統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開(kāi)展的根本農(nóng)田劃定分析框架提要引言現(xiàn)存根本農(nóng)田劃定方法根本農(nóng)田劃定背景的變化“主旨-依據(jù)-規(guī)那么-指標(biāo)〞框架討論一、引言城與鄉(xiāng)，不能截然分開(kāi)，城與鄉(xiāng)，同等重要，城與鄉(xiāng)應(yīng)該有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，如果問(wèn)城市與鄉(xiāng)村哪一個(gè)更重要的話，應(yīng)當(dāng)說(shuō)自然環(huán)境比人工環(huán)境更重要?！狧oward,E.?GardenCitiesofTomorrow?把一切最生動(dòng)活潑的城市生活的優(yōu)點(diǎn)和美麗、愉快的鄉(xiāng)村環(huán)境和諧地組合在一起?！狶ewisMumford?TheUrbanProspect?統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開(kāi)展、統(tǒng)籌區(qū)域開(kāi)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展、統(tǒng)籌人與自然和諧開(kāi)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)開(kāi)展和對(duì)外開(kāi)放的要求既是縮小城鄉(xiāng)開(kāi)展差距、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)開(kāi)展的重要手段也是落實(shí)城市支持鄉(xiāng)村、工業(yè)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，均衡產(chǎn)業(yè)開(kāi)展空間的必然要求統(tǒng)籌不夠的危害“21世紀(jì)，誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)〞—Brown，1994糧食短缺對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和政治的沖擊將超過(guò)70年代中期的石油危機(jī)中國(guó)糧食進(jìn)口將剝奪低收入國(guó)家和人口的食品權(quán)利，加劇世界貧困問(wèn)題中國(guó)的糧食危機(jī)也是全球的生態(tài)危機(jī)中國(guó)的糧食短缺對(duì)世界的危害比軍事入侵還要嚴(yán)重如果糧食結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)不改變,中國(guó)人均數(shù)字趕上美國(guó)目前的水平顯然會(huì)給世界的資源和環(huán)境造成“嚴(yán)重的災(zāi)難〞—Bown，2005農(nóng)地2004年水土流失面積占30.6%荒漠化面積占39.5%土壤農(nóng)藥、重金屬污染面積達(dá)上千萬(wàn)公頃人多地少質(zhì)量差水土不匹配69.27%分布在山地、丘陵、高原地區(qū)中、下等耕地及不宜農(nóng)耕的耕地比例達(dá)58.67%淮河流域以北地區(qū)耕地占全國(guó)的62%，水資源總量缺乏全國(guó)20%2007年耕地18.27億畝人均耕地僅1.39畝不到世界人均的40%退化嚴(yán)重Poorish！2004Built-upland

4-5％is

unused40％isinefficiency城鎮(zhèn)化率從20%到40%英國(guó)經(jīng)歷了120年法國(guó)是100年德國(guó)是80年美國(guó)是40年前蘇聯(lián)是30年日本是30年中國(guó)僅僅用22年

城鎮(zhèn)建設(shè)無(wú)序蔓延！開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的商品住宅區(qū)大連、天津中國(guó)大局部城市工業(yè)用地比重超過(guò)20%興旺國(guó)家的大都市均低于5%開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)結(jié)構(gòu)失調(diào)！交通建設(shè)14個(gè)主要公路大國(guó),中國(guó)公路建設(shè)用地的實(shí)際承載能力很低，2003年為13.2輛/公里，只有印度〔僅為2.4〕排在中國(guó)之后中國(guó)公路的產(chǎn)出效率只到達(dá)美國(guó)的38.46％、英國(guó)的15.79％和德國(guó)7.39％，缺乏興旺國(guó)家平均水平的五分之一低效！世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷糧食價(jià)格持續(xù)高昂地區(qū)、城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)拉大中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)要想平穩(wěn)較快開(kāi)展，什么辦？PremierWenJiabaoItshouldbeabsolutelymaintainedforbottomlineofnotlessthan1.8billionmuofcroplandsinthewholecountry.Chairman

