PAGE12PAGE13行政審批中的行政服務(wù)中心角色探討目錄行政審批中的行政服務(wù)中心角色探討 11.行政審批模式演變過程 21.1分散式審批模式：行政審批部門各立門戶 21.2集中式審批模式：行政服務(wù)中心集中審批 42.行政服務(wù)中心的運(yùn)行狀況 52.1主要職能 52.2人員結(jié)構(gòu) 52.3日常運(yùn)作 62.4運(yùn)作成效 63.行政服務(wù)中心監(jiān)督管理人角色的失位分析 74.行政服務(wù)中心受理人角色的構(gòu)建 94.1受理人角色的定位 94.2受理人角色的運(yùn)作模式 104.3受理人角色的參考 115.三方博弈審批模式的效用評估 125.1行政審批變得更規(guī)范 125.2有效促進(jìn)并聯(lián)審批 125.3符合網(wǎng)上辦事的發(fā)展方向 13行政服務(wù)中心的建立和發(fā)展，是在我國推行行政審批制度改革的產(chǎn)物，是建設(shè)“服務(wù)型政府”的一項(xiàng)重要創(chuàng)新。近10多年來，國際和國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等在發(fā)生快速的變化，對各地行政審批效率和服務(wù)質(zhì)量提出了新的要求，為了適應(yīng)這一需要，我國各級地方政府積極開展行政審批制度改革，紛紛建立起行政服務(wù)中心，用于破解行政審批程序繁瑣、效率低下的問題。各地行政服務(wù)中心雖然形式不同，規(guī)模大小也不一樣，但其本質(zhì)都是“整合部門審批職能，實(shí)行集中辦公，為公民提供便捷、高效、公開、透明的“一站式”服務(wù)。行政服務(wù)中心的建立，不僅大大提高了行政效率，而且也減少了群眾的辦事來回跑動，收到了良好的經(jīng)濟(jì)、社會效益。行政服務(wù)中心建立后，行政服務(wù)中心將各個行政審批部門的受理前臺，有的連同審批后臺，全部集中在一個辦事大廳里，統(tǒng)一對外提供行政服務(wù)。審批流程是申請人到集中在行政服務(wù)中心的各行政審批部門的辦事窗口進(jìn)行受理申請，再由行政審批部門進(jìn)行審批，即博弈主體，是申請人和行政審批部門，而行政服務(wù)中心擔(dān)任的是監(jiān)督管理人的角色，對審批流程的全程或某個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理。由于兩個相對主體中，行政審批部門掌握了絕對的主動權(quán)，申請人處在十分被動的地位，行政服務(wù)中心的監(jiān)督對打破這種不平衡關(guān)系并未起到實(shí)質(zhì)性的作用，所以，這才是行政審批制度改革需要突破的最關(guān)鍵因素。為此，筆者到多個行政服務(wù)中心進(jìn)行實(shí)地了解和對有關(guān)文獻(xiàn)資料進(jìn)行查詢研究，未發(fā)現(xiàn)有先例在這方面做出明顯的突破。所以筆者提出重新定位行政服務(wù)中心角色，構(gòu)建一種“三方博弈”的審批模式。即，將行政審批部門的受理人職能劃分出來，由行政服務(wù)中心擔(dān)任受理人的角色，作為一個主體參與到行政審批中來，建立“申請人、受理人、審批人”的三方博弈關(guān)系，實(shí)現(xiàn)一種互相制衡的審批模式，以此打破行政審批中涉及的兩個相對主體的不平衡關(guān)系，推動行政服務(wù)中心“一站式”服務(wù)價值的實(shí)現(xiàn)。1.行政審批模式演變過程1.1分散式審批模式：行政審批部門各立門戶行政服務(wù)中心建立之前，由于各個行政審批部門所處位置不同，申請人辦事要在各個部門之間來回跑動，行政審批處在一種分散的狀態(tài)，給申請人帶來了很多麻煩。示意圖如下：在行政服務(wù)中心內(nèi)，各個部門的受理人集中在一個辦事大廳內(nèi)，提供一站式的服務(wù)，但是各受理人還是屬于原單位，行政服務(wù)中心對其進(jìn)行監(jiān)管。