推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化國家行政學(xué)院教授

薄貴利一、現(xiàn)代政府的角色與基本職能（一）現(xiàn)代政府的角色良好發(fā)展環(huán)境的創(chuàng)造者；優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供者；社會(huì)公平正義的維護(hù)者。一、（二）現(xiàn)代政府的基本職能創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境創(chuàng)造和維護(hù)和平、安全、穩(wěn)定的國際環(huán)境；構(gòu)建完善的法制環(huán)境、和諧的社會(huì)環(huán)境、健康的文化環(huán)境；創(chuàng)造良好的公共安全、環(huán)境安全和消費(fèi)安全等生產(chǎn)生活環(huán)境；創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境；加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境；加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展；縮小收入分配差距，促進(jìn)共同富裕；構(gòu)建良好的社會(huì)信用體系，等等。一、（二）現(xiàn)代政府的基本職能2.提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)（1）提供良好的交通、通訊、公用設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施；提供良好的公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)；不斷提高服務(wù)質(zhì)量和水平，逐步做到城鄉(xiāng)全覆蓋和實(shí)現(xiàn)均等化。一、（二）現(xiàn)代政府的基本職能3.維護(hù)社會(huì)公平正義建立健全對保障社會(huì)公平正義具有重大作用的各項(xiàng)制度；建立健全以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系；建立和完善利益表達(dá)、訴求反映、矛盾調(diào)處和應(yīng)急處置機(jī)制；消除壟斷和特權(quán)現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。一、（三）正確履行職能，激發(fā)社會(huì)活力政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，能夠消除公民的后顧之憂；政府維護(hù)社會(huì)公平正義，能夠消除公民的心中之怨；政府創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，能夠激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)新和發(fā)展。二、政府治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵與主要特征（一）現(xiàn)代政府治理與傳統(tǒng)政府管理的主要區(qū)別傳統(tǒng)政府是全能政府，現(xiàn)代政府是有限政府；傳統(tǒng)政府是高度集權(quán)政府，現(xiàn)代政府是合理分權(quán)政府傳統(tǒng)政府是專斷政府，現(xiàn)代政府是民主政府；傳統(tǒng)政府是人治政府，現(xiàn)代政府是法治政府；傳統(tǒng)政府是管制型政府，現(xiàn)代政府是服務(wù)型政府；傳統(tǒng)政府是暗箱操作的政府，現(xiàn)代政府是公開透明的政府；傳統(tǒng)政府實(shí)行職務(wù)終身制，現(xiàn)代政府實(shí)行法定任期制傳統(tǒng)政府實(shí)行世襲制或任命制，現(xiàn)代政府實(shí)行選舉制傳統(tǒng)政府只對上負(fù)責(zé)，現(xiàn)代政府既對上也對下負(fù)責(zé)；傳統(tǒng)政府必然導(dǎo)致官僚主義和特權(quán)現(xiàn)象，造成政府成本高昂和效率低下，現(xiàn)代政府要求公平公正和廉潔高效。二、（二）政府治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵所謂政府治理現(xiàn)代化，即適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的基本要求，在公共事務(wù)治理中，政府廣泛吸納經(jīng)濟(jì)主體社會(huì)主體和公民的有序參與，通過科學(xué)合理的制度、規(guī)則和程序，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理的科學(xué)化、民主化、法治化。二、（三）政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征政府治理的分權(quán)化；政府治理的民主化；政府治理的科學(xué)化；政府治理的法治化。三、政府治理的分權(quán)化（一）現(xiàn)代化進(jìn)程中權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化規(guī)律現(xiàn)代化起步階段的集權(quán)化；現(xiàn)代化危機(jī)時(shí)期的高度集權(quán)化；現(xiàn)代化和平發(fā)展時(shí)期的分權(quán)化。世界現(xiàn)代化進(jìn)程中權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化軌跡：央方起步階段成長階段危機(jī)時(shí)期和平發(fā)展時(shí)期實(shí)行權(quán)力下放的發(fā)達(dá)國家澳大利亞法國西班牙美國發(fā)展中國家絕大多數(shù)20世紀(jì)70年代以來實(shí)行權(quán)力下放的國家三、（二）分權(quán)化的意義為政府治理民主化搭建寬廣的平臺(tái)；為政府治理的科學(xué)化、高效化創(chuàng)造條件；是將權(quán)力裝入制度籠子里、依法規(guī)范權(quán)力的基本前提。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國形成和確立了中央高度集權(quán)的管理體制最高領(lǐng)導(dǎo)者中央地方公民企社企社三、（三）我國高度集權(quán)體制的主要特征政企、政事、政社不分，以政代企、以政代事、以政代社，企事業(yè)和社會(huì)的權(quán)力高度集中于政府，使企事業(yè)和社會(huì)失去了應(yīng)有的管理自主權(quán)。下級的權(quán)力高度集中于上級，地方的權(quán)力高度集中于中央，使基層和地方缺乏管理自主權(quán)。黨政不分，以黨代政，“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委”，使政府也失去了應(yīng)有的管理自主權(quán)。在黨組織內(nèi)部，“黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保ㄋ模└叨燃瘷?quán)體制的主要弊端容易導(dǎo)致家長制，使主要領(lǐng)導(dǎo)者凌駕于組織

