探討基于公共管理視角下我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對策

在當(dāng)前老齡化社會背景下，社區(qū)居家養(yǎng)老模式越來越受到社會各界的廣泛關(guān)注，在其發(fā)展已取得了一定成效的同時，也面臨著來自各方面的掣肘，尤其是法律層面的諸多問題，已經(jīng)成為了制約其發(fā)展的主要瓶頸，亟待解決。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制的基本理論

(一)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與優(yōu)勢

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國在1999年已跨入了人口老齡化國家行列。我國人口老齡化具有人口基數(shù)大、增加速度快、高齡化趨勢明顯、困難老人數(shù)量多、與家庭小型化相伴隨、先于工業(yè)化等基本特征，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，對養(yǎng)老服務(wù)體系也造成了極大沖擊，社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種新興的養(yǎng)老模式異軍突起，其服務(wù)模式一方面能夠減輕傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的人力負(fù)擔(dān)，又能解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，門檻較高，老人身處其中感覺親情日漸淡漠的問題，獲得了很多老年人及其家人的青睞。

本文認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)包括兩個層次的內(nèi)涵，第一層次是老年人不需要離開家庭，而是在自己熟悉的環(huán)境中，延續(xù)原有的社會絡(luò)，享受養(yǎng)老服務(wù);第二層次是政府積極主導(dǎo)，以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，整合互聯(lián)+在內(nèi)的各種資源，由政府提供基本公共服務(wù)，各類、社會組織和養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍提供專業(yè)化和公益性服務(wù)，滿足老年人社會化服務(wù)需求的養(yǎng)老服務(wù)模式，其服務(wù)內(nèi)容應(yīng)包括日間護(hù)理、家務(wù)服務(wù)、醫(yī)療保健、應(yīng)急救援、文體休閑等綜合性服務(wù)。

目前，我國各地正努力探索社區(qū)居家養(yǎng)老模式，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)。在北京、上海、青島、寧波、武漢等全國大部分大中城市已初步形成了服務(wù)形式方便多樣化，服務(wù)內(nèi)容豐富多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局。據(jù)民政部20XX年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)記載，截至20XX年，我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施萬個，比上年增長%，互助型的養(yǎng)老設(shè)施萬個，比上年增長55%，社區(qū)服務(wù)志愿者組織萬個，社區(qū)服務(wù)志愿人員900多萬名，民辦社會福利機(jī)構(gòu)1600余家。20XX年10月，第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查情況發(fā)布，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，老齡產(chǎn)業(yè)市場不斷升溫。一是老年人照護(hù)服務(wù)需求持續(xù)上升。20XX年，我國城鄉(xiāng)老年人自報(bào)需要照護(hù)服務(wù)的比例為%，比20XX年的%上升近9個百分點(diǎn)。二是社區(qū)為老服務(wù)中上門看病需求居于首位。20XX年，城鄉(xiāng)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求項(xiàng)目排在前三位的分別是上門看病、上門做家務(wù)和康復(fù)護(hù)理。這些調(diào)查和統(tǒng)計(jì)充分說明了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的出現(xiàn)，既能應(yīng)對當(dāng)前人口老齡化發(fā)展的客觀需求，又能緩解傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的壓力，提高老年人生活質(zhì)量，維系社會穩(wěn)定，發(fā)展前景非?？捎^。

(二)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)

社區(qū)居家養(yǎng)老其根本的目標(biāo)在于通過良性的政策引導(dǎo)和法律保障為有需求的老年人提供服務(wù)，在法理層面其歸屬于社會分配法律關(guān)系，其追求的價值目標(biāo)在于建立與運(yùn)行實(shí)質(zhì)公平價值，有效分配養(yǎng)老資源，促進(jìn)社會養(yǎng)老資源成果的公平分享，其最主要的理論基礎(chǔ)包括福利經(jīng)濟(jì)理論、社會保障理論與需求層次理論。

首先，福利經(jīng)濟(jì)理論追求的重要的社會目標(biāo)就是為了實(shí)現(xiàn)最高的社會經(jīng)濟(jì)效率、公平的收入分配，實(shí)現(xiàn)社會整體利益價值，這是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在法理層面構(gòu)建其制度體系的本位思想。每個社會成員都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益實(shí)現(xiàn)程度對社會整體利益的實(shí)現(xiàn)有重大影響，不局限于個體單一受益，實(shí)現(xiàn)利益的普遍化才是根本，整體利益不是個體利益的機(jī)械疊加，而是個體利益相互博弈的結(jié)果，只有盡量逼近絕大多數(shù)人的利益最大化的帕累托最優(yōu)并在不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的情況下盡量促進(jìn)最小受惠者利益，才是實(shí)現(xiàn)了個體利益向社會整體利益的初步進(jìn)化。在我國社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)階段，政府和社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)中的必然主體和主導(dǎo)，以社會整體利益為本位，才能理性提供政策支持，資金投入，引導(dǎo)社會力量積極參與，建設(shè)完善的社區(qū)居家養(yǎng)老制度，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益與資源分配效應(yīng)。