審批流程是：申請人到集中在行政服務(wù)中心的各行政審批部門的辦事窗口進(jìn)行受理申請，再由行政審批部門進(jìn)行審批。這樣申請人辦事只需要在一棟大樓內(nèi)跑就行了，解決了分散式審批中各部門辦公地點(diǎn)分散的難題；而且，行政服務(wù)中心作為一個監(jiān)督管理人的角色，對行政審批過程進(jìn)行了有效的監(jiān)督和管理，行政服務(wù)水平明顯提高，政府形象有效改善。2.行政服務(wù)中心的運(yùn)行狀況2.1主要職能行政服務(wù)中心一般設(shè)有三個功能科室：協(xié)調(diào)督辦科、審批制度改革科、綜合科（后勤保障科），主要職能包括：（1）組織各行政審批部門的行政審批服務(wù)事項(xiàng)實(shí)行集中辦公，為市民和投資者提供“一站式”服務(wù)。（2）負(fù)責(zé)進(jìn)駐中心窗口及人員的日常管理，協(xié)調(diào)、監(jiān)督進(jìn)駐單位公開、公平、公正辦事，有序、高效運(yùn)作，優(yōu)質(zhì)、廉潔服務(wù)（3）負(fù)責(zé)政府行政審批制度改革的日常工作；負(fù)責(zé)行政審批事項(xiàng)的審查和公示管理，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全區(qū)審批服務(wù)創(chuàng)新工作。（4）負(fù)責(zé)行政審批電子網(wǎng)絡(luò)一體化規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)作管理，提供全區(qū)“一站式”網(wǎng)上審批服務(wù)。2.2人員結(jié)構(gòu)行政服務(wù)中心工作人員主要由兩部分組成，一部分是行政服務(wù)中心自身人員，另一部分是各行政審批部門派駐行政服務(wù)中心的窗口工作人員。行政服務(wù)中心自身人員不是行政審批過程中的主體，只是受政府委托，對各行政審批部門派駐行政服務(wù)中心的窗口工作人員和他們開展的業(yè)務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督。窗口工作人員是由各行政審批部門派駐而來，是各行政審批部門的受理人，他們的人事、工資等關(guān)系，全部還是保留在原單位，簡單一點(diǎn)理解就是他們只是換了一個地點(diǎn)辦公，只是現(xiàn)在需要接受行政服務(wù)中心的監(jiān)督和管理。2.3日常運(yùn)作行政審批部門進(jìn)駐窗口依據(jù)要求統(tǒng)一公開辦事指南和人員信息，在行政服務(wù)中心辦事大廳內(nèi)接受申請人的申請和咨詢，發(fā)放審批結(jié)果等；行政服務(wù)中心則為各進(jìn)駐窗口提供日常后勤保障，并對其開展日常監(jiān)督和績效考核。2.4運(yùn)作成效（1）方便了群眾和企業(yè)辦事在行政服務(wù)中心成立以前，群眾辦事需要跑不同的地方，找不同的部門才能辦成事，而且有時候，由于政府工作人員的指引不清，或者是辦事人員對辦事流程的不清晰或者不熟悉，需要在部門之間來回跑動；而且去到不同的部門，由于服務(wù)水平和態(tài)度的差異，給群眾帶來很多不便?，F(xiàn)在辦事群眾只要進(jìn)一個中心就能“一站式”辦成，極大方便了服務(wù)對象。（2）預(yù)防了審批過程的腐敗在行政服務(wù)中心的統(tǒng)一組織和監(jiān)管下，各進(jìn)駐窗口單位對所有審批事項(xiàng)都建立了公開、透明的告知制度，服務(wù)項(xiàng)目、受理?xiàng)l件、辦事程序、辦理時限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、管理規(guī)章等全面公開，提高了申請人的知情權(quán)，保證了行政審批的公正與規(guī)范，極大的預(yù)防和減少了權(quán)力尋租、暗箱操作、“吃拿卡要”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。