之上，組織成為個(gè)人的工具，一言堂，一人決定重大問題，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)；容易破壞社會(huì)主義民主法制，阻礙社會(huì)主義政治文明建設(shè)；容易造成思想僵化，破壞社會(huì)主義精神文明建設(shè)；必然導(dǎo)致官僚主義和效率低下，產(chǎn)生嚴(yán)重的特權(quán)和腐敗現(xiàn)象；導(dǎo)致政府成本高昂，財(cái)政不堪重負(fù)；容易造成重大決策失誤，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。高度集權(quán)體制下決策不失誤的基本條件：領(lǐng)導(dǎo)者大公無私；領(lǐng)導(dǎo)者高度負(fù)責(zé)；領(lǐng)導(dǎo)者知識廣博；領(lǐng)導(dǎo)者經(jīng)驗(yàn)豐富；領(lǐng)導(dǎo)者精力充沛。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型最高領(lǐng)導(dǎo)者中央地方公民地方中央領(lǐng)導(dǎo)人中—地企社企社企社合理分權(quán)體制的主要特征領(lǐng)導(dǎo)人中央共有權(quán)力地方企社公民權(quán)利公民權(quán)利公民權(quán)利公民權(quán)利（五）合理分權(quán)體制的主要特征充分尊重、維護(hù)和保障公民的權(quán)利。橫向合理分權(quán)與縱向合理分權(quán)有機(jī)結(jié)合集權(quán)、分權(quán)要依法適度。依法明確規(guī)定國家領(lǐng)導(dǎo)人特別是最高領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)權(quán)限，防止領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人過分集權(quán)。實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)的法定化、制度化。恩格斯明確指出：“國家集權(quán)的實(shí)質(zhì)

并不意味著某個(gè)孤家寡人就是國家的中心，就像在專制君主政體下那樣，而只意味著有一個(gè)人位于中心，就像共和國中的總統(tǒng)那樣。就是說，別忘記這里主要的不是身居中央的個(gè)人，而是中央本身?！比ⅲ├^續(xù)深入推進(jìn)分權(quán)化改革依法明確政府與市場的權(quán)界，繼續(xù)向市場主體放權(quán)；依法明確政府與社會(huì)的權(quán)界，繼續(xù)向社會(huì)主體放權(quán)；正確處理黨委和政府的關(guān)系，擴(kuò)大政府管理自主權(quán)；正確處理中央與地方的關(guān)系，擴(kuò)大地方和基層的管理自主權(quán)；正確處理同級政府內(nèi)部的上下級關(guān)系，防止權(quán)力過分集中而導(dǎo)致效率低下。鄧小平明確指出：“我們說改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，其中最主要的就是加強(qiáng)思想政治工作。中央認(rèn)為，從原則上說，各級黨組織應(yīng)該把大量日常行政工作、業(yè)務(wù)工作，盡可能交給政府、業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出主要的時(shí)間和精力來做思想政治工作，做人的工作，做群眾工作?！薄罢嬲膰鴦?wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了?！彼摹⑼七M(jìn)政府治理的民主化（一）政府治理民主化是世界性的大趨勢實(shí)行獨(dú)裁統(tǒng)治國家的數(shù)量變化89個(gè)1977年

2011年資料來源：【委】莫伊賽斯·

納伊母著：《權(quán)力的終結(jié)》，中信出版社2013年10月第1版，第8頁。22個(gè)世界上實(shí)行民主體制國家占比1974年1997年2002年

