政府政工評價指標體系的構(gòu)建

政府績效是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間創(chuàng)造的績效，也是領(lǐng)導(dǎo)在任期間發(fā)生的行政活動。政績是領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和能力的客觀體現(xiàn)，也是對領(lǐng)導(dǎo)干部進行考核、評價和使用的重要依據(jù)。長期以來，中國政績考核評價方法受到了各級黨組織和人事部門的高度重視，并進行了不斷地探索和研究，雖取得了一些成功的經(jīng)驗，但始終沒有取得根本性的突破。究其深層的原因，就是沒有形成比較完善的科學(xué)評價體系和評價機制，特別是對干部政績的評價還停留在就績論績和收集各種指標完成情況的層面上，缺乏德、能、勤、績、廉的綜合評價和分析?；騼H僅以GDP作為一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的標志，而忽略了經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的相互協(xié)調(diào)和互補作用，陷入惟GDP論的誤區(qū)，對政績的科學(xué)內(nèi)涵沒有真正的理解。因此，要把握好經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的關(guān)系，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，構(gòu)建科學(xué)的政績評價體系，提供一套客觀、科學(xué)的量化指標體系和評價的評價方法對政府政績進行客觀評價，有利于提高政府管理水平，提高政府工作業(yè)績，較好地保障國家、地方、企業(yè)和公民的權(quán)益，促進社會經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。一、綜合評價指標體系的基本原則（一）科學(xué)發(fā)展觀和基本主義思想考核評價體系必須符合當(dāng)前社會政治、經(jīng)濟、文化的時代特征和未來發(fā)展趨勢，充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求，充分體現(xiàn)“三個代表”重要思想。（二）要建立指標體系指標體系必須比較全面、準確、系統(tǒng)地反映領(lǐng)導(dǎo)干部全部領(lǐng)導(dǎo)活動中的政績。選擇指標體系，既要考慮體系的完整性，即指標應(yīng)當(dāng)較為完整地體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部各方面的政績，既有數(shù)量又有質(zhì)量，既有成績又有不足，還要考慮指標的代表性，從中選出最能全面反映政績的優(yōu)化指標，并規(guī)定指標的含義、分類。（三）要有明確的考核標準考核評價指標的設(shè)置要明確具體，凡能量化的指標都要量化，實在不能量化的，要用定性的辦法從工作的效果、人民群眾的滿意程度等方面提出明確的要求并有相應(yīng)的具體考核標準。設(shè)置經(jīng)濟指標還要按照國家的統(tǒng)計法規(guī)、條例規(guī)定予以規(guī)范，保持統(tǒng)計概念、統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計計算方法上的一致。（四）基層領(lǐng)導(dǎo)干部提取成績的情況政績考核指標體系要注意兩個方面的可比性，一是橫向的可比性，即不同部門、不同行業(yè)和不同單位的領(lǐng)導(dǎo)干部政績對比可以評出優(yōu)劣。二是縱向的可比性，即通過不同時期、現(xiàn)任與前任領(lǐng)導(dǎo)干部政績對比，反映領(lǐng)導(dǎo)干部政績的發(fā)展變化和領(lǐng)導(dǎo)水平的高低。（五）各部門的具體指標和針對性的指標不同不同部門的指標有其具體和靈活的要求，每個部門的具體指標又是有差別并具有針對性的。同時，所有的指標并非一成不變，它應(yīng)隨著中國國情和國家的大政方針政策的變化進行靈活調(diào)整。三、．建立以人為本、科學(xué)發(fā)展的績效評價體系政績的科學(xué)內(nèi)涵應(yīng)該涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會、人文等多方面，因此，考核指標體系設(shè)置應(yīng)把握好三個基本點：（1）以經(jīng)濟建設(shè)為中心?？茖W(xué)發(fā)展觀是用來指導(dǎo)發(fā)展的，也要緊緊抓住經(jīng)濟建設(shè)為中心的主題。因此，政績考核仍然把經(jīng)濟發(fā)展放在第一位。（2）以人為本。以人為本就是要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益。因此，政績考核要體現(xiàn)促進人的全面發(fā)展，促進人的素質(zhì)的全面提高和社會的全面進步。