參考國(guó)外政策改善國(guó)內(nèi)稅收方針

改革開(kāi)放以來(lái)是我國(guó)實(shí)行稅收優(yōu)待政策的一個(gè)頂峰期。這些優(yōu)待政策的實(shí)施，為擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。為了進(jìn)一步擴(kuò)大吸引外資，優(yōu)化外商投資質(zhì)量、構(gòu)造，完善我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)待政策，使之既滿意效率與公正、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定的原則，又能保障稅收優(yōu)待政策的實(shí)施效率，有必要重新端詳我國(guó)現(xiàn)行的稅收優(yōu)待政策，借鑒國(guó)外閱歷，改善我國(guó)的優(yōu)待政策。

一、我國(guó)稅收優(yōu)待的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）稅收優(yōu)待實(shí)施的現(xiàn)狀分析

我國(guó)的稅收優(yōu)待政策是改革開(kāi)放的產(chǎn)物。為了大規(guī)模地吸引外資，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展，我國(guó)適時(shí)、分階段地提出了不同的稅收政策目標(biāo)，經(jīng)受了鼓舞特定地區(qū)投資──鼓舞向根底設(shè)施投資──鼓舞向技術(shù)密集型工程投資的過(guò)程，這對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展帶來(lái)了巨大的推動(dòng)作用。主要表現(xiàn)在：（1）外商投資企業(yè)在我國(guó)從無(wú)到有，且成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一支重要力氣。截至1997年底，全國(guó)已累計(jì)批準(zhǔn)外商投資企業(yè)30．49萬(wàn)戶，其中已開(kāi)業(yè)者近15萬(wàn)戶，合同利用外資金額5211．66億美元，實(shí)際利用外資金額2218.73億美元，近5年來(lái)，我國(guó)已成為進(jìn)展中國(guó)家利用外資金額最多、增長(zhǎng)速度最快、在世界上僅次于美國(guó)的其次大受資國(guó)；（2）帶動(dòng)了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展，使我國(guó)在電子計(jì)算機(jī)、通信、家電、汽車、電梯、農(nóng)藥等行業(yè)縮短了與興旺國(guó)家先進(jìn)技術(shù)水平的差距，刺激了一些工業(yè)快速更新?lián)Q代；（3）外企的成長(zhǎng)為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下建立現(xiàn)代化企業(yè)供應(yīng)了良好示范；（4）催化了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)育；（5）增加了財(cái)政收人。

（二）稅收優(yōu)待實(shí)施存在的主要問(wèn)題

與十幾年前相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了很大變化，而十幾年不變的稅收優(yōu)待模式也日漸顯露其弊端。主要是：

1．側(cè)重東部沿海的“區(qū)域”優(yōu)待，不利于鼓舞公正競(jìng)爭(zhēng)。

這種十幾年一貫制側(cè)重東部沿海的“區(qū)域”優(yōu)待模式，不但加大了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的差距，而且隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)展變化，稅收優(yōu)待的政策調(diào)控力度也漸漸弱化，在同一特定區(qū)域?qū)?nèi)資和外資實(shí)行不同的稅收政策，極不利于內(nèi)、外資企業(yè)間的公正競(jìng)爭(zhēng)，也由此制約了民族工業(yè)的正常進(jìn)展。

2．產(chǎn)業(yè)優(yōu)待政策滯后，不利于產(chǎn)業(yè)構(gòu)造的調(diào)整、優(yōu)化。

產(chǎn)業(yè)優(yōu)待沒(méi)有突出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、學(xué)問(wèn)經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向，而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)特殊是學(xué)問(wèn)經(jīng)濟(jì)恰恰是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的薄弱環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)優(yōu)待實(shí)施的滯后勢(shì)必拉大我國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的差距，不利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造的優(yōu)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、學(xué)問(wèn)經(jīng)濟(jì)的超前進(jìn)展。