2010年66%25%60%60

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63%數(shù)據(jù)來源：世界銀行1997年、2004年世界發(fā)展報(bào)告及國外學(xué)者的研究。四、（二）政府治理民主化的基本功能確保人民的主體地位；確保黨的群眾路線的貫徹落實(shí)，能夠有效防止脫離實(shí)際、脫離群眾等現(xiàn)象；能夠有效防止和克服消極腐敗現(xiàn)象；能夠有效推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)。四、（三）政府治理民主化：協(xié)商民主依法明確民主協(xié)商的事項(xiàng)。需要協(xié)商的主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題。實(shí)行政務(wù)公開。依法規(guī)范民主協(xié)商程序。實(shí)行協(xié)商前的預(yù)告制度、協(xié)商代表的民主推薦制度、協(xié)商過程中的陳述和討論規(guī)則、再次協(xié)商的間隔時(shí)間、協(xié)商結(jié)果的公示制度。四、推進(jìn)政府治理的民主化（四）政府治理民主化：選舉民主鄧小平指出：“我們進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，是要在經(jīng)濟(jì)上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實(shí)的民主”?！案闫者x，也要有一個(gè)逐步的過渡，要一步一步來。我向一位外國客人講過，大陸在下個(gè)世紀(jì)，經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選?！彼摹ⅲㄋ模┱卫砻裰骰哼x舉民主如何實(shí)現(xiàn)“逐步的過渡”？理性選擇是：頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃；改革體制，完善法治；變革文化，塑造人格；先行試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大；基層啟動(dòng)，逐級上移。四、（四）政府治理民主化：選舉民主1.頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃依據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，研究制定公共治理民主化的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略科學(xué)規(guī)劃每一階段的改革目標(biāo)和改革任務(wù)，使各階段的改革前后相聯(lián)，循序遞進(jìn)，通過連續(xù)性、累積性的改革推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)鄧小平提出的戰(zhàn)略構(gòu)想。四、（四）政府治理民主化：選舉民主2.改革體制，完善法治建設(shè)高度民主的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，必須深入改革與公共治理民主化不相適應(yīng)的體制機(jī)制，構(gòu)建和不斷完善公共治理的民主體制，使民主治理實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化。在這一過程中，必須堅(jiān)持法治先行的原則，通過立、改、廢，健全民主政治運(yùn)行的法律體系，并在實(shí)踐中不折不扣地嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。四、（四）政府治理民主化：選舉民主3.變革文化，塑造人格肅清宗法觀念、等級觀念、特權(quán)思想、家長制作風(fēng)、公民權(quán)利義務(wù)觀念淡薄等封建主義殘余；用富強(qiáng)、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善等社會(huì)主義核心價(jià)值觀塑造中華民族的現(xiàn)代人格，實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化美國著名的現(xiàn)代化理論家英格爾斯指出：在整個(gè)國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，人是一個(gè)基本的因素。一個(gè)國家，只有當(dāng)它的人民是現(xiàn)代人，它的國民從心理和行為上都轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的人格，它的現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和文化管理機(jī)構(gòu)中的工作人員都獲得了某種與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代性，這樣的國家才可真正稱之為現(xiàn)代化的國家。四、（四）政府治理民主化：選舉民主先行試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大?；鶎訂?dòng)，逐級上移。1987年時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的彭真指出：“我國幾千年封建社會(huì)，說不上民主，新中國成立以后，我們又曾經(jīng)走過一段彎路，就是長期以來，我們自上而下的很多，自下而上的東西很少?！铱创逦瘯?huì)是個(gè)最大的民主訓(xùn)練班。老百姓現(xiàn)在如果通過這種直接民主形式管理好一個(gè)村，將來就可能管好一個(gè)鄉(xiāng)，管好一個(gè)鄉(xiāng)以后，將來就可以管好一個(gè)縣、一個(gè)省，真正地體現(xiàn)出我們的國家是人民當(dāng)家作主。五、推進(jìn)政府治理的科學(xué)化（一）政府治理科學(xué)化的基本內(nèi)涵所謂政府治理科學(xué)化，即在科學(xué)理論指導(dǎo)下，使政府治理符合客觀規(guī)律，包括符合世界一般規(guī)律、符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、符合專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)律。五、（二）充分發(fā)揮智庫作用2012年《全球智庫報(bào)告》顯示，在全球6000多個(gè)智庫中，美國占了1/3，其中最著名的如蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì)、外交關(guān)系協(xié)會(huì)等，在美國政府重大決策中發(fā)揮了不可替代的作用。五、（二）充分發(fā)揮智庫作用十八大報(bào)告要求：堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫作用。十八屆三中全會(huì)決定明確提出：加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。五、（三）發(fā)揮智庫作用亟待解決的主要問題創(chuàng)造寬松自由的研究環(huán)境，促使中國學(xué)術(shù)研究特別是社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)研究不斷提高質(zhì)量和水平智庫去行政化，提高智庫的獨(dú)立性。暢通決策外腦與決策主腦的渠道，切實(shí)解決最后一公里的“堰塞湖”

問題。建立健全決策問責(zé)制度。六、推進(jìn)