同時，通過各單位之間、窗口工作人員之間的相互監(jiān)督，中心管理人員和社會公眾相結(jié)合的監(jiān)督，使監(jiān)督力度加大，對預(yù)防腐敗也起到了很好的作用。（3）有效改善了地方的營商環(huán)境近些年來，各地行政服務(wù)中心的設(shè)立無疑是強(qiáng)化政府服務(wù)職能，改善地方投資環(huán)境的有效手段。行政服務(wù)中心作為改善地方營商環(huán)境的重要平臺，不僅優(yōu)化了審批流程，減少了審批環(huán)節(jié)，提高了辦事效率；而且很多地方為了吸引一些投資項(xiàng)目進(jìn)駐和促進(jìn)一些投資項(xiàng)目的動工進(jìn)度，在行政服務(wù)中心內(nèi)設(shè)立了投資代辦機(jī)構(gòu)、企業(yè)服務(wù)辦公室等名稱不一樣，主要功能一樣的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門為企業(yè)服務(wù)。這樣一來，審批效率明顯提高不少，也贏得了投資商的廣泛好評。3.行政服務(wù)中心監(jiān)督管理人角色的失位分析隨著時間的推進(jìn)，行政服務(wù)中心發(fā)展中的很多問題也同時暴露了出來，很多專家學(xué)者也對其進(jìn)行了相應(yīng)的研究和探討。例如：《行政審批制度改革與法制化》的作者付思明指出，行政服務(wù)中心各個窗口單位橫向之間缺乏交流和協(xié)調(diào)，成為制約行政服務(wù)中心運(yùn)行與發(fā)展的核心問題；河南省平頂山市行政審批服務(wù)中心楊四震等人指出，行政服務(wù)中心窗口工作人員由行政服務(wù)中心和原派駐單位雙重管理的制度成為行政服務(wù)中心發(fā)展難以突破的瓶頸所在，為此，某些職能部門選派一些不受重視的人進(jìn)駐中心，造成窗口管理人員素質(zhì)參差不齊，工作積極性不高。也有人指出各審批部門只是將受理窗口搬到行政服務(wù)中心，而真正的審批后臺沒有進(jìn)駐，所以沒有審批職能，只是相當(dāng)于在行政服務(wù)中心設(shè)立一個“收發(fā)室”，導(dǎo)致審批效率不高。鑒于上述問題，專家和學(xué)者也提出相應(yīng)的對策，包括：開展行政服務(wù)中心內(nèi)部文化建設(shè)，加強(qiáng)各窗口單位之間的交流；提高窗口工作人員福利待遇，促進(jìn)工作人員積極性；開展三集中三到位改革，即各行政審批部門審批事項(xiàng)向一個審批服務(wù)科集中，審批權(quán)向一個首席代表集中，審批服務(wù)科和首席代表向服務(wù)中心集中，將“收發(fā)室”變?yōu)椤皩徟_”。雖然，這些措施在解決行政服務(wù)中心發(fā)展中出現(xiàn)的問題起到了一定的效果。但是，筆者分析發(fā)現(xiàn)，所有這些都是建立在行政服務(wù)中心集中審批模式中，行政服務(wù)中心作為一個監(jiān)督管理人的角色來進(jìn)行分析和探討的，行政許審批還是涉及兩個相對主體，即申請人和行政審批部門。雖然行政服務(wù)中心作為一個監(jiān)督管理人，對他們之間那種不平衡的博弈關(guān)系有所改善，但是這個癥結(jié)并未解開。因此，有用這個癥結(jié)的存在，一些深層次的問題一直存在，比如：一是，受理人和審批人都是屬于同一個部門，他們的利益自然是結(jié)盟的。在行政服務(wù)中心對行政審批過程進(jìn)行監(jiān)督管理時，受理人和審批人會共同抵觸其監(jiān)督，加上行政審批本身具有的專業(yè)性和復(fù)雜性，行政服務(wù)中心作為一個外行人員，很容易被蒙蔽。