3．“普惠制”導(dǎo)致政府收入流失。

“普惠制”下符合規(guī)定的投資都能獲得政府的稅收優(yōu)待，而這些投資許多可能是政府不盼望鼓舞或市場(chǎng)已飽和的領(lǐng)域，不利于產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整，加劇了經(jīng)濟(jì)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和政府收入的流失。

4．優(yōu)待操作主要采納對(duì)稅收的直接減免，易引發(fā)稅收行為失范。

我國(guó)在稅收優(yōu)待的操作上根本采納降低稅率、定期減免、再投資退稅等直接優(yōu)待措施。這種形式的特點(diǎn)是政策的透亮度高，征、納雙方易于操作。但這種方式是針對(duì)企業(yè)利潤(rùn)進(jìn)展船，主要適應(yīng)于盈利企業(yè)，而對(duì)那些投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、獲利小、見(jiàn)效慢的根底設(shè)施、根底產(chǎn)業(yè)、交通能源建立、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等工程的投資鼓舞作用不大。另外，優(yōu)待期從獲利年度起開(kāi)頭計(jì)算，企業(yè)通過(guò)人為推遲獲利年度、利用“接力優(yōu)待期”、實(shí)行假合資、假新辦等手段，很簡(jiǎn)單進(jìn)展偷躲避稅，不利于標(biāo)準(zhǔn)治理。而且直接減免優(yōu)待的操作簡(jiǎn)單造成國(guó)家稅收收入的流失。

5．稅收優(yōu)待沒(méi)有投資額度的限制造成投資規(guī)模偏小，投資行為短期化。

從實(shí)際狀況分析，那些投資小、見(jiàn)效快的企業(yè)根本上都是簡(jiǎn)潔加工和勞動(dòng)密集型企業(yè)，投資于上述企業(yè)直接導(dǎo)致投資的短期化進(jìn)展，而且這些投資規(guī)模偏小的工程恰恰是我國(guó)不需要的工程或是憑借我國(guó)自己的力量能夠解決的。外來(lái)投資的涌入必定加大稅收效益流失和外來(lái)資本的投機(jī)性，不利于我國(guó)投資構(gòu)造的良性進(jìn)展。

二、各國(guó)稅收優(yōu)待政策及借鑒分析

綜觀世界各國(guó)，不管是興旺國(guó)家還是進(jìn)展中國(guó)家，都在利用稅收優(yōu)待措施引進(jìn)外資，但其做法和側(cè)重點(diǎn)以及所實(shí)施的政策方案不盡一樣，最終實(shí)施效率也不同，大體上可分為以下幾種狀況：

（一）區(qū)域性優(yōu)待

區(qū)域性優(yōu)待不僅被進(jìn)展中國(guó)家廣泛用于吸引外資進(jìn)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，而且也被興旺國(guó)家采納，作為進(jìn)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的有效措施，所不同的是興旺國(guó)家實(shí)施區(qū)域優(yōu)待相對(duì)較少，而進(jìn)展中國(guó)家實(shí)施區(qū)域優(yōu)待居多。

（二）產(chǎn)業(yè)性優(yōu)待

依據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要，有選擇、有重點(diǎn)地引進(jìn)外資進(jìn)展本國(guó)的特定產(chǎn)業(yè)和工程，是國(guó)際上的普遍做法。興旺國(guó)家偏重實(shí)施產(chǎn)業(yè)優(yōu)待，尤其是對(duì)加快科技進(jìn)步、加大科技投入的稅收優(yōu)待更為突出，且這種鼓舞措施是全方位的。如日本對(duì)企業(yè)的討論開(kāi)發(fā)費(fèi)和科技進(jìn)展支出，可選擇作遞延資產(chǎn)處理，也可選擇即期全額扣除；或兩者兼用。此外，對(duì)符合條件的費(fèi)用（包括討論人員的工資、材料費(fèi)、設(shè)備折舊費(fèi)）還可直接抵免應(yīng)納稅額；用于根底技術(shù)開(kāi)發(fā)、討論的折舊資產(chǎn)，可按當(dāng)年這項(xiàng)支出的5%抵免稅額；已繳股本在1億日元以下的中小企業(yè)的科技投入，其討論開(kāi)發(fā)費(fèi)支出可按當(dāng)年這項(xiàng)支出的6%抵免稅額：有效利用能源、廢物利用等方面的專項(xiàng)支出，按6%額外抵免稅額；在科技開(kāi)發(fā)區(qū)的高科技公司用于討論開(kāi)發(fā)活動(dòng)的新固定資產(chǎn)除進(jìn)展正常折舊外，在第一年可按購(gòu)置本錢實(shí)行特殊折舊扣除。這些規(guī)定對(duì)促進(jìn)日本企業(yè)的科技進(jìn)步，提高產(chǎn)品質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力起到了重要的促進(jìn)作用。興旺國(guó)家由于科技進(jìn)步制造的價(jià)值占整體的60%－70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)25%－30%的水平。

