論我國中央與地方立法權(quán)限的劃分

“中央與地方立法權(quán)限”:以“重要程度”標準作為劃分標準在任何現(xiàn)代法治國家，中央和地方政府的權(quán)力定義，以及政治、經(jīng)濟和社會職能的劃分，首先必須以立法的形式來表達。它是制度化和制度化的。實現(xiàn)中央與地方的真正分權(quán),在很大程度上就是通過中央與地方的立法分權(quán)來獲得的。各國憲法在關(guān)于立法權(quán)劃分、組合和配置的規(guī)定中,極其重要的篇幅就是用于列舉和闡述中央與地方之間的立法權(quán)限劃分以及各自的立法事項范圍。在某種意義上,一個國家中央與地方之間的立法權(quán)限劃分與立法權(quán)關(guān)系建構(gòu),是實現(xiàn)國家縱向權(quán)限劃分的前提性環(huán)節(jié)和外在表現(xiàn)形式,是形成和演繹其他各種中央與地方關(guān)系的基礎,亦是中央與地方各種利益爭執(zhí)和沖突的焦點。關(guān)于中央與地方之間的立法權(quán)限劃分,實踐當中通常有兩種具體的標準與方法。第一種是主要以立法事項的“重要程度”作為劃分標準,即把國家主權(quán)、國防外交、國家機構(gòu)的設置與職權(quán)劃分、公民基本權(quán)利與義務等“重要”事項的立法權(quán)劃歸中央,而把其他一些相對“次重要”的立法權(quán)、或者由“重要事項”立法權(quán)所派生出來的附屬性立法權(quán)賦予地方?！爸匾迸c“非重要”的判斷標準由中央單方面掌握。另一種是主要以立法事項的“影響范圍”,即立法事項是事關(guān)全局意義的全國性事務還是僅具有局部意義的地方性事務作為劃分標準。換言之,對于“影響范圍”僅限于局部的地方性事務而言,不管其重要程度如何,地方立法都應受到充分的尊重和信任,應該盡量讓地方自主地去行使立法權(quán)。而對于超出地方局部范圍之外且地方立法不能有效加以調(diào)控的事務,中央立法才應介入并發(fā)揮積極主導作用。從另一個角度來說,由中央立法加以規(guī)范的事項,應當限于立法者確實不必考慮地方的特殊性和差異性,以及從立法的宗旨出發(fā)不能考慮地方的特殊性和差異性的領(lǐng)域。1從各國關(guān)于中央與地方立法權(quán)限劃分的憲法或法律規(guī)定來看,其都在某種意義上采用了“重要程度”和“影響范圍”這兩種劃分標準和方法。在對中央立法權(quán)事項的界定上,這兩種劃分思路經(jīng)常會有重合或一致之處。譬如,國家主權(quán)、戰(zhàn)爭與和平、國家機構(gòu)的設置與職權(quán)劃分、公民基本權(quán)利與義務等事項,不管是在哪種劃分標準之下都被劃歸為中央立法權(quán)的范疇。然而,就哪些事項應由地方立法加以規(guī)范以及地方立法權(quán)在國家立法權(quán)體系中的地位而言,這兩種劃分標準就存在著相當大的差異。具體言之,在“重要程度”標準之下,地方立法在很大程度上屬于一種“拾缺補漏”型的執(zhí)行性立法,處于中央立法的“末梢”。而且,也不存在所謂的“地方專屬立法事項”,中央立法事項與地方立法事項之間的邊界模糊。在“影響范圍”標準之下,對于影響范圍僅限于某個地方、中央統(tǒng)一立法不宜涉及的事項,均留給地方立法加以解決。國家的立法事項通?？梢员容^清晰地劃分為中央專屬立法事項、地方專屬立法事項、中央與地方共同(共享)立法事項三類。本文著眼于我國現(xiàn)行中央與地方立法權(quán)限劃分體制,考察和分析世界上其他主要國家關(guān)于中央與地方立法權(quán)限劃分的制度規(guī)定和實踐做法,對“重要程度”和“影響范圍”這兩種劃分標準和方法進行理論解讀和實踐評價,并以期對我們當下思考和完善我國現(xiàn)行中央與地方立法權(quán)限劃分制度,協(xié)調(diào)中央與地方立法關(guān)系有所啟發(fā)和裨益。一、《立法法》規(guī)定了接受地方立法主體的各個環(huán)節(jié)和其他無職能作用從《憲法》和《立法法》的有關(guān)規(guī)定來看,我國主要是按照立法事項的“重要程度”而非“影響范圍”,作為劃分中央與地方立法權(quán)限的標準。這是我國中央與地方立法權(quán)限劃分制度設計的一個重要特點。為了確立最高立法機關(guān)的權(quán)威性和維護國家立法權(quán)的至高性,《立法法》第8條規(guī)定了國家最高立法機關(guān)全國人大及其常委會的十類專屬立法權(quán),即:國家主權(quán)事項;各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;犯罪與刑罰;對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;對非國有財產(chǎn)的征收;民事基本制度;基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;訴訟和仲裁制度;必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。顯然,《立法法》完全剝奪了地方立法主體在這些事項上的立法權(quán)。各省、自治區(qū)和直轄市的人大及其常委會也絕不可能被授權(quán)根據(jù)地方需要,對上述事項先行制定地方性法規(guī)。另外,根據(jù)《立法法》第64條規(guī)定,這十類重要事項也被嚴令排除在地方性法規(guī)的“先行立法權(quán)”之外。