（3）落實五個統(tǒng)籌的要求。在設(shè)置指標體系時，既要看經(jīng)濟建設(shè)成果，又要看社會進步；既看當(dāng)前發(fā)展，又看發(fā)展的可持續(xù)性；既看經(jīng)濟增長的總量，又看人民群眾得到的實惠；既看經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，又看精神文明建設(shè)的成果。根據(jù)以上基本原則以及當(dāng)前政府的職能和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，筆者建立以下指標體系以反映政府領(lǐng)導(dǎo)的政績。（一）年度提取的指標科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，科學(xué)的政績考核指標體系應(yīng)包括四方面內(nèi)容：（1）反映居民生活狀況：該指標有全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及增長率、全年農(nóng)民人均純收入及增長率、全年居民人均消費水平及增長率、居民人均儲蓄存款余額及增長率。（2）反映收入差距的指標：如基尼系數(shù)。（3）反映人們生活科技含量指標：如人均信息費用及增長率。（4）反映居民生活接受的商品和服務(wù)質(zhì)量的指標：如商品、服務(wù)質(zhì)量群眾投訴件數(shù)及上升率。（二）反映經(jīng)濟發(fā)展水平承認GDP的局限性，并不意味著全盤否定其合理性，更不意味著將GDP排除在考核指標體系之外。構(gòu)建一套綜合的政績考核指標體系，GDP仍是基礎(chǔ)性的指標。因此，在反映經(jīng)濟發(fā)展水平方面可設(shè)置以下指標體系：（1）反映經(jīng)濟發(fā)展水平的指標：如人均GDP及增長率。（2）反映勞動生產(chǎn)率增長的指標：如社會勞動生產(chǎn)率及增長率，資金利稅率及增長率。全社會固定資產(chǎn)投資及增長率。（3）反映物質(zhì)消耗的指標：如單位能源GDP，單位水GDP，單位原材料GDP。（4）科技投入方面的指標：如科技“三項”費用及增長率。（三）居民個人指標。城市社區(qū)全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀一方面不僅要以人為本，還要強調(diào)人和自然的和諧發(fā)展。（1）反映就業(yè)狀況的指標：如就業(yè)率。（2）反映社會保障狀況的指標：如居民最低生活保障覆蓋率及增長率。（3）反映城鎮(zhèn)化的指標：如轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋嚷?。?）反映社會治安狀況的指標：如社會治安破案率。（5）反映醫(yī)療衛(wèi)生條件的指標：如每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)及增長率。（四）廢治理達標率及對環(huán)境滿意度的評價指標為了反映人與資源、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，可考慮設(shè)置以下指標：（1）反映生態(tài)和環(huán)境指標達標率的指標：如城鎮(zhèn)建區(qū)綠化覆蓋率及增長率，三廢治理達標率及增長率，空氣質(zhì)量及飲用水質(zhì)量變化率。（2）反映群眾對環(huán)境滿意度的指標：如群眾對環(huán)境訴訟事件及增長率。（3）反映人口素質(zhì)的指標：如計劃生育率及人口下降率，九年義務(wù)教育普及率。四、采用綜合評價方法對政府績效進行綜合評價（一）基于聯(lián)系度的分析原理集對分析是中國學(xué)者趙克勤于1989年提出的一種全新的系統(tǒng)分析方法，十多年來受到廣泛的關(guān)注，在科學(xué)研究與工程技術(shù)領(lǐng)域、哲學(xué)和社會經(jīng)濟等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。所謂集對，就是具有一定聯(lián)系的兩個集合組成的一個對子。集對分析的思路是：在一定的問題背景下，對一個集對所具有的特性展開分析，把分析得到的特性作同異反刻畫，即分析兩個集合在哪些特性上具有共同的特性，在哪些特性上具有對立性，而在其余的特性上既不統(tǒng)一又不對立，這樣建立起在指定問題背景下的一個聯(lián)系度表達式：μ———聯(lián)系度N———集對特性總數(shù)S———集對中兩個集合所共有的特性數(shù)P———集對中兩個集合相對立的特性數(shù)F———F=N-S-P為集對中兩個集合既不相同又不對立的特性數(shù)。而S/N,F/N,P/N分別稱為組成集對的兩個集合在問題背景下的同一度、差異度、對立度。在集對分析中，如果所討論的問題本身并不需要對所討論的兩個集合作差異性和對立性分析時，則只要對所討論兩個集合作同一性分析和同一度刻畫就可以了。