（三）稅收優(yōu)待操作形式的多樣化

對(duì)外資的稅收優(yōu)待許多國(guó)家都不局限于一種形式，比擬普遍的做法有兩大類：一是實(shí)行直接優(yōu)待操作方式，通常表現(xiàn)為定期減免所得稅、適用低稅率、稅額扣除等，多為進(jìn)展中國(guó)家鼓舞外商直接投資所采納。二是實(shí)行間接優(yōu)待操作方式，通常表現(xiàn)為：（l）加速折舊；（2）投資抵扣，即對(duì)資本投資按其投入額依照規(guī)定比例計(jì)算的金額抵扣當(dāng)期應(yīng)繳納的所得稅稅額；（3）虧損結(jié)轉(zhuǎn)，企業(yè)虧損可以通過(guò)以后或以前年度的盈利抵補(bǔ)；（4）費(fèi)用扣除，規(guī)定特定范圍費(fèi)用開(kāi)支的應(yīng)納稅額扣除，如加拿大規(guī)定，科技開(kāi)發(fā)費(fèi)用可在當(dāng)期應(yīng)納稅額中全額扣除等；（5）特定預(yù)備金，為減輕企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)置的資金預(yù)備，如德國(guó)稅法允許建立可在稅前扣除的預(yù)備金，包括折舊預(yù)備金、呆賬預(yù)備金、虧損預(yù)備金等。

實(shí)行直接、間接減免優(yōu)待操作運(yùn)行的結(jié)果是不一樣的。直接減免優(yōu)待方式的特點(diǎn)是對(duì)稅收直接免除，這不但造成稅收收入的流失，而且還簡(jiǎn)單造成鉆政策空子躲避稅收。間接減免優(yōu)待的特點(diǎn)是對(duì)稅收的間接減免，表現(xiàn)為延遲納稅行為，是對(duì)資金使用在肯定時(shí)期內(nèi)的讓度，這種形式是允許企業(yè)在符合規(guī)定的年限內(nèi)，分期繳納或延遲繳納稅款，其稅收主權(quán)沒(méi)有放棄，有利于表達(dá)公正競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)進(jìn)展，保障稅收收入。

（四）依投資規(guī)模制定區(qū)分優(yōu)待

如羅馬尼亞對(duì)外資企業(yè)根據(jù)投資額的大小?？擅庹魉枚?年至7年；馬來(lái)西亞的《投資法》規(guī)定對(duì)超過(guò)肯定數(shù)目的大額投資或與經(jīng)濟(jì)有重大關(guān)系的投資，可視狀況賜予全額免稅優(yōu)待。

（五）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的進(jìn)展適時(shí)調(diào)整稅收優(yōu)待

