PAGEPAGE5城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的立法思考姜戰(zhàn)朝（四川大學(xué)法學(xué)院四川

成都610064）[摘要]城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民土地權(quán)益受損嚴(yán)重，立法缺陷是重要因素。針對現(xiàn)行立法不足，通過明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)的主體、擴(kuò)展土地承包經(jīng)營權(quán)、完善宅基地使用權(quán)的處分、明確界定土地征收范圍、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等措施切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化農(nóng)民土地權(quán)益受損狀況立法思考2013年3月5日，溫家寶總理在第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出：中國“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率由45.9%提高到52.6%”。[1]2013年政府工作報(bào)告[R]．/world/2013-03/20/c_124480681_11.htm．2013年12月15日訪問．隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，同時(shí)也帶來了失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，失地農(nóng)民總量已達(dá)近5000萬，而且正在以每年約300萬人的速度遞增，照此速度發(fā)展，預(yù)計(jì)到2030年全國失地農(nóng)民總量將達(dá)1.1億人左右。如何有效保障失地農(nóng)民權(quán)益成為一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。黨的十八大報(bào)告提出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。[2]中共十八大報(bào)告[R]．/2012-11/19/c_113722546.htm．2013年12月10日[1]2013年政府工作報(bào)告[R]．/world/2013-03/20/c_124480681_11.htm．2013年12月15日訪問．[2]中共十八大報(bào)告[R]．/2012-11/19/c_113722546.htm．2013年12月10日訪問．[3]十八屆三中全會(huì)公報(bào)[R]．/house/sh/2013-11-12/c_118113936.htm．2013年12月16日訪問．農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)現(xiàn)行法律規(guī)定法律是保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)。近年來，國家頒布和規(guī)范了《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等，從法律上基本保障了農(nóng)民土地權(quán)益。1.1《憲法》根本保障農(nóng)民土地權(quán)益《憲法》第6條規(guī)定“中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”；第8條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！保坏?條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”，“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?0條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！睆摹稇椃ā废嚓P(guān)規(guī)定可以看出，國家和集體享有土地所有權(quán)。集體享有土地所有權(quán)的形式是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，農(nóng)民作為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的成員，以家庭為單位享有土地承包經(jīng)營權(quán)。這是對農(nóng)民土地權(quán)益的根本確認(rèn)。1.2《土地管理法》規(guī)范土地制度《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)。第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”《土地管理法》該條規(guī)定明確了農(nóng)村土地所有權(quán)問題，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級組織依法享有并行使農(nóng)村土地所有權(quán)。《土地管理法》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，……農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。”這進(jìn)一步規(guī)定了農(nóng)村土地的經(jīng)營管理方式，也就是村民承包經(jīng)營，并依法保護(hù)村民承包經(jīng)營權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！痹摋l規(guī)定明確村民享有宅基地使用權(quán)，同時(shí)規(guī)定村民只能以戶為單位申請宅基地，如出現(xiàn)因出賣、出租住房并從中獲利后，再次申請宅基地使用權(quán)，將不予批準(zhǔn)。1.3《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)《農(nóng)村土地承包法》第3、4、5條明確規(guī)定農(nóng)民享有集體土地承包經(jīng)營權(quán)。第12條規(guī)定了集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營的發(fā)包方，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。”第16條明確規(guī)定了承包方的權(quán)利，承包方可以對土地承包經(jīng)營權(quán)采取出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，“承包方享有下列權(quán)利:(一)依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一階層本身具有局限性，個(gè)體經(jīng)營，分散居住，文化水平低下，政策不熟悉，談判能力差，這些特點(diǎn)決定了農(nóng)民在失地過程中難以形成集體，難以以集體的名義表達(dá)訴求。