HuJintaoThemostrigorouslandadministrationsystemmustbecarriedoutwithdetermination.有效保護(hù)農(nóng)業(yè)空間最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線劃定永久根本農(nóng)田確保根本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高——三中全會(huì)?中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革開(kāi)展假設(shè)干重大問(wèn)題的決定?根本農(nóng)田概念：從戰(zhàn)略高度出發(fā)，為了滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定開(kāi)展，保證一定規(guī)劃期內(nèi)人口增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的根本需求而必須確保的農(nóng)田不同自然條件、人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況，含義有差異農(nóng)產(chǎn)品調(diào)出區(qū)農(nóng)產(chǎn)品自給自足區(qū)農(nóng)產(chǎn)品調(diào)入?yún)^(qū)二、現(xiàn)存根本農(nóng)田劃定方法上下結(jié)合弈保護(hù)質(zhì)量至上論保護(hù)規(guī)模集中論保護(hù)綜合決策論保護(hù)統(tǒng)籌兼顧論保護(hù)上下結(jié)合弈保護(hù)下級(jí)行政區(qū)擬定根本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)并上報(bào)地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展現(xiàn)狀及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃耕地資源利用現(xiàn)狀、潛力及后備歷年非農(nóng)建設(shè)占用耕地情況規(guī)劃期內(nèi)各部門(mén)已編制的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程上級(jí)行政區(qū)綜合平衡，再下達(dá)給本級(jí)行政區(qū)根本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)便于行政領(lǐng)導(dǎo)，能完成面積指標(biāo)的要求，但難以保證根本農(nóng)田的生產(chǎn)能力質(zhì)量至上論保護(hù)以農(nóng)用地分等定級(jí)或耕地產(chǎn)能核算結(jié)果為根底，以根本農(nóng)田總需求量為參照，按照由高等別〔產(chǎn)能〕耕地向低等別〔產(chǎn)能〕耕地逐一篩選的原那么，將高等級(jí)〔產(chǎn)能〕耕地優(yōu)先劃為根本農(nóng)田防止以往根本農(nóng)田保護(hù)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的弊端，但對(duì)城市的合理性拓展需求考慮不周，應(yīng)用受一定限制規(guī)模集中論保護(hù)著眼于農(nóng)田規(guī)?；?jīng)營(yíng)，以單個(gè)耕地地塊的實(shí)際面積大小或者某一基層行政單位耕地面積占該行政區(qū)土地面積的比例為依據(jù)，判斷耕地空間分布上的集聚性、耕地破碎化程度以及規(guī)模利用的可能性，以此為根底開(kāi)展根本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量確實(shí)定和保護(hù)區(qū)的規(guī)劃可到達(dá)根本農(nóng)田保護(hù)與區(qū)域開(kāi)展定位的有機(jī)協(xié)調(diào)，缺乏之處是對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地資源保護(hù)重視不夠綜合決策論保護(hù)從土地的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)雙重屬性著眼，既考慮耕地自身?xiàng)l件，如質(zhì)量狀況、區(qū)位條件等，又要考慮人為因素影響，如行政干預(yù)、政策限制等綜合性較強(qiáng)，但對(duì)原有根本農(nóng)田歷史變化和現(xiàn)狀布局考慮較少統(tǒng)籌兼顧論保護(hù)基于對(duì)耕地內(nèi)涵、外延的歷史考察，兼顧經(jīng)濟(jì)開(kāi)展、資源與生態(tài)保護(hù)的根本農(nóng)田劃定方法“用于各項(xiàng)建設(shè)的耕地、坡度大于25度的坡耕地和其他發(fā)生嚴(yán)重土地退化的耕地〞不應(yīng)劃入“種植一年生農(nóng)作物的耕地〞、“結(jié)構(gòu)調(diào)整暫時(shí)調(diào)整為栽種果樹(shù)、林木、花卉甚至畜禽養(yǎng)殖等可復(fù)耕的土地〞可劃入概括了耕地劃入根本農(nóng)田的門(mén)檻和排出對(duì)象，但受現(xiàn)行政策框架下根本農(nóng)田概念不可能泛化的影響，其應(yīng)用存在一定障礙三、根本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定背景的變化概念內(nèi)涵具動(dòng)態(tài)性驅(qū)動(dòng)因素呈多元化保護(hù)目標(biāo)根本轉(zhuǎn)變宏觀背景發(fā)生質(zhì)變概念內(nèi)涵具動(dòng)態(tài)性概念根本特征是“高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)〞

——1963年黃河中下游水土保持工作會(huì)議人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)——1994年?根本農(nóng)田保護(hù)條例?人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定——1998年?根本農(nóng)田保護(hù)條例?由關(guān)注質(zhì)量，調(diào)整到結(jié)合建設(shè)用地預(yù)測(cè)和經(jīng)濟(jì)、人口的農(nóng)產(chǎn)品需求，再過(guò)渡到致使?jié)M足經(jīng)濟(jì)開(kāi)展和人口的農(nóng)產(chǎn)品的需求內(nèi)涵受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整鼓勵(lì)政策的影響，目前的根本農(nóng)田無(wú)論在組成上和管理手段上都與?土地管理法?中所界定的有較大差異實(shí)際產(chǎn)量驅(qū)動(dòng)因素呈多元化人口增長(zhǎng)、社會(huì)變遷會(huì)給耕地和根本農(nóng)田物質(zhì)產(chǎn)出和精神效勞施加更多的壓力充分發(fā)揮能力狀態(tài)下的產(chǎn)量水平

耕地產(chǎn)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系示意圖

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平產(chǎn)量潛在產(chǎn)量產(chǎn)量最大化階段產(chǎn)量利潤(rùn)最優(yōu)化利潤(rùn)最大化保護(hù)目標(biāo)根本性轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)BECDA糧食安全生態(tài)安全食品安全持續(xù)發(fā)展農(nóng)民生計(jì)宏觀政策背景發(fā)生質(zhì)變以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的開(kāi)展新階段，保護(hù)建設(shè)應(yīng)有新思路“十一五〞規(guī)劃綱要——主體功能區(qū)十七屆三中全會(huì)——三“不〞和“永久〞“主旨-依據(jù)-規(guī)那么-指標(biāo)〞框架主旨——滿