為保持優(yōu)待政策的實(shí)施效率，須依據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)展?fàn)顩r對(duì)稅收優(yōu)待做準(zhǔn)時(shí)修正、調(diào)整，無(wú)限度實(shí)施只能導(dǎo)致稅收優(yōu)待調(diào)控方向與經(jīng)濟(jì)進(jìn)展目標(biāo)相扭曲。如日本在戰(zhàn)后初期，因國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，經(jīng)濟(jì)秩序混亂，為有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速進(jìn)展和產(chǎn)業(yè)構(gòu)造的改善，采納限制的方式，把利用外資的重點(diǎn)放在利用外國(guó)貸款和吸引外國(guó)的證券投資方面，也就是利用外國(guó)的間接投資。當(dāng)時(shí)日本的產(chǎn)業(yè)技術(shù)和設(shè)備非常落后，但考慮到外匯承受力量和技術(shù)消化力量，對(duì)引進(jìn)技術(shù)也嚴(yán)格掌握，堅(jiān)持循序漸進(jìn)，使之適應(yīng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展現(xiàn)狀和承受力量。到60年月后，隨著本國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展和國(guó)際收支狀況好轉(zhuǎn)，從1967年到1973年的6年里，實(shí)施資本自由化，逐步解除了引資和引進(jìn)技術(shù)的限制。進(jìn)入80年月，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向開(kāi)放體制轉(zhuǎn)化，明確提出要積極地、多方位地實(shí)行措施引進(jìn)外國(guó)的直接投資。日本利用外資和引進(jìn)技術(shù)的政策從限制到開(kāi)放的演化過(guò)程說(shuō)明，稅收優(yōu)待要符合經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的整體需要。

（六）對(duì)內(nèi)資與外資實(shí)行同等優(yōu)待但要愛(ài)護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)

很多國(guó)家對(duì)允許私人資本投入的地區(qū)和行業(yè)工程，不管是內(nèi)資還是外資都實(shí)行同等的稅收優(yōu)待政策。同時(shí)大多數(shù)國(guó)家都很注意對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)實(shí)行愛(ài)護(hù)措施。比方對(duì)有礙于本國(guó)生產(chǎn)的工程和已經(jīng)飽和的行業(yè)，掌握審批或原則上不予審批；對(duì)允許審批的行業(yè)工程外資比例一般不超過(guò)40％，但對(duì)特地生產(chǎn)出口產(chǎn)品的保稅工廠和設(shè)在自由工業(yè)區(qū)內(nèi)的企業(yè)，可以允許外資比例到達(dá)100％。

從各國(guó)的稅收優(yōu)待實(shí)踐中，我們可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)供設(shè)計(jì)政策時(shí)借鑒：其一，區(qū)域性優(yōu)待的實(shí)施要保持區(qū)域內(nèi)政策的統(tǒng)一，以利于內(nèi)、外資企業(yè)間的公正競(jìng)爭(zhēng)；區(qū)域優(yōu)待要依據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)展變化適時(shí)調(diào)整，以保持優(yōu)待政策的調(diào)控力度和實(shí)施效率。其二，產(chǎn)業(yè)優(yōu)待要充分表達(dá)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，重點(diǎn)促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)、學(xué)問(wèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展；產(chǎn)業(yè)優(yōu)待的設(shè)計(jì)要表達(dá)全方位，以增加調(diào)控力度。其三，稅收優(yōu)待形式應(yīng)從主要側(cè)重直接優(yōu)待轉(zhuǎn)向側(cè)重間接優(yōu)待。其四，適度掌握投資規(guī)模，保障投資的優(yōu)化和操作運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化。

三、完善我國(guó)稅收優(yōu)待的方案選擇

（一）依據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的實(shí)際狀況，適時(shí)調(diào)整區(qū)域性稅收優(yōu)待的實(shí)施方位