(一)立法權(quán)與中央的協(xié)調(diào)在制度運行中的必要性在立法實踐當中,將一些諸如國家主權(quán)、國防外交、中央與地方國家機構(gòu)的組成與職權(quán)、公民的基本權(quán)利義務等重要事項的立法權(quán)劃歸中央,是許多國家立法體制的通例。之所以形成這種做法,一方面是因為,中央立法具有效力的全國性與普遍的權(quán)威性,將整個國家和社會生活中帶有全局性、普遍性的重要問題的立法權(quán)賦予中央,有利于完成一個國家法律體系的宏觀構(gòu)架和統(tǒng)一協(xié)調(diào),能夠更好地體現(xiàn)國家整體意志和形成國家立法強大的規(guī)模效應。另一方面也是由于,中央立法的各項機制與程序更為完善和嚴格,其更能接受到全國性的關(guān)注與各方面的監(jiān)督。而且,進行中央立法的主體的層次越高,其素質(zhì)就越高,立法的質(zhì)量也就越有保障。在立法民主與立法監(jiān)督機制尚不完善的情況下,如果把一些事關(guān)全局、影響國計民生的重要事項的立法權(quán)下放到地方,那么這些立法權(quán)就極有可能被濫用,從而有可能導致地方以立法形式侵犯公民基本權(quán)利,而且這類侵犯還有可能因其影響的局部性、個別性和地方性而逃脫出輿論的批評和人們的視線。(P263)因此,許多國家以立法事項的“重要程度”作為劃分中央與地方立法權(quán)限的標準,有其非常合理的一面,在理論上也是相當令人信服的。(二)按立法事項的中央與地方立法權(quán)限從理論上加以分析,以“重要程度”的主觀判斷標準來對中央與地方立法權(quán)限進行劃分,亦存在一系列“非合理性”因素。首先,表現(xiàn)在中央立法層面上,中央總攬了幾乎所有“重要事項”的立法權(quán),中央立法勢必成為國家分配各種政治、經(jīng)濟、文化、社會資源和國民財富的中心,也成為劃分包括中央與地方在內(nèi)的各種法律主體權(quán)利義務的焦點。這種立法結(jié)構(gòu)必然會造成社會各個領(lǐng)域和不同階層的利益要求、社會壓力匯聚于中央,造成中央立法的不堪重負和精力不濟。2其次,中央集中行使“重要事項”的立法權(quán),有可能導致中央立法決策和實際立法過程的非理性化。如果一些“重要事項”僅僅具有局部意義,或是各個地方在治理這些事項的過程當中面臨著不同層面的問題,那么由于中央立法主體對各種來自地方的信息了解比較粗疏、緩慢甚至是“失真”,它就無法因地制宜和因時制宜地進行立法。3事實上,在許多重要領(lǐng)域,中央很難找出一個適當?shù)摹氨日諈?shù)”來制定適合全國各地情況的統(tǒng)一法律。譬如,就統(tǒng)一的市場立法而言,“如果非要用統(tǒng)一的法律來規(guī)范全國的各種經(jīng)濟秩序,只能造就法律在某些地區(qū)形同一紙空文,并容易造成不同地區(qū)間的沖突”。(P27)這在很大程度上就決定了,在某些必須考慮到千差萬別的各地實際情況的領(lǐng)域,中央的統(tǒng)一立法要么流于形式,要么是作出一些無法具體操作的“粗線條”的原則性規(guī)定,要么干脆就是無所作為。這時,如果中央立法供給不足,在各種復雜的現(xiàn)實問題面前精疲力竭和窮于應付,而地方立法卻又不敢貿(mào)然行事,無法施展拳腳,則必然會導致社會管理法治化水平的低下。而且,甚至會因為中央立法的不當而加劇中央與地方、地方與地方之間的矛盾與裂痕。第三,按照立法事項的“重要程度”來對中央與地方立法權(quán)限進行劃分,而某些立法事項是否重要以及重要程度如何基本上只由中央說了算,這實際上意味著國家立法事務的“單中心”決策體制,隱含著中央立法權(quán)絕對高于地方立法權(quán)、中央立法智慧絕對高于地方立法智慧的傳統(tǒng)單一制的立法思維。在這種思路和制度設計之下,中央總攬了幾乎所有重要的立法權(quán)力,地方立法的功能在很大程度上只是在中央立法的前提之下“拾缺補遺”。這將在一定程度上束縛地方大膽嘗試的手腳,并從整體上打擊地方立法的積極性與活力。而且,由于缺乏來自地方的有效的監(jiān)督和制約力量,中央立法決策或是中央立法的相關(guān)內(nèi)容一旦有誤,將很難被及時加以制止。二、以“重要程度”作為中央與地方立法權(quán)限劃分標準的“空白”在當前立法實踐中,盡管全國人大及其常委會集中了幾乎所有重要的立法權(quán),國家最高立法權(quán)在形式和表象上覆蓋了幾乎所有“重要”的事項。但是,事實上,中央立法卻并不真正擁有足夠的現(xiàn)實權(quán)威和支配性權(quán)力。最高立法機關(guān)缺乏足夠的能力與資源將所有這些重要事項的立法權(quán)有效運作起來,并推動相關(guān)立法在全國范圍內(nèi)的施行。為了應付各種層出不窮的具體性立法事務,中央立法常常會作出一些片面、甚至是“不合適宜”的“一刀切”式規(guī)定,或者干脆是無所作為,遺留下許多的立法空白。究其原因,除了最高立法機關(guān)會期過短、規(guī)模過大,以及人大代表整體上缺乏立法能力和專業(yè)素質(zhì)之外,筆者認為,還有一個極其重要的原因就是,依據(jù)現(xiàn)行立法體制劃歸中央立法權(quán)限范圍的許多“重要事項”,盡管在某個層面上確實很重要,但已超出了中央立法“必要”和“必須”的范圍。中央立法被賦予了某些它們本來就不應該或不適于行使的立法權(quán),不應該涉足或過多限制了本應由地方在因地制宜基礎上行使的立法權(quán)。