二是，申請人與行政審批部門博弈中，行政審批部門還是掌握著主動權(quán)，所有的申報條件，提交資料，審批程序，審批標(biāo)準(zhǔn)，審批時限等，還是由行政審批部門來定；雖然行政審批部門按照行政服務(wù)中心的要求盡量公開辦事信息，但是，作為一個申請人，往往辦事都是一次或兩次，不會像一些代辦中介那樣成為辦事專業(yè)戶對這些信息非常了解和熟悉，很明顯信息是不對稱的，對申請人非常不利；三是，在行政審批過程中，行政審批部門在對待不同的申請人辦理同一事項(xiàng)時往往會有不同的標(biāo)準(zhǔn)，申請人很難互相比較，因此也難感覺到差距，而行政服務(wù)中心作為一個外人也很難監(jiān)督發(fā)現(xiàn)；四是，行政服務(wù)中心作為一個監(jiān)督管理者的角色，在具體的行政審批中沒有相應(yīng)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，有一種高高在上的感覺，當(dāng)申請人投訴時，他只會對行政審批部門進(jìn)行監(jiān)督，而行政審批部門沒機(jī)會對其進(jìn)行監(jiān)督。由此分析發(fā)現(xiàn)，行政服務(wù)中心的角色失位，導(dǎo)致其沒有作為一個主體參與到行政審批中，在申請人與行政審批部門博弈中，很難監(jiān)督管理到位，行政審批效更未到達(dá)理想狀態(tài)。在此，舉一個典型的案例來分析。近年來，某區(qū)的辦事群眾反映到政府部門辦事經(jīng)常會遭遇“入件難”問題，即群眾辦事會碰到今天告知差身份證，明天說差房產(chǎn)證，后天又說差其他材料，跑了好幾天，連“窗”都入不了的難題。為此，該區(qū)在行政服務(wù)中心專門設(shè)立督辦中心，負(fù)責(zé)解決這一問題。督辦中心的具體運(yùn)作流程是：群眾如果碰到“入件難”，或者企業(yè)辦理的審批事項(xiàng)涉及多部門，可以到督辦中心尋求幫助，由督辦中心監(jiān)督行政審批部門1個工作日內(nèi)出具辦理該事項(xiàng)的“一次性告知書”，包含審批事項(xiàng)所需提供的資料、辦理流程、收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，以及所有申請表格和基本示范文本等。群眾憑此告知書備齊相關(guān)資料后，督辦中心安排工作人員代（帶）群眾到相關(guān)窗口辦理，實(shí)現(xiàn)行政審批入件全程監(jiān)督。督辦中心在運(yùn)作之初就發(fā)現(xiàn)一個典型問題，一個涼茶鋪店主，在辦理涼茶店衛(wèi)生許可證時跑了好多部門都辦不了，原因是工商部門和衛(wèi)生監(jiān)管部門互相“踢皮球”，互相提出涼茶店監(jiān)管和辦證是對方的職責(zé)。為此督辦中心介入調(diào)查，并迅速解決了這一問題，效果很好。然而經(jīng)過幾個月的運(yùn)作后，開始時還有群眾來需求幫助，后來發(fā)現(xiàn)幾乎沒有群眾來需求幫助。為什么沒了需求，是不是問題都得到解決？之后督辦中心對到行政服務(wù)中心辦事的群眾進(jìn)行了解發(fā)現(xiàn)，行政審批部門為了繞開監(jiān)督，已經(jīng)無形中給辦事人施加了壓力；另外，即使辦事人有問題也不敢輕易去投訴，因?yàn)樗麄冎佬姓徟块T掌握著強(qiáng)大的權(quán)力，自己受制于他們的監(jiān)督和管理，擔(dān)心日后行政審批部門還會通過其他途徑和方式給自己帶來麻煩。這個案例說明申請人和行政審批部門之間不平衡關(guān)系的存在，導(dǎo)致行政服務(wù)中心何難介入監(jiān)督和管理。4.行政服務(wù)中心受理人角色的構(gòu)建4.1受理人角色的定位行政審批部門的兩個角色受理人和審批人，他們之間互相熟悉，互相了解各自的運(yùn)作流程，假如能打破他們之間利益結(jié)盟，將會是一個有益的探索。為此，筆者提出，將受理人的角色從行政審批部門脫離出來，由行政服務(wù)中心擔(dān)任，而行政審批部門只擔(dān)任審批人的角色。