沒有暢通的利益訴求途徑，自然也就難以有效保障自身正當(dāng)權(quán)益。從客觀上看，制度設(shè)計(jì)中的村民自治委員會(huì)應(yīng)該是農(nóng)民的一個(gè)利益表達(dá)機(jī)構(gòu)，村民自治委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是代表農(nóng)民利益，為農(nóng)民表達(dá)利益訴求的機(jī)構(gòu)。但是，在實(shí)際征地過程中，村民自治委員會(huì)通常是站在政府和開發(fā)商的角度，對農(nóng)民施加壓力，甚至在征地過程中侵吞失地農(nóng)民應(yīng)得利益，站在了農(nóng)民的對立面。因此，村民自治委員會(huì)也就難以擔(dān)當(dāng)農(nóng)民統(tǒng)一利益表達(dá)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，甚至還在一定程度上加深了農(nóng)民利益損害程度。農(nóng)民失去了村民自治委員會(huì)，根本無從形成集中意見，只能作為個(gè)體表達(dá)自己的訴求，這必然導(dǎo)致在失地過程中的弱勢地位。2.2農(nóng)民土地權(quán)益立法缺陷是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損的重要因素現(xiàn)行法律不夠完善，無法充分滿足保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要，立法缺陷是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損的重要因素。2.2.1憲法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利規(guī)范缺位我國憲法沒有把土地權(quán)利作為公民基本權(quán)利和義務(wù)列入其中，導(dǎo)致土地規(guī)定不明、權(quán)利失范。在我國憲法中，土地所有權(quán)是作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度而不是作為公民基本權(quán)利和義務(wù)出現(xiàn)。從憲法規(guī)范構(gòu)成框架看，第1章總綱規(guī)定了國家各項(xiàng)基本制度，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、民族、軍事、外交、國家行政區(qū)劃等內(nèi)容，其中涉及土地權(quán)利的內(nèi)容主要見于第8、9、10條。關(guān)于土地權(quán)利的規(guī)定和第6條關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定、第7條關(guān)于國有經(jīng)濟(jì)的規(guī)定以及第11至18條的相關(guān)規(guī)定共同構(gòu)成了我國社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。但是，在第2章公民基本權(quán)利和義務(wù)部分，沒有涉及土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題。這就導(dǎo)致我國憲法對土地權(quán)利規(guī)定不明，土地權(quán)利規(guī)范缺失的現(xiàn)實(shí)狀況。農(nóng)民土地權(quán)益也就未能從憲法上予以根本保障，這是農(nóng)民土地權(quán)益受損的一個(gè)重要因素。2.2.2集體土地所有權(quán)行使主體界定不明確我國土地管理相關(guān)法規(guī)都明確規(guī)定了“農(nóng)民集體”是享有農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，但是對于“農(nóng)民集體”的具體含義沒有明確界定。這個(gè)“農(nóng)民集體”既不是農(nóng)民個(gè)體，也不應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村民自治委員會(huì)，但是在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治委員會(huì)等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)充當(dāng)著代理“農(nóng)民集體”的角色，因而實(shí)際支配著集體土地，但是這些代理機(jī)構(gòu)又不能完全代表農(nóng)民利益，這就必然導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益在征地過程中受損。2.2.3土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范存在疏漏雖然《物權(quán)法》已明確規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，實(shí)行登記對抗主義，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有，但是在土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)際操作和約束上仍然存在疏漏，還需要進(jìn)一步補(bǔ)充完善。比如承包土地權(quán)屬不清晰、經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不規(guī)范、權(quán)屬調(diào)整等級不規(guī)范等問題普遍存在。2.2.4宅基地使用權(quán)立法觀念僵化國內(nèi)眾多學(xué)者對宅基地使用權(quán)的立法問題也進(jìn)行了深入的研究和探討。有人認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)允許宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也有人認(rèn)為宅基地是村民的基本生活資料，不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從我國目前立法狀況看，法律規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定，從而回避了這個(gè)問題或者說嚴(yán)守了之前的立法規(guī)定。2.2.5公共利益界定不明確法律規(guī)定，政府征用農(nóng)民土地只能用于滿足社會(huì)公共利益需要，但是法律沒有明確規(guī)定公共利益的范疇，到底哪些屬于公共利益范疇，沒有一個(gè)明確的界定。在這樣的情況下，公共利益的范疇很大程度上由地方政府來進(jìn)行界定，具體解釋權(quán)也在政府一方，農(nóng)民只能被動(dòng)接受，這就為地方政府單純出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要隨意征用農(nóng)民土地提供了空間。也造成事實(shí)上的政府征用土地的隨意性，農(nóng)民土地權(quán)益受到損害。