由是觀之,并不是說把所有重要立法事項都集中在中央手中,才能顯示中央立法的至尊權(quán)威和崇高地位。有時候“眉毛胡子一起抓”,反而可能陷入“揀了芝麻,丟掉西瓜”的困境。以“重要程度”作為中央與地方立法權(quán)限劃分標準,不僅容易造成中央立法在某些事項上的“虛置”與“空缺”,而且也更容易造成地方在一些亟需以地方立法形式加以調(diào)整的事項上的“不作為”、“難作為”或“亂作為”。地方立法的這種“不作為”,并不意味著地方“不想作為”,而是依據(jù)現(xiàn)行立法體制地方立法“不得作為”或“禁止作為”。4這正如有的學者所言,在中央與地方立法權(quán)限劃分上,“尤其是地方政府必須被允許采用它認為最有效的手段,來維持地方秩序并保護公共利益。如果按照重要程度來劃分職權(quán),那么就必然會在某些情況下導致不便?！?P263)從《立法法》第8條的規(guī)定來看,在實踐當中,適于由地方進行立法但卻被禁止立法的事項主要表現(xiàn)為以下四個方面。(一)地方立法的缺位也導致“遣送”被取消根據(jù)《立法法》第8條第5款,地方不得就“限制人身自由的強制措施和處罰”進行立法。之所以作出這樣的規(guī)定,主要是出于防止地方以立法形式恣意侵犯公民人身自由的良好目的。然而,事實上,盡管“人身自由”這個問題確實很重要,它在有的時候卻僅僅只是一個具有局部意義的“地方性問題”或“個性問題”。5這時,若以中央立法的形式加以全國性的“整齊劃一”地規(guī)范和治理,就難以反映不同地方不同層次的需求,也就難免有“越俎代庖”之嫌。譬如,有關(guān)“三無人員”流浪乞討的治理就是這樣一個多層面的復雜問題。如果北京、上海、廣州、深圳等流動人口聚居的城市為了維護當?shù)毓仓刃?決定“遣送”滯留在本地的一些“三無”人員。然而,根據(jù)《立法法》第8條,有著類似立法需求的城市根本就無權(quán)就此進行相關(guān)立法和作出決定,而只能是全國人大或全國人大常委會以制定法律的形式加以解決。這是因為,無論是“遣送”還是“遣返”,其本身從性質(zhì)上說都屬于“限制人身自由的強制措施”。但是,由于“遣返”或“遣送”滯留本地的流動人口問題并不是一個事關(guān)全局的普遍性、全國性問題,其他經(jīng)濟欠發(fā)達的偏遠地區(qū)有可能根本就不需要此類的立法加以管理。所以,這個問題從本質(zhì)上說只是一個地方性問題,或者說只是一個存在于個別地方的特殊性、局部性問題,而非全國性問題,不宜以中央立法的形式加以。換言之,“遣送”或“遣返”雖然是關(guān)系到公民人身自由的重大問題,但并不適于以全國性的中央立法形式加以規(guī)定。在中國這樣一個地區(qū)發(fā)展差異巨大的國家,絕不可能對流浪乞討、“三無”人員遣送以及其他一些流動人口問題給出一個全國通行的“一刀切”式治理方案。實際上,在收容遣送制度被廢止之后,我國不少城市都出現(xiàn)了這個問題,即地方立法是否有權(quán)在中央立法缺位的情況下采取“限制人身自由的措施”的問題。依據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定,我們看不出地方立法在這個地方性、特殊性問題上會有什么積極有效的作為。勿庸置疑的是,《立法法》剝奪了地方以立法形式限制流浪者人身自由的權(quán)力,同時也必然給地方的法治化治理帶來困難,因而最終將無助于解決“三無人員”流浪乞討所產(chǎn)生的社會問題,無助于特定地方社會秩序的維護,實際上也難以對這些流動人口的權(quán)利保障提供任何實質(zhì)性的幫助。對此,有學者評價到,將有關(guān)“限制人身自由的強制措施”的立法權(quán)完全納入中央立法的范疇,“這種做法只能治標而不能治本,因為中央政府顯然不可能包攬地方立法權(quán),事無巨細地代替地方政府通過法律手段管理當?shù)厥聞?而完全剝奪地方政府在沒有上位法授權(quán)的情形下規(guī)定限制人身自由的強制措施之權(quán)力,必然會限制地方政府通過法治手段解決地方問題的能力?！?P39)(二)立法的局限性一個國家承認地方有立法權(quán),當然也就應該承認其有處罰設定權(quán)。在對中央與地方立法權(quán)限進行劃分的過程中,一個非常重要的問題就是,地方立法應該享有何種性質(zhì)、何種類別的處罰權(quán)?從各國立法實踐來看,人們傳統(tǒng)上認為地方立法不應涉足刑事犯罪與刑罰等問題。各國對地方的刑事立法權(quán)和刑罰設定權(quán)都在不同程度上有所保留。尤其是單一制國家,對于地方的刑事立法權(quán)限制得極為嚴格和具體。地方立法的處罰設定權(quán),一般僅限于比較輕微的刑罰和行政罰,而且刑罰一般也只局限于財產(chǎn)罰和自由罰。但在刑罰的嚴重程度以及對于當事人的影響程度來說,遠遠不及中央立法。根據(jù)我國《立法法》第8條,有關(guān)“犯罪與刑罰”、“對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰”問題,只能由全國人大及其常委會制定法律。6換言之,這些事項只能由中央立法權(quán)加以專門調(diào)整,而地方立法權(quán)絕對不能涉足。與其他國家相比,我國對地方的刑事立法權(quán)和刑罰設定權(quán)控制得更為嚴格。在法定意義上,地方立法不得設定任何形式的“刑罰”。