這種只做同一度刻畫的集對分析稱為同一度分析，用a=S/N表示，集對的同一度是指定問題背景下趨同程度的一個刻畫。（二）型指標及其選取設(shè)所評價對象為A1,A2，…Am，共m個政府領(lǐng)導(dǎo)，對政府領(lǐng)導(dǎo)評價有B1,B2，…Bn，共n個指標，其中效益型I1（效益型指標值越大越好，例如：人均GDP及增長率等）、成本型I2（成本型指標值越小越好，例如：群眾對環(huán)境訴訟事件及增長率等）和適度型指標江I3（適度指標的取值取一個合適值，比如基尼系數(shù)理想值可以定在0.3～0.4之間一個合適值），Ai領(lǐng)導(dǎo)的Bj個指標值為dij(i=1,2，…m,j=1,2，…n）。則基于集對分析同一度的政績綜合考核評價的具體方法與步驟如下：1.目標函數(shù)的選取并從m個的指標中確定出一個理想方案A0，規(guī)定：A0中的各指標的值應(yīng)該是待評價的n個政府領(lǐng)導(dǎo)的各類指標中的最優(yōu)值（效益型指標值越大越好，成本型指標值越小越好，適度指標的取值取一個合適值），可得一個理想方案：其中dok為方案第k個指標的值，其大小為D矩陣中第k個指標中的最優(yōu)值。（例如，效益性指標，則dok取第k個指標中的最大值，成本性指標，則dok取第k個指標中的最小值，適度指標的取值取一個合適值）。2.元素aik模型在用決策矩陣的指標值dik分別與理想方案A0中對應(yīng)的指標值dok相比較，比值用aik表示，這樣可形成被評價方案與理想方案指標不帶權(quán)的同一度矩陣H:在矩陣H中，元素aik成為被評價方案指標值dik與A0對應(yīng)值D0k的同一度，有3.構(gòu)建bis權(quán)重判斷標準設(shè)指標Bi相對指標Bj的相對重要性（判斷數(shù)bij）根據(jù)SaatyT.L建議的9位標度法，可得所有指標Bi對Bj的判斷數(shù)bij判斷矩陣M:由指標的判斷矩陣求各指標的權(quán)重的方法，這里用幾何平均值方法———G-M方法。指標Bi在評價系統(tǒng)中的重要程度bi可由Bi與其他指標的相對重要程度的幾何平均給出bi———標準化后得出一組權(quán)數(shù)ωi，即4.元素aj1,2,m-2-m同加強同加強同加強同加強和理想理想方案領(lǐng)導(dǎo)的同加強同加強和選擇評價領(lǐng)導(dǎo)Ai與理想方案A0的帶權(quán)同一度矩陣R:R中的元素aj(1,2,…,m）就是第i個評價領(lǐng)導(dǎo)與理想方案（領(lǐng)導(dǎo)）ai的同一度根據(jù)同一度矩陣R中ai值大小確定m個被評價領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)劣次序，ai值大者為優(yōu)。（三）基于時間權(quán)重系數(shù)進行動態(tài)評價的方法在現(xiàn)實中，許多評價方案評價要求在進行集對同一度分析時需要引入時間因素，進行動態(tài)化處理。這種引入動態(tài)時序的集對同一度分析方法，稱之為動態(tài)集對同一度分析法。這種方法多用于幾個時期的綜合評價，它基于分期集對的動態(tài)集對同一度評價對象在不同時間的狀況分別進行集對同一度分析，再將分析的結(jié)果按時間權(quán)重系數(shù)進行加權(quán)綜合，得出各評價對象的綜合得分，據(jù)以進行對比排序和深入分析。假如所評價的時間分為t1,t2,…,tk期，利用集對同一度分析對每個時期評價得出結(jié)果a1=（a11,a12…,a1n）,a2=（a21,a22,…,a2n），…，ak=（ak1,ak2,…,akn），然后根據(jù)各個時間段的權(quán)數(shù)ωi進行加權(quán)得到結(jié)果a=（a1,a2,…,an），比較a1的大小，評價優(yōu)劣。在動態(tài)評價中，時間權(quán)重系數(shù)ωi的確定非常關(guān)鍵，不同的系數(shù)意味著時間因素的不同地位，當(dāng)然會導(dǎo)致不同的評價結(jié)果。時間的權(quán)重系數(shù)的確定有多種方法，主要有按“厚今薄古”的原則取值，即越是近期的越被看重，即權(quán)重系數(shù)越大，反之越小。這一方法的優(yōu)點是，其不僅可以用考慮了時間變量的集對同一度綜合值進行排序分析，而且在按時間權(quán)重系數(shù)進行加權(quán)綜合之前，可以對各時期的集對同一度終值進行對比，從而分析各評價對象在不同時期的動態(tài)化。這一點很重要，比如，當(dāng)我們要將發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的政府政績綜合評價排隊時，無疑，發(fā)達地區(qū)的政績將排在前面，因而排序本身的意義并不大。而將不同時期的集對同一度終值進行比較研究，甚至可以將不同時期的排序數(shù)值狀況進行對比，分析各對象排序位置的變化及其深層原因，則有著重要的意義。五、比較指標的量綱與指標值：對于有政績考核評價指標體系是一個多層次、多指標的復(fù)合體系，運用集對分析（SPA）的同一度進