中的缺陷進(jìn)行修復(fù)。政府審計對于中央企業(yè)的審計,對于重大經(jīng)濟(jì)決策的制定、宏觀政策的執(zhí)行、以及內(nèi)部管理制度等經(jīng)濟(jì)效益等的關(guān)注,不僅有助于改善中央企業(yè)的經(jīng)營管理,提高經(jīng)營績效,還充分體現(xiàn)了政府審計對于中央企業(yè)負(fù)責(zé)人全面有效履行經(jīng)營業(yè)績這一受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的促進(jìn)作用。國有企業(yè)改革進(jìn)程中,中央企業(yè)在國務(wù)院國資委的推動和中國證監(jiān)會的支持下加快推進(jìn)整體上市,原有的集團(tuán)公司大多成為控股公司,中央企業(yè)大部分有效資產(chǎn)下沉至央企控股上市公司(凌文,2012)。因此,對中央企業(yè)的審計,自然會輻射到央企控股上市公司,這本身是由他們的股權(quán)關(guān)系所決定的,如中國長江三峽集團(tuán)公司2009年度財務(wù)收支審計范圍就覆蓋了長江電力;招商局地產(chǎn)控股股份有限公司2007至2009年度財務(wù)收支審計就是直接針對招商地產(chǎn)的。從現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)而言,政府審計通過對中央企業(yè)的審計,會作用到其控股的上市公司(唐雪松等,2012;李小波和吳溪,2013),并且其功能作用的發(fā)揮有助于提高控股上市公司的會計穩(wěn)健性(唐雪松等,2012),抑制控股上市公司的盈余管理水平(陳宋生等,2014)。社會審計和內(nèi)部審計的研究文獻(xiàn)表明,審計能夠?qū)窘?jīng)營業(yè)績產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用(朱小平等,2007;劉國常等,2008;郭慧,2010;蔡春等,2011)。政府審計與社會審計、內(nèi)部審計相比較,它側(cè)重以揭露問題為主,強(qiáng)調(diào)從制度層面和機(jī)制層面發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。因此,政府審計對中央企業(yè)的財務(wù)收支審計,通過揭露違法違規(guī)以及內(nèi)部管理漏洞等問題,有助于促進(jìn)中央企業(yè)改善經(jīng)營管理,提高經(jīng)營績效,改善治理效果?；诖?提出如下假設(shè):H:政府審計功能發(fā)揮有助于提高央企上市公司經(jīng)營業(yè)績,即政府審計介入程度與上市公司經(jīng)營業(yè)績正相關(guān)。三、研究設(shè)計(一)被審對象的時間和數(shù)據(jù)來源本文以實(shí)際控制人為國有性質(zhì)的所有A股上市公司(刪除金融類上市公司)作為研究對象,將上市公司“實(shí)際控制人名稱”為2010—2013年審計署發(fā)布的“中央企業(yè)集團(tuán)年度財務(wù)收支審計”的審計結(jié)果公告的中央企業(yè)集團(tuán)的,識別為這些中央企業(yè)直接或間接控股的上市公司,作為被審計的樣本。由于審計公告日滯后于被審對象年度,如“2010年第13號:中國航空集團(tuán)公司2008年度財務(wù)收支審計結(jié)果”,審計對象的時間是2008年,但審計行為活動實(shí)施年度在2009年,審計結(jié)果公告在2010年,我們將2008年定義為被審對象年度,2009年定義為審計介入年度,2010年定義為審計公告年度。樣本區(qū)間定義為[2008,2012]。實(shí)際控制人數(shù)據(jù)來源于CSMAR數(shù)據(jù)庫和WIND數(shù)據(jù)庫,進(jìn)行了數(shù)據(jù)的比對填補(bǔ);政府審計相關(guān)數(shù)據(jù)來源于審計署官網(wǎng)發(fā)布的審計結(jié)果公告;其余數(shù)據(jù)均來源于CSMAR數(shù)據(jù)庫。(二)變量定義和模型配置1.實(shí)際控制人為中央企業(yè)集團(tuán)審計或大型投資/建設(shè)項目審計我們通過對政府審計介入程度的衡量來刻畫政府審計功能作用的發(fā)揮。具體方法為:(1)識別出實(shí)際控制人為中央企業(yè)集團(tuán)的上市公司是否接受了財務(wù)收支審計或大型投資/建設(shè)項目審計;(2)將審計介入年度及以后年度賦值為1,未審的賦值為0;將樣本公司各年度的賦值加總求和作為政府審計介入程度(Audit)的衡量值。2.中央企業(yè)負(fù)責(zé)人的基本指標(biāo)根據(jù)《國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第30號中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》的規(guī)定,中央企業(yè)負(fù)責(zé)人年度經(jīng)營業(yè)績考核指標(biāo)的基本指標(biāo)包括利潤總額和經(jīng)濟(jì)增加值,任期經(jīng)營業(yè)績考核指標(biāo)的基本指標(biāo)包括國有資本保值增值率和總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率。因此,分別采用“利潤總額”(profit)和“總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率”(turAssets)衡量上市公司的經(jīng)營業(yè)績。3.模型的配置。為了驗(yàn)證假設(shè)，構(gòu)建了模型1和模型2四、結(jié)果表明和分析(一)公司的基本特征描述性統(tǒng)計中,audit的數(shù)值處于0至5之間,均值為0.536436;profit的均值為19.25635;TurAssets的均值為0.841473。從gapyear的均值來看,大約80%(0.79616)公司成立都有10年以上時間。從公司的基本特征來看,size的均值為22.497,最大值最小值之間相差近9;tagr均值為30%,最小值為-53%,最大值為7081%(1)。從其他變量來看,excpay的均值在14左右,sashare的均值為0.0465,即樣本中大約有4.65%的公司有過增發(fā)配股情況,indreg的均值為0.49,即央企控股的上市公司有近50%屬于管制行業(yè),ceo的均值為0.07,即約有7%的樣本存在董事長和總經(jīng)理兼任的情況,ind的均值為0.37,即樣本中獨(dú)立董事占董事會規(guī)模大約為37%。