其次，社會保障理論體現(xiàn)了國家對于社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，是社區(qū)居家養(yǎng)老制度體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐中，政府應(yīng)維持與促進(jìn)市場自治與國家干預(yù)間的平衡，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供需平衡，建立民間資本與社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老的市場運(yùn)行與政府干預(yù)間的良好互動機(jī)制，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。

最后，需求層次理論是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基石。依照需求層次理論，作為一種開放型、多元結(jié)構(gòu)的服務(wù)模式，社區(qū)居家養(yǎng)老可以滿足老年人對于家庭和社區(qū)的雙重依賴，滿足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)等五個不同層面的需求。

二、我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制現(xiàn)狀及問題

(一)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律制度現(xiàn)狀

新修訂后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。地方各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵、扶持專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供個性化、專業(yè)化、智能化的養(yǎng)老服務(wù)。但是目前，我國社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)設(shè)施建立，機(jī)構(gòu)組建還基本處在政府推動主導(dǎo)的階段，多渠道投入機(jī)制還不完善，針對社會力量、民間資本、非營利性組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老的扶持力度還不夠。

3.從司法角度，當(dāng)前居家養(yǎng)老糾紛中老年人的權(quán)益難以得到妥善保障

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，首先服務(wù)機(jī)構(gòu)和老年人之間是一種特定的消費(fèi)者和服務(wù)者的關(guān)系，服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)與服務(wù)購買人、接受服務(wù)的老年人或其代理人訂立養(yǎng)老服務(wù)合同。但是由于當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)合同尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范，居家養(yǎng)老護(hù)工的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范管理問題依然處于探索之中，再加之老年人自身屬于弱勢群體，普遍缺乏法律知識，經(jīng)濟(jì)能力也有限，一旦發(fā)生意外傷害事故或者遭遇暴力護(hù)工事件，面臨著舉證難、訴訟維權(quán)難等一系列難題，如何最大限度維護(hù)老年人合法權(quán)益是一個值得思考的問題。

三、解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展法律問題的建議

法律是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要取得長遠(yuǎn)發(fā)展，必須重視其中存在的法律問題，營造良好的法律環(huán)境，堅(jiān)持福利性、社會保障性的指導(dǎo)原則，緊密結(jié)合我國老齡化的實(shí)際需求，完善相關(guān)法律法規(guī)及政策，建立政府主導(dǎo)、民間資本參與、社會力量補(bǔ)充的多層次、廣互動的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

(一)完善立法及相關(guān)配套制度

從國家層面，應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，避免制度碎片化，在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定一部專門的法律就社區(qū)居家養(yǎng)老的地位，政府、家庭、社會的責(zé)任，服務(wù)的內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)，資金來源、設(shè)施建設(shè)、專業(yè)人員培訓(xùn)等做出規(guī)定;

從地方層面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在一定的區(qū)域性、地方化色彩，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，加快制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性立法和規(guī)章。在地方性立法中應(yīng)注意建立社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)合同，細(xì)分社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各方的權(quán)利、責(zé)任、利益，明確監(jiān)管制度。在有關(guān)部門層面，應(yīng)整合政策，協(xié)調(diào)聯(lián)動，改變目前有些部門在社區(qū)層面各成體系，缺乏整合，造成政策碎片化、資源和資金使用分散的情況，避免星光計(jì)劃類似的事件再次發(fā)生。

在配套制度建設(shè)方面，應(yīng)做好如下工作：第一，制定扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律制度，如改登記制為備案制，取消掛靠制，保持獨(dú)立性，加強(qiáng)監(jiān)督和引導(dǎo)非營利組織的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，完善非營利性組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的激勵機(jī)制。第二，加大扶持力度，改善社會力量、民間資本投資社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境，保障用地需求，落實(shí)稅收、財(cái)政、信貸、土地、規(guī)劃等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵和引導(dǎo)民間資本興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。第三，各地民政部門應(yīng)就智能居家養(yǎng)老服務(wù)出臺標(biāo)準(zhǔn)，明確提供服務(wù)的和機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取多地區(qū)聯(lián)合的方式，破解跨區(qū)域老年福利和養(yǎng)老服務(wù)方面的身份和戶籍壁壘等以保障老年人的合法權(quán)益。第四，探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新模式，健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理制度，積極推進(jìn)社區(qū)志愿者登記注冊制度，開展居家養(yǎng)老護(hù)工正規(guī)化制度建設(shè)，加強(qiáng)如養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會等行業(yè)自律組織建設(shè)。