從法理上說,包括“財產(chǎn)罰”、“人身罰”、“自由罰”等在內(nèi)的“刑罰”,實際上是國家以立法形式開出的特定犯罪與違法行為的“要價”或“價格”。而特定犯罪與違法行為的社會影響力與危害性,必將因其所處社會環(huán)境的變化而變化,也會因其所處社會背景的不同而大相徑庭。這就決定了,針對特定犯罪行為或其他違法行為的刑罰,應當與其所發(fā)生地的各種經(jīng)濟社會條件相適應。只有這樣,才能使作為“理性經(jīng)濟人”的當事人感到得不償失,才能提高各種刑罰的效力和震懾作用,從而增強刑罰的懲罰、救濟和預防功能,真正減少違法犯罪,提高立法效益和實現(xiàn)社會公正。以盜竊罪、貪污罪等財產(chǎn)型犯罪為例。譬如,盜竊或貪污1,000元人民幣,在我國東部沿海地區(qū)有可能不到一個居民1個月的工資。但在西部貧窮落后地區(qū),則可能是一個農(nóng)民辛苦勞作1年的全部收入。對于身處這兩個不同地方的同樣數(shù)額的盜竊或貪污行為來說,其行為的惡劣性質(zhì)和應受懲罰的嚴厲程度,也應該是“因地而異”的。如果以全國性立法所設立的統(tǒng)一標準來進行定罪量刑,對于西部的犯罪嫌疑人而言有“偏輕”之嫌,但對于東部的犯罪嫌疑人來說又有“偏重”之嫌。7(三)通過立法而非地方立法中央與地方立法關(guān)系的實質(zhì),不僅僅關(guān)涉狹義上的中央與地方政治權(quán)力的劃分問題,最核心的其實是有關(guān)經(jīng)濟利益的分配。民事、經(jīng)濟、稅收、財政、金融、外貿(mào)等制度在當代各國中央與地方立法關(guān)系中占據(jù)了十分重要的地位。根據(jù)《立法法》第8條,我國“基本”的民事制度、經(jīng)濟制度、以及稅收、財政、金融、外貿(mào)等制度的立法權(quán)專屬于中央立法主體。但是,立法法對于究竟什么是“基本”,哪些內(nèi)容屬于“基本”的民事制度、經(jīng)濟制度、稅收、財政等制度的范疇,并沒有給予明確概括和限定。在實踐當中,人們很容易就將這種“基本”理解為“全部”。這種規(guī)定方式,雖然在一定程度上給我國的中央與地方立法權(quán)限的劃分添加了幾分靈活性和彈性。但是,它也在相當大程度上束縛了地方立法的手腳。民事立法為平等主體之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系以及市場經(jīng)濟的運行提供了基本的行為規(guī)范和一般準則。因此,各國為了建立全國統(tǒng)一開放的市場體系和平等的民事主體資格,都強調(diào)民事立法原則、商品交易規(guī)則、物權(quán)制度、合同制度、知識產(chǎn)權(quán)保護、人身權(quán)保護等方面的內(nèi)容應由中央統(tǒng)一立法,而不應強調(diào)地方特色。對于這些事項的立法而言,它們要求一個國家的中央立法主體能夠擺脫地區(qū)、民族、宗教、種族和文化的影響,甚至還要擺脫特定國家的影響,按照市場運行本身的普遍規(guī)律和國際慣例來進行立法。(P36-39)但是,在上述事項上強調(diào)中央的統(tǒng)一立法,并不等于完全剝奪地方的民事立法權(quán)。德國基本法第74條就將民事立法規(guī)定為聯(lián)邦與州的“共同立法權(quán)”。俄羅斯聯(lián)邦憲法第72條也將物權(quán)、債權(quán)等民事基本制度的立法權(quán)劃歸“俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦各主體共同管轄”。印度憲法亦將結(jié)婚與離婚、出生登記、嬰兒與未成年人、收養(yǎng)、遺囑、繼承等民事立法事項統(tǒng)統(tǒng)納入聯(lián)邦與各邦“兼有之職權(quán)”。從各國立法實踐來看,地方的民事立法權(quán)主要表現(xiàn)在以下方面:第一,凡是涉及“不動產(chǎn)”的民事法律規(guī)范均應由地方立法機關(guān)制定。之所以要由地方立法主體來制定有關(guān)“不動產(chǎn)物權(quán)”的法律規(guī)范,原因就在于“不動產(chǎn)”的法律特征就是這種財產(chǎn)不能移動位置、變換空間。不動產(chǎn)的這個特點,決定了不動產(chǎn)即使在進入市場時,仍然離不開特定的地域和空間。而且,不動產(chǎn)價值的高低,與其所在的地理位置有著密切的聯(lián)系。因此,有關(guān)不動產(chǎn)方面的民事行為規(guī)則,應當主要由特定地方立法有針對性地加以制定。第二,對于涉及特定民族、種族和宗教的公民的民事權(quán)利和民事行為方面的法律規(guī)范,也應主要由地方立法加以制定。民法向來有“私法中的憲法”之稱,民事法律規(guī)范與公民的日常工作與生活的聯(lián)系也最為緊密。因此,在有關(guān)婚姻關(guān)系、家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系等方面的民事立法中,應充分結(jié)合地方居民的生活特點、善良風俗、民間習慣等來進行具體的法律規(guī)范的制定。第三,對于與特定地方的人口構(gòu)成以及居民生活水平密切相關(guān)的一些民事責任、民事賠償?shù)确矫娴氖马?也應由地方立法加以規(guī)范。從我國的地方立法實踐來看,地方立法越來越多地涉及到民事立法事項。