(二)公開審計結(jié)果表3報告了政府審計介入程度audit與利潤總額profit之間的關(guān)系。回歸結(jié)果表明,audit與profit在5個期間內(nèi),只有第3期和第4期,即滯后2期與滯后3期在5%的水平上顯著,說明政府審計功能作用的發(fā)揮具有滯后效應(yīng),這種作用在審計結(jié)果公告的第2年才顯現(xiàn)出來,持續(xù)2個期間后消失。正如前文分析所述,政府審計以揭露問題為主,而被審計單位對于問題的整改需要一定的時間,所以政府審計的這種“糾偏”“修復(fù)”等作用往往在后續(xù)期間才得以體現(xiàn);同時,將審計結(jié)果向社會公開,借助社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的力量,促進(jìn)審計結(jié)果的整改和落實(shí),使審計監(jiān)督的作用得以更好地發(fā)揮。表4是針對被審計樣本的回歸結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn),政府審計功能發(fā)揮對利潤總額的影響從第1期開始即審計介入年度,就有微弱的顯現(xiàn),一直持續(xù)到第4期,并且在第3期和第4期這種作用表現(xiàn)相對明顯。政府審計從實(shí)施審計行為活動開始,對于審計發(fā)現(xiàn)的問題就會與被審計單位有一定的溝通,而被審計單位在審計結(jié)果公告之前對于某些問題就會采取積極的整改措施。所以,表6的結(jié)果一方面說明政府審計對于利潤總額的改善是有正向地促進(jìn)作用,另一方面也說明政府審計的這種作用具有滯后效應(yīng),主要在審計結(jié)果公告后的連續(xù)兩個期間得以明顯地體現(xiàn),支持了全樣本的結(jié)果。我們進(jìn)而考察政府審計功能發(fā)揮對總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率的影響?；貧w結(jié)果表明(如表5),audit與總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率TurAssets存在顯著的正相關(guān)關(guān)系,表明政府審計功能發(fā)揮有助于改善資產(chǎn)的經(jīng)營質(zhì)量和利用效率,提高經(jīng)營業(yè)績。政府審計的這種作用從介入當(dāng)年,即第1期就開始顯現(xiàn),一直持續(xù)到第5期,才減弱。從被審計樣本來看(如表6),研究結(jié)論與全樣本基本一致,只是政府審計的這種作用表現(xiàn)更為明顯。相比于利潤總額,政府審計對總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率的作用表現(xiàn)更為明顯。我們認(rèn)為,主要是因?yàn)榭傎Y產(chǎn)周轉(zhuǎn)率這個指標(biāo)側(cè)重于反映資產(chǎn)的運(yùn)營效率,當(dāng)資產(chǎn)總額變動不大的情況下,做大收入就能實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的優(yōu)化;而利潤總額一定程度上體現(xiàn)了收益與成本的“博弈”,這主要與企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略緊密相關(guān)。五、回歸結(jié)果分析“利潤總額”是絕對值指標(biāo),它會受到資產(chǎn)規(guī)模的顯著影響,如表4和表5所示。我們進(jìn)一步以凈資產(chǎn)收益率ROE和資產(chǎn)收益率ROA作為經(jīng)營業(yè)績的衡量指標(biāo),考察政府審計功能發(fā)揮對其的影響。研究發(fā)現(xiàn),就全樣本而言,政府審計介入程度audit與ROE及ROA之間并不存在顯著關(guān)系;就被審計樣本而言,audit與ROE及ROA在第3期,即審計公告年度的第2年,存在10%水平上的顯著正相關(guān)關(guān)系。這些回歸結(jié)果可以說明以下兩方面的問題:(1)國資委對中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績的考核采用“利潤總額”這一絕對值指標(biāo),本身并沒有考慮其與規(guī)模的配比。而中央企業(yè)為了迎合監(jiān)管要求,“關(guān)注”點(diǎn)自然落在利潤總額上,這一結(jié)果導(dǎo)致中央企業(yè)更多地是做大規(guī)模而非做優(yōu)做強(qiáng)。政府審計是一種獨(dú)立的、間接的控制機(jī)制,這種控制行為必須借助于更為直接的管理控制形式等,而審計控制的對象正是中央企業(yè)履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過程或狀況。在這種形勢下,政府審計對ROE與ROA的作用是有限的;(2)政府審計對經(jīng)營業(yè)績的提高有一定的促進(jìn)作用。被審計樣本的回歸結(jié)果恰好說明這一點(diǎn),并且這種作用也是集中表現(xiàn)在審計公告年度的第2年。但現(xiàn)階段而言,政府審計發(fā)揮的作用是有限的,未來應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府審計功能。六、盈余管理對逐年結(jié)果的影響我們分別采用凈利潤和經(jīng)營費(fèi)用率替代利潤總額和總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率,納入回歸模型。回歸結(jié)果支持我們的假設(shè),說明政府審計功能發(fā)揮有助于改善央企控股上市公司的經(jīng)營業(yè)績。按照國資委對中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績的考核辦法,總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率是任期考核指標(biāo),考核期為3年。我們進(jìn)一步考察了管理層在考核期內(nèi)進(jìn)行盈余管理而對結(jié)果帶來的影響,采用截面修正Jones模型估算每家公司的盈余管理水平,采用中位