一、前言預(yù)算績效管理對(duì)于規(guī)范事業(yè)單位資金管理，提高政府公信力、高效整合國家財(cái)政資源具有十分重要的意義，根據(jù)中央意見我國事業(yè)單位的預(yù)算績效管理與評(píng)價(jià)應(yīng)實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的“三全”原則，績效評(píng)價(jià)的有效性對(duì)于事業(yè)單位的預(yù)算績效管理具有監(jiān)督與指導(dǎo)的重要作用，是提高預(yù)算管理質(zhì)量與效率的有效方式，因此對(duì)于預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)要站在內(nèi)外綜合評(píng)價(jià)的高度上，并貫徹中央要求，構(gòu)建出一套系統(tǒng)的、全面的內(nèi)部評(píng)價(jià)體系并能夠有效結(jié)合外部審計(jì)與評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理的事前預(yù)防與事后管理，解決事業(yè)單位預(yù)算管理所面臨的一系列問題。二、事業(yè)單位預(yù)算管理與評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀事業(yè)單位即具有一定的公共性，又經(jīng)營著帶有公益性質(zhì)的國家重大項(xiàng)目，前者是指事業(yè)單位作為政府職能的延伸具有一定的行政管理能力，后者是指行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)高投入的公共事業(yè)且不以單純的市場應(yīng)收作為主要目的，這就對(duì)預(yù)算編制的重要性提出了重要要求，此外事業(yè)單位的財(cái)政組成即包含了上級(jí)財(cái)政撥款，也包含了本級(jí)單位的營收與下級(jí)單位的上繳，而上級(jí)撥款與下級(jí)上繳的資金具有很高的周期性，因此事業(yè)單位的預(yù)算編制不同于企業(yè)的預(yù)算編制，編制、管理與評(píng)價(jià)體系也不能照搬企業(yè)，為保障工程或項(xiàng)目的安全正常運(yùn)行，事業(yè)單位的預(yù)算編制與企業(yè)最大的不同在于不采用赤字預(yù)算，同時(shí)通過各種專項(xiàng)資金嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算使用。一般的工程性事業(yè)單位的組織架構(gòu)由局機(jī)關(guān)、局直屬單位與局機(jī)關(guān)直屬單位構(gòu)成，局機(jī)關(guān)主要由黨辦與局辦組成，負(fù)責(zé)高級(jí)事業(yè)單位的整體運(yùn)營，負(fù)責(zé)財(cái)政資金的接收、整合與再下放，主要起到行政作用；局直屬單位根據(jù)工程范圍與工程量的不同進(jìn)行不同的部署，主要分為工程單位與支撐保障單位兩個(gè)部分，是工程預(yù)算執(zhí)行的重要部分；局機(jī)關(guān)直屬單位主要由工程指揮部、工程經(jīng)營部、人事管理部等幾個(gè)部門組成，主要負(fù)責(zé)除工程之外的各下屬單位的日常運(yùn)營、人事管理，同時(shí)還負(fù)責(zé)對(duì)外宣傳、檔案管理、退離休干部保障與民事辦事等一系列業(yè)務(wù)，因此財(cái)政撥款的分配應(yīng)根據(jù)組織架構(gòu)主要分為三個(gè)部分。由于事業(yè)單位的運(yùn)營主要以國家要求、社會(huì)評(píng)價(jià)與長久發(fā)展作為主要目的，因此對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算編制要更加細(xì)致，要求更高的資金利用效率與更高的產(chǎn)出以高效利用國家資產(chǎn)，使其真正為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提升起到重要作用。三、事業(yè)單位預(yù)算管理面臨的問題(一)預(yù)算編制周期短、任務(wù)重事業(yè)單位的工程項(xiàng)目一般為大型的民生項(xiàng)目，其中如水利局、市政局等單位的工程項(xiàng)目往往涉及較大區(qū)域內(nèi)的系統(tǒng)性建設(shè)或維護(hù)，工程周期長，前期投入巨大且需要盡快將項(xiàng)目落實(shí)以接收季度與年度的工程考核，因此留給預(yù)算編制的時(shí)間較短，預(yù)算編制的精度較難得到保證，從而導(dǎo)致在后續(xù)的執(zhí)行過程重執(zhí)行情況與編制情況難以重合。