總之，應(yīng)循序漸進(jìn)，逐步建立從中央到地方，各項(xiàng)制度與配套措施銜接得當(dāng)、統(tǒng)籌兼顧的社區(qū)居家養(yǎng)老法律體系。

(二)在執(zhí)法層面，明確政府定位，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和政策落實(shí)

在執(zhí)法層面，政府應(yīng)處于主導(dǎo)地位，從規(guī)劃統(tǒng)籌、資金保障、設(shè)施配置、產(chǎn)業(yè)培育、政策支持、標(biāo)準(zhǔn)制定、市場監(jiān)管、搭建交流平臺、信息絡(luò)建設(shè)等多方面，綜合考慮居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。在具體開展居家養(yǎng)老執(zhí)法的方式上，可采取綜合運(yùn)用議案督辦、執(zhí)法檢查、聽取審議意見落實(shí)情況報(bào)告等多種形式，依法推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)條例落實(shí)，以條例落實(shí)推動體制改革和制度創(chuàng)新。具體而言，主要應(yīng)做好如下幾個方面的工作：

第一，擴(kuò)大政府財(cái)政投入，建立居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為避免養(yǎng)老相關(guān)設(shè)施建成后運(yùn)轉(zhuǎn)困難，挫傷基層積極性，一方面，政府應(yīng)保證財(cái)政配套資金及時兌現(xiàn)，另一方面，應(yīng)建立居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，同時加大轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，一方面，通過以獎代補(bǔ)的形式，調(diào)動居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的運(yùn)營積極性，另一方面，對經(jīng)濟(jì)特別困難的山區(qū)農(nóng)村加大補(bǔ)助力度。

第二，建立系統(tǒng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估與監(jiān)督機(jī)制。建立養(yǎng)老服務(wù)評估制度，在評估內(nèi)容上，首先是對老年人的家庭經(jīng)濟(jì)情況、身體狀況、養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行評估，對符合條件的高齡、失能、失獨(dú)等特殊困難老年人給予補(bǔ)貼。其次針對各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展成效，具體包括社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作體系中的政府主導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)隊(duì)伍、管理制度、服務(wù)成效、群眾滿意度等內(nèi)容開展評估。在評估方式上可以采取內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合的辦法。內(nèi)部評估主要包括各地根據(jù)具體評估指標(biāo)準(zhǔn)備相關(guān)材料并開展自我評估和民政部門對各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行定期和不定期的抽查，建議各地區(qū)民政部門可以建立類似社區(qū)低保評定的服務(wù)監(jiān)察和績效評估機(jī)制，設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督員、定期或不定期走訪被服務(wù)對象，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果、效率進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評估。外部評估主要是委托第三方對居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開展評估，結(jié)合老年人的滿意度調(diào)查，根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行星級評定，并與運(yùn)營獎勵補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)掛鉤，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)，提高老年群體的獲得感。

第三，支持社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。以走向社會化、推行信息化、提高專業(yè)化、擴(kuò)大規(guī)?；凸膭罡偁幓乃悸罚ㄟ^政府購買、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等方式，重點(diǎn)培育一批服務(wù)機(jī)構(gòu)，支持其采用PPP、股份制等多樣化的經(jīng)營模式，在穩(wěn)健經(jīng)營的基礎(chǔ)上有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大規(guī)模，形成品牌效應(yīng)。

第四，完善社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依托互聯(lián)+建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)綜合信息平臺。政府應(yīng)當(dāng)做好配套制度建設(shè)，搭建智能化居家養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)合作交流的平臺，將這一政策落到實(shí)處，共同培育一批示范性智能化居家養(yǎng)老社區(qū)、共同完善智能化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，廣泛借助移動互聯(lián)、物聯(lián)等媒介，為老年人提供內(nèi)容更豐富、更滿足個性化需求，更方便的產(chǎn)品。

(三)加強(qiáng)司法保障與普法宣傳

在司法層面，人民法院系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持對涉老案件實(shí)行優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行的三優(yōu)先制度，落實(shí)對特困老年人投訴案件實(shí)行訴訟費(fèi)緩交、減交、免交制度，對較復(fù)雜、易反復(fù)的追索贍養(yǎng)費(fèi)、養(yǎng)老金的案件實(shí)行回訪制度。應(yīng)加強(qiáng)針對老年人養(yǎng)老糾紛中的法律援助，開辟養(yǎng)老權(quán)訴訟的法援綠色通道，可以借鑒成立少年法庭的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立老年法庭，專門審理侵害老年人權(quán)益的案件，使占比較重的涉及老年群體養(yǎng)老糾紛的案件能夠得到及時處理。同時在審理涉老案件時吸收老齡工作委員會的工作人員為人民陪審員，更好地保障老