地方立法的調(diào)整方式,也從對消費者保護、環(huán)境保護等涉及民事關(guān)系的問題進行間接調(diào)整,發(fā)展到對平等主體之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系進行直接調(diào)整。一些地方在產(chǎn)權(quán)制度、契約自由、特殊民事賠償、消費者權(quán)益保護、婚姻家庭等方面的立法開展得相當活躍。而且,這類民事立法在地方立法中的比例也呈遞增趨勢。8比如,1999年廣東省人大常委會通過了《廣東省實施〈中華人民共和國消費者權(quán)益保護法〉辦法》,明確規(guī)定精神賠償起點為5萬元。由此,廣東省的地方立法對《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》僅規(guī)定經(jīng)營者給消費者造成的精神損失應予以賠償?shù)匆?guī)定賠償額度(甚至賠償范圍)作了具體補充。顯然,地方立法將不可避免地進入原應由全國人大及其常委會以法律形式調(diào)整的民事立法范疇。總而言之,一個國家(除極少數(shù)袖珍國家之外)民事立法的任務不可能全部由中央立法來承擔。在我國的民事立法中,哪些應由中央立法加以統(tǒng)一制定?哪些應由地方立法加以解決?哪些民事制度屬于“基本”的民事制度的范圍?哪些又屬于“非基本”的民事制度的范圍?這些都需要進行具體的區(qū)分和界定。(四)稅收立法權(quán)限稅收立法是一個國家立法的極其重要的組成部分,它關(guān)系到國家機器運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎,也關(guān)系到普通民眾最基本的民主權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利。“根據(jù)法治原則,各項財政權(quán)的劃分最終表現(xiàn)為立法權(quán)的劃分。”(P162)特別是稅收立法權(quán)的配置“是從根本上影響中央與地方關(guān)系的第二種基本方法”。(P27)歷史上,正是由于征稅和賦稅所引發(fā)的爭議,導致了英國和法國的資產(chǎn)階級大革命以及美國的獨立戰(zhàn)爭。也正是與征稅和收費有關(guān)的兩個著名案例,推動著美國的聯(lián)邦(中央)與各州(地方)立法權(quán)限劃分的不斷發(fā)展與變化。9根據(jù)現(xiàn)代分權(quán)理論,每一級政府都應該擁有與其職權(quán)范圍以及所提供公共產(chǎn)品的種類相適應的財政能力。中央與地方之間稅收立法權(quán)的合理劃分,不僅有助于促進市場機制發(fā)揮作用和各級政府職能的實現(xiàn),而且有利于促進地方之間的競爭和充分調(diào)動地方的積極性。從實踐來看,各國一般以全國性憲法或基本法的形式對中央與地方的稅收設定權(quán)進行規(guī)定。不僅是在美國、加拿大、德國這樣的聯(lián)邦制國家,各州(省)有獨立于聯(lián)邦的征稅權(quán),10而且即使是在單一制國家,地方也享有在中央立法的框架內(nèi),對地方稅的具體稅種、稅目、稅率等相關(guān)問題進行立法的權(quán)力。11這些國家的立法實踐表明,合理的中央與地方之間稅收立法權(quán)限劃分,既能夠保證中央稅收立法權(quán)居于主導地位,又能夠保證地方財政具有較大的獨立性和靈活性。具體到當代中國,地方享有一定的稅收立法權(quán),將具有更深刻的中央與地方分權(quán)的憲政意義。1994年開始實行的中央與地方分稅制,被看作是我國中央與地方分權(quán)的一個具有里程碑性質(zhì)的事件。但是,正如有的學者所指出的,我國的分稅制只是在稅收的“征收”上分開,而法權(quán)關(guān)系,即稅收的“設定”權(quán)或曰立法權(quán)則沒有完全分開。(P11-15)簡而言之,改革之后的稅收立法權(quán)和政策制定權(quán)仍然集中于中央,中央控制了地方稅收的制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目的決定權(quán)和稅率的調(diào)整權(quán),地方在很大程度上只是負責稅的征收,在很大程度上僅僅是充當一個稅收執(zhí)法主體而并非稅收立法主體。顯然,我國的地方稅并不是完整意義上的地方稅。這是因為,在中央與地方實行分稅制的前提下,地方是否擁有稅收立法權(quán),特別是對稅法核心構(gòu)成要素的征稅對象和稅率是否具有決定權(quán),在某種意義上是判斷地方稅是否成立的一個殊為重要的標準。(P166-167)從中央與地方的縱向權(quán)限劃分來看,我國稅收立法權(quán)劃分的主要特點就是稅收立法權(quán)過分集中于中央立法主體。從我國稅收立法權(quán)的行使現(xiàn)狀來看,有關(guān)所得稅、流轉(zhuǎn)稅、地方稅務管理、稅收征收管理等事項的立法權(quán)幾乎完全由全國人民代表大會及其常務委員會、國務院等中央立法主體“壟斷”?！澳壳拔覈亩愂辗ㄒ?guī)基本全部出自中央,特別是稅法,無一出自地方?！?P184-185)1992年制定的《中華人民共和國稅收征收管理法》第3條明確規(guī)定,任何一種稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅,必須依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權(quán)國務院規(guī)定的,依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。