這樣的結(jié)果就是，有效分散了行政審批部門的權(quán)力，形成申請人、受理人、審批人三者之間博弈的關(guān)系，讓他們互相制衡。行政服務(wù)中心受理人角色在行政審批過程中承擔(dān)受理和發(fā)證兩個環(huán)節(jié)，職能包括：1、行政審批事項(xiàng)設(shè)立的裁決權(quán)，即裁決哪些事項(xiàng)需要許可，哪些事項(xiàng)不需要許可；2、裁決行政審批事項(xiàng)審批程序，即裁決行政審批事項(xiàng)的申報條件、申報資料、審批流程，審批標(biāo)準(zhǔn)，審批時限等；3、對申請人的申報事項(xiàng)進(jìn)行審查和受理；4、對審批人的審批結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和鑒定，發(fā)放審批結(jié)果。而行政審批部門審批人角色在行政審批過程中承擔(dān)審批環(huán)節(jié)，職能包括：1、行政審批事項(xiàng)設(shè)立的提出權(quán)，即提出哪些事項(xiàng)需要許可，哪些事項(xiàng)不需要許可；2、提出行政審批事項(xiàng)審批程序，即提出行政審批事項(xiàng)的申報條件、申報資料、審批流程，審批標(biāo)準(zhǔn)，審批時限等；3、對受理人轉(zhuǎn)交的申報材料進(jìn)行復(fù)查；4、對申請人的申報事項(xiàng)進(jìn)行審批，作出審批結(jié)果。4.2受理人角色的運(yùn)作模式申請人行政服務(wù)中心申請人行政服務(wù)中心受理人受理人行政審批部門審行政審批部門審申請人向受理人提交申報材料，受理人對申報材料進(jìn)行審查，決定是否受理，如果合格予以受理，不合格告知原因；受理人將申報材料轉(zhuǎn)交審批人，審批人對申報材料進(jìn)行復(fù)查，決定是否開展審批，如果合格予以開展，不合格告知原因；審批人依據(jù)申報事項(xiàng)對申請人開展審批，決定是否審批通過，如果合格予以通過，不合格告知原因；審批人將申報事項(xiàng)的審批結(jié)果轉(zhuǎn)交受理人，受理人對審批結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，判斷審批結(jié)果是否公正，符合要求發(fā)放結(jié)果，不符合要求告知原因。這樣一來，由于受理人和審批人的利益分屬不同部門，他們之間信息對稱，地位平等，在審批過程中他們的博弈是相對平衡的，他們之間互相制衡的結(jié)果，就對申請人非常有利，因此打破審批申請人和行政審批部門之間的不平衡關(guān)系，而形成申請人、受理人、審批人三者相對平衡的狀態(tài)；雖然申請人相對受理人和審批人來說還是處在弱勢，因?yàn)槭芾砣撕蛯徟耸切姓块T，但是，相對之前受理人和審批人利益結(jié)盟時的狀態(tài)就好多了，而且受理人與審批人互相博弈，是一種良性循環(huán)的模式，受益的將是申請人。舉一個簡單事例來說明，申請人開了一個小食店，需要辦理餐飲服務(wù)許可證，申請之前，受理人和審批人已經(jīng)開展了博弈，辦理餐飲服務(wù)許可證需要什么條件，什么資料，什么流程，審批時限多長等已經(jīng)有了一致，一些不符合要求的東西，因?yàn)閮煞降牟┺囊驯慌懦鋈?，即使受理人和審批人想利益結(jié)盟，也不會像以前那樣因?yàn)橥瑢僖粋€部門而變得容易，反而由于雙方存在沖突，結(jié)盟變得有困難；因此，在行政審批過程中，受理環(huán)節(jié)時，申請人合理的申請，受理人不敢不受，不合理的受理人自然也不敢受，原因后面有審批人可以監(jiān)督；審批環(huán)節(jié)時，審批人的行為，受理人可以監(jiān)督，也不敢隨便亂來；這樣的結(jié)果就是，申請人合理的申請不會被否決，不合理的申請也不會被輕易蒙混過關(guān)。4.3受理人角色的參考（1）集貿(mào)市場模式與超市模式的對比集貿(mào)市場中，交易的主體是顧客和賣方（賣方需要提供產(chǎn)品，又要參與交易），市場管理者作為一個監(jiān)督管理的角色，沒有利益牽涉到買賣過程中，只是提供一個場地，將賣方集中在一個地方，供顧客選購。