區(qū)域性稅收優(yōu)待要突出促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展或滿意區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體均衡進(jìn)展客觀需要的特點(diǎn)。政策實(shí)施周期不能過(guò)長(zhǎng)，視區(qū)域性經(jīng)濟(jì)而定，一般在實(shí)行10年-15年之后即應(yīng)進(jìn)展調(diào)整。調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)視區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平而定，一般以趕上或超過(guò)全國(guó)經(jīng)濟(jì)興旺（先進(jìn)）地區(qū)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)。如我國(guó)沿海一些經(jīng)濟(jì)特區(qū)，已經(jīng)從過(guò)去貧困落后的漁村變成了現(xiàn)代化的國(guó)際大都市。與初期相比，其投資環(huán)境、城市功能、根底設(shè)施、市場(chǎng)建立、社會(huì)需求、城市整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平與實(shí)力已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)內(nèi)興旺地區(qū)、城市的進(jìn)展水平。區(qū)域優(yōu)待已從過(guò)去的主要表現(xiàn)為投資補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)轭~外收益。連續(xù)保存稅收優(yōu)待，只能導(dǎo)致愈益嚴(yán)峻的不公正競(jìng)爭(zhēng)并嚴(yán)峻扭曲稅收優(yōu)待政策的調(diào)控方向。因此，依據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的實(shí)際狀況，建議適時(shí)調(diào)整、取消區(qū)域稅收優(yōu)待。此外，建議選擇對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的中、西部遙遠(yuǎn)地區(qū)和長(zhǎng)江庫(kù)區(qū)實(shí)施區(qū)域性優(yōu)待，操作上可選擇區(qū)域性普惠制的優(yōu)待政策。同時(shí)，借鑒國(guó)際閱歷，規(guī)定優(yōu)待區(qū)域內(nèi)的投資不分內(nèi)資、外資，一律實(shí)行同等的稅收優(yōu)待，以表達(dá)稅收的公正原則和保持內(nèi)。外資企業(yè)投資的公正競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（二）區(qū)域優(yōu)待范圍外設(shè)置的稅收優(yōu)待，要突出產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)待導(dǎo)向，全方位加大調(diào)控力度，加大科技進(jìn)展、科技投入的稅收優(yōu)待，加快學(xué)問(wèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的稅收優(yōu)待

建議我國(guó)今后的稅收優(yōu)待政策實(shí)施要以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，對(duì)于需要扶持的產(chǎn)業(yè)，稅負(fù)要輕些。需要鼓舞的產(chǎn)業(yè)，稅負(fù)更輕些，以正確引導(dǎo)投資方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)構(gòu)造布局。依據(jù)我國(guó)國(guó)情，在能源和根底原材料工業(yè)、交通運(yùn)輸和通信、水利等根底設(shè)施，高新技術(shù)、學(xué)問(wèn)產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)品出口企業(yè)，應(yīng)實(shí)行產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)待。對(duì)高新技術(shù)、學(xué)問(wèn)產(chǎn)業(yè)應(yīng)實(shí)施全方位優(yōu)待政策，以加大科技投入，加快科技進(jìn)展。建議選擇如下優(yōu)待政策：其一，對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科技開(kāi)發(fā)、研制，固定資產(chǎn)實(shí)行加速折舊，其中機(jī)器設(shè)備等可規(guī)定3年折舊期；其二，鼓舞加大科技投入。對(duì)企業(yè)當(dāng)年用于科技研制、開(kāi)發(fā)的投入超過(guò)前3年平均開(kāi)支50％以上的，其超過(guò)局部可允許肯定比例或全部抵扣應(yīng)納稅額，但不能超過(guò)當(dāng)期應(yīng)納稅額；其三，加快科技成果的轉(zhuǎn)化，建議政府每年拿出肯定比例的資金用于科技成果的轉(zhuǎn)化和形成生產(chǎn)力量，并為科技產(chǎn)品培育市場(chǎng)；其四，允許企業(yè)按肯定的比例提取科技開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)基金以彌補(bǔ)科研失敗造成的損失；其五，對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資連續(xù)賜予稅收優(yōu)待，以引導(dǎo)投資方向。其六，對(duì)重點(diǎn)鼓舞進(jìn)展的產(chǎn)業(yè)，可實(shí)施消費(fèi)型增值稅。

（三）稅收優(yōu)待操作方式應(yīng)從目前的直接優(yōu)待轉(zhuǎn)向間接優(yōu)待為主

間接優(yōu)待的主要操作方法應(yīng)選擇加速折舊、投資稅收抵免、稅前扣除、延遲納稅、虧損結(jié)轉(zhuǎn)等措施，以防止