其他任何機關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定,擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。這條規(guī)定實際上是剝奪了地方的稅收立法權(quán),把稅收立法主體僅限于中央立法主體,將稅收立法的法律淵源形式限定為法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。《立法法》第8條、第9條再次明確將我國基本稅收制度的立法權(quán)劃歸全國人大及其常委會專有,國務院根據(jù)授權(quán)可以就稅收事項制定行政法規(guī)。國務院2002年制定的《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第3條重申了上述規(guī)定。此外,《國務院關(guān)于實行分稅制財政體制的決定》中規(guī)定:“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”。《國務院批轉(zhuǎn)國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》中也規(guī)定:“中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅立法權(quán)集中在中央?！边@些規(guī)定無一例外都重申了我國“稅收立法權(quán)集中在中央”的稅收立法原則。為了確保地方能夠根據(jù)實際情況的變化隨機運用稅收手段來調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟發(fā)展和資源配置,中央也授予了地方非常有限的“稅收微調(diào)權(quán)”。12盡管如此,我國的地方并沒有享有真正意義上的獨立的稅收立法權(quán)。從總體上說,我國的稅收立法體制仍然屬于中央高度集權(quán)型立法體制?？偠灾?合理劃分中央與地方的稅收立法權(quán),賦予地方一定的稅收立法自主權(quán),既是分稅制本身的要求,也是我國發(fā)展市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求?！凹热晃覀儎澐至酥醒攵惡偷胤蕉?那么,與地方經(jīng)濟發(fā)展特點聯(lián)系密切的稅收的征管就應當交給地方?！?P190)作為一種特殊的資源配置決策權(quán),稅收立法權(quán)在中央與地方之間實行科學、合理的劃分,能夠在充分發(fā)揮稅收對于市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)與控制作用的同時,充分保障中央在宏觀資源配置中的主導作用,而且可以更好地發(fā)揮地方在經(jīng)濟發(fā)展過程中的積極和主動作用。三、發(fā)達國家中央與地方立法權(quán)限劃分的實踐價值按照現(xiàn)代立法民主與地方自治原則,中央與地方立法事項劃分的基本依據(jù)和標準,主要應是其“影響范圍”而并非其“重要程度”。從一些發(fā)達國家中央與地方立法權(quán)限劃分的實踐來看,其遵照的標準主要都是有關(guān)立法事項的“影響范圍”。盡管“影響范圍”這種劃分標準大多是在聯(lián)邦制國家中得以普遍應用,但是越來越多的單一制國家也在開始借鑒和采納其中的合理性因素,并且將其轉(zhuǎn)化為制度化形式的憲法規(guī)定或法律規(guī)定。13(一)立法的有限介入美國中央與地方之間的立法權(quán)限劃分,主要表現(xiàn)為聯(lián)邦與各州的立法權(quán)限劃分?！睹绹鴳椃ā返?條第8款的“州際貿(mào)易條款”規(guī)定:“國會僅有權(quán)調(diào)控國際、州際以及與印第安部落之間的貿(mào)易,而無權(quán)調(diào)控純粹發(fā)生于州內(nèi)的貿(mào)易?！边@顯然是以“貿(mào)易行為”或“商業(yè)行為”發(fā)生的地域,即行為的“影響范圍”來確定聯(lián)邦與各州在貿(mào)易和商業(yè)領(lǐng)域的立法權(quán)。但是,之所以將“國際或州際貿(mào)易”的立法權(quán)劃歸為聯(lián)邦中央而將“州內(nèi)貿(mào)易”的立法權(quán)留給各州,并不是因為“州內(nèi)貿(mào)易”的重要性不如“國際或州際貿(mào)易”,也不是說“國際或州際貿(mào)易”的重要程度要甚于“州內(nèi)貿(mào)易”。事實上,在美國建國初期,也就是在美國憲法起草的歷史時期,對于一般的美國人來說,“州內(nèi)貿(mào)易”實際上遠比“國際或州際貿(mào)易”要重要得多。當時,美國還處于第二次工業(yè)革命之前,州際貿(mào)易和國際貿(mào)易僅占國家經(jīng)濟的很少一部分比例,大部分貿(mào)易行為發(fā)生在一個州的疆域之內(nèi)。因而,聯(lián)邦有關(guān)“國際或州際貿(mào)易”的立法權(quán)實際上是被憲法局限在一個很狹小的范圍之內(nèi)。之所以作出上述規(guī)定,主要是基于聯(lián)邦主義的“有限政府”與“立法民主”兩個原則。