2.2.6征地程序不規(guī)范根據(jù)法律規(guī)定，集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，農(nóng)民享有土地使用權(quán)。在這樣的法律框架內(nèi)，政府要征用農(nóng)民土地，只需要和享有土地所有權(quán)的主體“集體”進(jìn)行溝通，村民自治委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)，因此，政府征地只需要和村民自治委員會(huì)溝通，而不需要和土地使用權(quán)的主體農(nóng)民進(jìn)行溝通。雖然相關(guān)法律規(guī)定了村民代表大會(huì)和征地公示等征地程序，但是由于農(nóng)民不享有土地所有權(quán)，所以在實(shí)際征地過程中，農(nóng)民并沒有更多的抗?fàn)幍臋?quán)利。這就導(dǎo)致征地過程透明度差，往往是農(nóng)民還不了解征地詳細(xì)信息的情況下，土地就已經(jīng)被征用。征地程序的不規(guī)范，使農(nóng)民表達(dá)訴求的渠道受阻，必然導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損[9]蘇玉娥．城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)民土地權(quán)益的有效保障[J]．江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013（2）：396．[9]蘇玉娥．城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)民土地權(quán)益的有效保障[J]．江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013（2）：396．城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的立法思考城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要特征之一，也是今后很長一個(gè)時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的一大重要任務(wù)。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)人口、農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)、農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地的過程，在這個(gè)過程中涉及到農(nóng)民根本權(quán)益也就是土地權(quán)益的保障問題。如何通過立法保障農(nóng)民城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的正當(dāng)權(quán)益是一個(gè)值得深入研究的課題。3.1公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利入憲憲法是保障公民基本權(quán)利的根本大法。我國憲法第2章對公民基本權(quán)利進(jìn)行了較為完整的表述，形成了較為完備的社會(huì)權(quán)利體系，僅從規(guī)范構(gòu)成角度來說，我國憲法繼承了社會(huì)主義憲法的優(yōu)良傳統(tǒng)，這也是相對于西方國家憲法的優(yōu)越性之一。但是在我國憲法中，土地權(quán)利主要的是作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度存在，而沒有將其作為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利列入其中。土地是人類生存的基本要素，也是農(nóng)民賴以生存的根本，特別是基于中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國的基本國情，土地權(quán)利理應(yīng)屬于公民基本權(quán)利的范疇。因此，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入憲法也是我國憲法基本權(quán)利體系發(fā)展和完善的必然要求。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利可作為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容列入憲法第2章，作為公民基本權(quán)利和義務(wù)，予以根本保障[10]阮松濤．論憲法土地權(quán)利保護(hù)[D]．北京：中國政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)，2010：43．[10]阮松濤．論憲法土地權(quán)利保護(hù)[D]．北京：中國政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)，2010：43．3.2明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)的主體要明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，并明確規(guī)定其權(quán)利和義務(wù)，以法律確保土地所有權(quán)的擁有者能有效行使所有權(quán)。集體土地所有者應(yīng)符合民事主體的要求，可考慮采用股份合作社的組織形式。在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上確定哪些集體成員為社員，再由社員自愿組成合作社。在合作社尚未建立之前，只能依據(jù)現(xiàn)行法律，由村民委員會(huì)代為行使土地所有權(quán)，但是，一定要確保村民對村委會(huì)的民主權(quán)利。3.3擴(kuò)展土地承包經(jīng)營權(quán)《物權(quán)法》雖然明確規(guī)定了農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，但是應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化其排他性和流通性。就實(shí)際操作而言，可以通過對《物權(quán)法》的法律解釋來擴(kuò)大以下農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利。一是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)利。對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利的抵押，對中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大，其條件也已經(jīng)成熟。