交易過程中賣方碰到熟客時，可以將價格變得很低，甚至可以不計(jì)成本，而碰到陌生的客人時容易發(fā)生宰客，高價或者短斤缺兩，這個過程市場監(jiān)管者是很難發(fā)現(xiàn)的。超市模式中，交易主體變成顧客、超市經(jīng)營者、供貨方，超市經(jīng)營者已經(jīng)作為一個交易主體參與到買賣過程，超市經(jīng)營者不僅承擔(dān)了供貨方的交易功能，還有定價權(quán)和檢驗(yàn)產(chǎn)品的權(quán)力，供貨方則變?yōu)樘峁┊a(chǎn)品，并對超市的售賣過程行使監(jiān)督權(quán)，防止損害自身利益。所以在超市中，一個產(chǎn)品的價格是公開透明的，熟客和陌生客人的價格一樣，超市與供貨方的博弈，受益的是顧客。（2）一種雛形模式的借鑒：聯(lián)合驗(yàn)收改革的嘗試某區(qū)的企業(yè)反映，在建設(shè)工程竣工驗(yàn)收時，需要跑到一個個部門辦理，包括建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、消防、氣象等，一個部門通過了，再去下一個部門，這樣一來不僅浪費(fèi)企業(yè)成本，而且消耗時間長，完成一個工程長達(dá)半年之久，有的甚至更長。為此，該區(qū)啟動建設(shè)工程驗(yàn)收改革。具體情況就是：在行政服務(wù)中心設(shè)立聯(lián)合驗(yàn)收窗口，由行政服務(wù)中心人員承擔(dān)受理工作；行政服務(wù)中心受理申請人的資料后，組織建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、消防、氣象等部門的人員對申請人進(jìn)行驗(yàn)收；驗(yàn)收合格后，相關(guān)行政審批部門根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目竣工聯(lián)合驗(yàn)收終審意見書》規(guī)定時間內(nèi)出具驗(yàn)收合格法律文書，并送達(dá)聯(lián)合驗(yàn)收窗口；再由聯(lián)合驗(yàn)收人員通知申請人領(lǐng)取結(jié)果。在這里行政服務(wù)中心雖然沒有承擔(dān)全部受理人的職能，但是作為一個雛形受理人的角色，已經(jīng)參與到聯(lián)合驗(yàn)收工作中，審批部門的權(quán)力得到有效的監(jiān)督，企業(yè)也反映這種改革比以前好了很多。5.三方博弈審批模式的效用評估5.1行政審批變得更規(guī)范受理人與審批人分離，一方面使行政審批部門的權(quán)力消弱，而且使權(quán)力的運(yùn)行(即審批過程)更加透明；另一方面也使行政服務(wù)中心不再作為一個“看客”，而是作為一個主體參與到審批過程中，需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使其更有動力參與其中。簡單來說是申請人與受理人之間不是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而是一種受理人為申請人服務(wù)的關(guān)系，受理人可以看作是政府為申請人提供的代理人，由受理人代申請人去與審批人博弈。受理人與審批人之間是政府部門之間一種對等的博弈關(guān)系，審批人如果繞開受理人，他就沒有審批事項(xiàng)可審，受理人缺了審批人，他收到的審批事項(xiàng)無法開展審批；審批人與受理人之間雖然還是一種監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，但是由于受理人的存在，審批人你不給我審批，不是由你一個人定，我有受理人幫助，申請人你想我?guī)湍氵`規(guī)審批，審批人也不敢亂來，后面還要受理人在監(jiān)督。因此