美國憲法的這個規(guī)定蘊涵了這樣一個邏輯:首先,中央立法調(diào)控具有全國影響力的事務,地方立法調(diào)控影響力限于局部范圍的事務,乃是由事務本身的性質(zhì)所決定的。中央制定的法律適用于全國,具有“普適”的性質(zhì),但不可能完全顧及地方差異。因此,在這個意義上,中央立法權(quán)是有限的。另一方面,地方性事務對立法的需要是多層次、多樣化、多方位的,不可能都從中央立法中尋找答案。地方立法主體對于地方性事務更加熟悉,與當?shù)鼐用衲軌蚓o密接觸,因而比較容易受到地方居民的更有效的監(jiān)督,也就更能對立法工作負責,因而也就更適于承擔就地方性事務進行立法的任務。而且,如果某項事務只是影響到個別地方,其他地方的居民也就難以感受其重要意義,也就不可能提出有價值的立法意見。在著名的“領(lǐng)港調(diào)控案”的判決意見當中,科迪斯法官提出了這樣一個觀點:在國家調(diào)控和社會治理的過程中,對于為數(shù)眾多而且性質(zhì)各異的事務來說,“有些必須要求單個統(tǒng)一的規(guī)則”以便在各個地方平等地發(fā)揮作用;“有些必須要求多樣化,才能滿足不同的地方需要”;“無論什么事物,只要它在性質(zhì)上是全國性的或只允許單個統(tǒng)一系統(tǒng)或調(diào)控計劃,它的性質(zhì)就要求國會的專有立法”,如果是一些純粹地方性、而非全國性問題,那么“它最好不是被單個系統(tǒng)或計劃所控制,而是應由各地根據(jù)地方特殊性,合適地使用其裁量權(quán)。”14總而言之,對于影響范圍僅限于局部的地方性事務而言,不管其影響的重要程度如何,地方都應受到充分的尊重和信任,應該讓地方自主地去行使立法權(quán)。對于超出各州范圍之外的“州際事務”,由于各州之間的交易成本過高,以及由于各州的立法過程產(chǎn)生了“外部效應”而不能發(fā)揮有效的內(nèi)部制衡作用等原因,不能達成一致解決方案,甚至將對“州際事務”產(chǎn)生損害時,中央立法才有正當理由進行干預。從這個方面說,地方立法權(quán)是有限的。顯然,中央立法的介入也是有限的,即:只是對超出各州權(quán)力范圍且各州不能有效調(diào)控的事務,它才發(fā)揮作用。(P238-239)這正如科迪斯法官在“領(lǐng)港調(diào)控案”的判決意見中所指出的,“如果事務要求全國統(tǒng)一調(diào)控,那么國會就具有專有立法權(quán);如果事務需要根據(jù)地方特色得到多樣化處理,那么即使它處于國會權(quán)力范圍之內(nèi),只要國會沒有制訂立法去優(yōu)占各州調(diào)控,各州就仍有權(quán)行使共有調(diào)控權(quán)?！?P235)(二)聯(lián)邦立法權(quán)的行使《德國基本法》在聯(lián)邦與各州立法權(quán)限劃分上,遵循了同樣的邏輯。德國聯(lián)邦與州立法權(quán)限劃分主要是取決于有關(guān)事務的“影響范圍”,而并非其“重要程度”。根據(jù)《德國基本法》第72條,除了聯(lián)邦專屬立法事項之外,在聯(lián)邦與州“并行立法”的范圍內(nèi),聯(lián)邦立法權(quán)只能是基于以下理由而行使:1.某一事務不能經(jīng)由各州的立法加以切實地解決,即“一州的立法不能有效地調(diào)控該事項”;2.根據(jù)某一州的法律解決某一事務時可能損害其他州或集體的利益,即“州法律對該事項之調(diào)控可能損害其他州或整個政體之利益”;3.維護司法或經(jīng)濟的統(tǒng)一,尤其是為了維護超越一州疆域的生活關(guān)系的統(tǒng)一所需要的,即“為了維持法律或經(jīng)濟統(tǒng)一,尤其是維持超出任何一州疆土范圍內(nèi)的生活水平之均衡,這類調(diào)控有所必要的事項”。顯然,德國聯(lián)邦立法權(quán)的行使范圍取決于對聯(lián)邦立法調(diào)控的實際需要程度,即立法調(diào)整對象的客觀“影響范圍”,而不是作為某種主觀評價結(jié)果的“重要程度”。15(三)立法目標是否被歐盟成員所取得更歐洲共同體內(nèi)部的立法權(quán)限劃分也主要是建立在立法事項的“影響范圍”的基礎之上。根據(jù)1957年《歐洲經(jīng)濟共同體條約》第5章的規(guī)定,歐洲共同體的立法權(quán)“應在其極限范圍內(nèi)行動”。1986年的《統(tǒng)一歐洲法案》在其增添的環(huán)境保護條款中規(guī)定:只有當環(huán)保目標能在“共同體層面”比在成員國層面獲得更佳實現(xiàn)時,共同體才應該采取行動。1992年的《歐洲聯(lián)盟條約》第5{3b}章也明確規(guī)定:即“在不屬于專有管轄權(quán)的范圍內(nèi),只有當提議行動的目標不能單靠成員國來充分實現(xiàn),因而由于提議行動的范圍和影響,它可被共同體更佳實現(xiàn)時,共同體才應該采取行動?！?6在這里,《歐洲聯(lián)盟條約》在歐盟與各成員國之間的立法權(quán)限劃分上確定了“輔助性原則”。根據(jù)該原則,在那些未劃入歐盟專有權(quán)限范圍內(nèi)的立法事項上,只有當立法目標不能或無法單靠成員國而獲得充分實現(xiàn),因而由于有關(guān)事務的“范圍、規(guī)模和影響”,它可被歐盟共同體更佳實現(xiàn)時,歐盟共同體才可以采取行動。如果這一前提不被滿足,那么無論事務的性質(zhì)如何“重要”,它都應該屬于成員國或地方的立法事項范圍。