因?yàn)榫湍壳稗r(nóng)村現(xiàn)狀來看，農(nóng)民想要進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)時(shí)普遍存在缺乏資金的難題，然而通過抵押農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)利，便可為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入資金，為廣大農(nóng)民增加收入創(chuàng)造條件。二是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的入股權(quán)利。有必要對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利的入股權(quán)進(jìn)行說明，農(nóng)地入股是指農(nóng)民在農(nóng)地的承包經(jīng)營期限里將承包的土地作為股份進(jìn)行入股經(jīng)營，這樣農(nóng)民就可將自己承包經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)化為股份，進(jìn)行股份制合作并且得益。三是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利的繼承權(quán)利。農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)利應(yīng)該可以由繼承人和指定的人員進(jìn)行繼承，繼承人在享受承包經(jīng)營權(quán)利的同時(shí)負(fù)擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。四是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利的發(fā)展權(quán)利。這里所說的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利的發(fā)展權(quán)利是指將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用土地的過程中，農(nóng)民有獲得隨土地用途的改變以及土地利用強(qiáng)度的增加而產(chǎn)生利益的權(quán)利。這種農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利的發(fā)展權(quán)利應(yīng)該歸屬于農(nóng)地的承包經(jīng)營主體農(nóng)民。這也是將改變用途后的農(nóng)地的增加收益分配向農(nóng)民傾斜的一種體現(xiàn)。3.4完善宅基地使用權(quán)的處分一是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。無論是從理論方面還是從實(shí)踐方面來看，轉(zhuǎn)讓宅基地的使用權(quán)利都是可行的。《土地管理法》中的第六十二條明確規(guī)定了允許出賣住房，另外從實(shí)踐來看，農(nóng)民出賣住房從而轉(zhuǎn)讓宅基地的使用權(quán)利也是與此相符的。二是宅基地使用權(quán)的抵押。從法律規(guī)定來看，《物權(quán)法》明確禁止了抵押宅基地的使用權(quán)利，這與明確規(guī)定不能抵押農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)利是一個(gè)道理。然而，針對實(shí)際操作中存在將宅基地的使用權(quán)利隨同房屋一起抵押的情況，需要考慮到下面兩方面問題：第一方面，有的農(nóng)民因?yàn)槭褂昧说盅簷?quán)而失去了宅基地的使用權(quán)利，按照有關(guān)法律的規(guī)定，這樣的農(nóng)民是不能夠再次申請宅基地使用權(quán)利的，只能夠通過其他方式獲得他人的宅基地使用權(quán)利，如果這些其他方式均不具實(shí)際可操作性，這樣的農(nóng)民就將無家可歸；第二方面，在農(nóng)民想要實(shí)際抵押宅基地使用權(quán)利時(shí)，村集體會(huì)以宅基地所有權(quán)歸其所有為名主張宅基地上的房子可以拆除，但宅基地不能賣，這樣也會(huì)致使抵押權(quán)利的最終無法實(shí)現(xiàn)。所以，抵押宅基地使用權(quán)利的這個(gè)問題，還有待更加深入的研究分析。3.5改革征地補(bǔ)償制度一要明確界定土地征收范圍。就目前中國實(shí)際情況來看，大家對公共利益的理解是從廣義方面來理解的，其直接后果就是對征地范圍的界定存在過分?jǐn)U大傾向，將全部的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，甚至是商業(yè)投資都視作為征收土地中的公共利益需求，曲解了征地中以社會(huì)公共利益為主的方向性，從而造成了奪取部分人的利益來滿足另外一些人利益的怪異現(xiàn)象。公共利益應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)大眾的共同利益，例如軍事設(shè)施等涉及到國家安全與利益的設(shè)施建設(shè)、交通水電設(shè)施等涉及到城市基礎(chǔ)功能實(shí)現(xiàn)的設(shè)施建設(shè)、體育館公園等涉及到社區(qū)居民生活質(zhì)量的設(shè)施建設(shè)以及學(xué)校等涉及百年大計(jì)的設(shè)施建設(shè)。除了這些以外，其他所有的與農(nóng)民利益不相關(guān)的農(nóng)地征收均不能視為以公共利益為基礎(chǔ)的農(nóng)地征收。二要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于農(nóng)地征用后的賠償問題，筆者認(rèn)為征地補(bǔ)償應(yīng)該包括兩個(gè)方面的補(bǔ)償，一是對當(dāng)前實(shí)在利益的補(bǔ)償，二是對農(nóng)民今后發(fā)展利益的補(bǔ)償，這樣才能說得上是對被征地農(nóng)民的完全補(bǔ)償。其中實(shí)在利益補(bǔ)償是指對地上青苗和附著物、安置費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)等的補(bǔ)償，這應(yīng)該按照法律規(guī)定的最高補(bǔ)償額度進(jìn)行補(bǔ)償；發(fā)展利益補(bǔ)償是指對被征收土地的農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用的補(bǔ)償，這應(yīng)該依據(jù)當(dāng)?shù)氐钠骄绫?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，通過單獨(dú)制定一部《農(nóng)民土地征收法》這樣新的法律來強(qiáng)制規(guī)定實(shí)施征地補(bǔ)償時(shí)必須為被征地農(nóng)民購買養(yǎng)老等相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)來妥善解決被征地農(nóng)民的社保問題。三要規(guī)范土地征收程序。要以規(guī)范的土地征收程序保障農(nóng)民在征地過程中的知情權(quán)和參與權(quán)。就目前狀況看，可從三個(gè)方面努力。一是實(shí)行聽證會(huì)制度，通過聽證會(huì)，農(nóng)民可以更詳細(xì)了解征