(四)中央與地方立法權(quán)限從各國的立法實踐來看,根據(jù)立法事項的“影響范圍”所決定的必須劃歸中央立法主體行使、進行全國統(tǒng)一立法的事項,主要分為三類:一是為維護國家共同體的存在所必需的事項,譬如國家主權(quán)、國防外交、戰(zhàn)爭與和平、締結(jié)條約以及國籍等;二是維護一個國家基本的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活統(tǒng)一性與和諧性所必需的事項;三是超越一個地方的疆域,涉及兩個或兩個以上地方(國家的最大構(gòu)成單位,如州、省、邦等)之間的權(quán)限和利益,以及涉及中央與地方各種關(guān)系調(diào)整的事項。這些事項如果由某一個地方就其進行立法,勢必會損害全國利益或其他地方利益。從另一個角度來說,以“影響范圍”來確定由中央立法加以規(guī)范的事項,應當限于立法者確實不必考慮所立之法的適用范圍,不必考慮地方的特殊性和差異性,以及從立法的宗旨出發(fā)不能考慮地方的特殊性和差異性的領(lǐng)域。而地方立法僅作用于一般屬于純地方性或私人性的事項范圍,其適用主體和效力范圍都不會超出特定的地方。對于純屬地方性質(zhì)的“個性”立法事項,應該由地方立法加以規(guī)制,中央立法不應干預;反之,對于純屬全國性質(zhì)的“共性”立法事項,應該由中央立法加以規(guī)制,地方立法不得僭越。然而,在立法實踐當中,中央與地方立法權(quán)限并非完全能劃分得開。中央立法與地方立法也不可能在一種“井水不犯河水”、“非此即彼”的絕對理想的“平行”狀況下運作,而是時常處于一種“交叉”狀態(tài)。這是因為,有些立法事項既有必要強調(diào)全國一致的性質(zhì),又有必要強調(diào)各地方的特殊性;既確有必要既實行中央立法的規(guī)制,又必須借助于地方立法的輔助。對于這類事項,各國通常以中央與地方的“共有立法事項”,或是中央與地方的“交叉立法事項”來進行概括。因此,各國在“影響范圍”標準之下,通常將中央與地方立法事項分為三個部分:中央專屬立法事項、地方專屬立法事項、中央與地方共同(共享)立法事項。四、中央與地方立法權(quán)限關(guān)于以“影響范圍”作為中央與地方立法權(quán)限的劃分標準,嚴復先生早就說過:“蓋此廣土眾民,夫既為一國矣,則事之利害,必有關(guān)于全體者。又以天時地利人情物產(chǎn)之各殊,必有系于分地者。系其分地者,每最繁劇,而其事又中央之所不必問也。故法每予之以自治之權(quán),使有事得自行其便,惟事設全體,而宜為一律者,則受令于中央之政府?！?P210)孫中山先生也是以立法事項“宜屬于中央”還是“宜屬于地方”的“影響范圍”來作為劃分中央與地方立法權(quán)限的標準。他認為,中央與地方是一個統(tǒng)一的整體,地方是中央的地方,中央是地方的中央。因此,要以“權(quán)”的性質(zhì)及其影響范圍作為分配中央和地方職權(quán)的標準,以盡時地之宜。他在《中華民國建設之基礎》一文中曾強調(diào):“權(quán)力之分配,不當以中央或地方為對象,而當以權(quán)之性質(zhì)為對象。權(quán)之宜屬中央者,屬之中央可也;權(quán)之宜屬地方者,屬之地方可也。例如軍事、外交、宜統(tǒng)一不宜分歧,此權(quán)之宜屬中央者也。教育、衛(wèi)生隨地方情況而異,此權(quán)之宜屬地方者也。更分析以言,同一軍事也,國防也固宜屬于中央,然警備隊之設施,豈中央所能代勞,是又宜屬之地方矣。同一教育也,海濱之區(qū)宜側(cè)重于水產(chǎn),山谷之地宜側(cè)重于礦業(yè)或林業(yè),是固宜予地方以措置之自由,然學制及義務教育年限中央不能不為留一范圍,是中央亦不能不過問教育事業(yè)矣”。(P247)在1924年起草《國民政府建國大綱》時,孫中山總結(jié)了劃分中央與地方立法權(quán)的原則與標準17:“中央與地方之權(quán)限,采取均權(quán)制度。凡事務有全國一致之性質(zhì)者,劃歸中央,有因地制宜之性質(zhì)者,劃歸地方,不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)?！?P603)顯然,孫中山主張以立法事項的“影響范圍”所決定的事項性質(zhì)作為劃分中央與地方立法權(quán)限的基本標準。他的中央與地方立法均權(quán)理論的分析重點是立法權(quán)本身的性質(zhì),是立法權(quán)調(diào)整的范圍和具體對象,而不是行使立法權(quán)的主體。從當代各國立法實踐來看,以立法事項的客觀意義上的“影響范圍”作為劃分中央與地方立法權(quán)限的主要標準有其特殊的意義。它不僅可以在一定程度上消弭和化解以主觀意義上的“重要程度”作為劃分標準所帶來的諸多問題,而且更符合中央與地方立法權(quán)限劃分法治化與科學化的要求。它在考慮到全國性立法統(tǒng)一調(diào)控的同時兼顧了立法事務的多樣化和地方性需要,有助于中央立法與地方立法的合理分工、優(yōu)勢互補和相互“整合”,并在此基礎上形成一種中央立法集權(quán)但不專制、地方立法分權(quán)但不分散的中央與地方立法秩序。第一,以“影響范圍”作為劃分標準,保證了中央立法主體只是在全國性立法事務或涉及地方間關(guān)系的立法事務上“有所為”,而對于純粹地方性事務“有所不為”。事實上,實踐證明,只有在中央立法有所不為的前提下,才能保證其真正有所為。因為只