事業(yè)單位的預(yù)算編制模式為基層單位進(jìn)行本單位的年度預(yù)算編制再進(jìn)行上報(bào)，而上級(jí)事業(yè)單位再通過本年度的財(cái)政撥款與基層單位的需求進(jìn)行預(yù)算編制的審批與調(diào)整，因此預(yù)算編制最終的制定還受到了上級(jí)撥款時(shí)間與下級(jí)上報(bào)時(shí)間的影響，此外本年度的財(cái)務(wù)決算與下一年度的預(yù)算編制在時(shí)間上高度重合，這對(duì)財(cái)務(wù)人員帶來了巨大的工作量。合格的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行充分考察并結(jié)合往年財(cái)政執(zhí)行的真實(shí)信息，盡可能詳盡且準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)每項(xiàng)收入與支出的可能性，然而在一個(gè)預(yù)算定制周期內(nèi)通過現(xiàn)有的人力水平實(shí)現(xiàn)高精度的評(píng)測(cè)具有很大的難度。此外預(yù)算編制的最終制定應(yīng)該是上層事業(yè)單位與基層事業(yè)單位之間的多次協(xié)商，這對(duì)緊湊的預(yù)算時(shí)間也是很大的考驗(yàn)，因此當(dāng)前的預(yù)算編制更多的參考往年的執(zhí)行情況，對(duì)于自主營收的部分利用率較低。在工程的執(zhí)行過程中，工程局也將于各種企業(yè)進(jìn)行合作來提高工程質(zhì)量與效率，而這一部分的預(yù)算編制難以控制，現(xiàn)有預(yù)算編制對(duì)于市場影響的預(yù)測(cè)能力較低，易導(dǎo)致資金缺口，造成工程結(jié)款的嚴(yán)峻問題，傳統(tǒng)的處理情況是依靠強(qiáng)大的政府信用維護(hù)企業(yè)的積極性，但長期的借款問題將極大的傷害政府公信力。(二)預(yù)算執(zhí)行缺乏統(tǒng)籌性、規(guī)范性預(yù)算編制是一種對(duì)工程預(yù)算情況的預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)的誤差會(huì)隨著預(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié)逐步累積，在執(zhí)行過程也是如此，因此預(yù)測(cè)編制與預(yù)算執(zhí)行存在一定的出入是必然的，然而當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行過程的隨意性較大，導(dǎo)致的后果對(duì)預(yù)算執(zhí)行的難度大幅增加，這其中最大的問題在于信息流通不暢導(dǎo)致的各部門之間預(yù)算執(zhí)行缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，這種信息流通不暢一方面是由于不同部門的執(zhí)行進(jìn)度不同，另一方面是由于不同專業(yè)背景的技術(shù)人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行的不同，財(cái)務(wù)人員更傾向于對(duì)資金的管理，而工程人員則更傾向于工程質(zhì)量，這中間就出現(xiàn)了信息流通的失效，而預(yù)算該有的約束作用也無法真正起作用，同時(shí)為了維護(hù)工程的順利運(yùn)行，對(duì)于超出預(yù)算的部分會(huì)存在二次資金分配，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的差異沒有被有效反思與彌補(bǔ)，長期演化的結(jié)果解釋預(yù)算管理的粗顆粒與資金分配的不透明，由此還有可能滋生腐敗現(xiàn)象。除了工程支出，相關(guān)的人員經(jīng)費(fèi)與公務(wù)經(jīng)費(fèi)也是重要的資金支出部分，與工程支出易受外部環(huán)境的影響不同，人員經(jīng)費(fèi)與公務(wù)經(jīng)費(fèi)的支出更傾向于一種季節(jié)周期性，但當(dāng)這三方面的支出共同出現(xiàn)峰值時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)資金之間相互擠占的現(xiàn)象，若將人員經(jīng)費(fèi)進(jìn)行較多限制，不利于從業(yè)人員的積極性培養(yǎng)，若將創(chuàng)收資金更多的用于員工福利、醫(yī)療保險(xiǎn)以及日常的公務(wù)支出，隨著消費(fèi)水平的不斷攀升這一支出的資金壓力將越來越大，不具有可持續(xù)性。(三)預(yù)算評(píng)價(jià)體系缺乏系統(tǒng)性、透明性目前部分事業(yè)單位的預(yù)算管理與評(píng)價(jià)缺乏的定額體系與制定標(biāo)準(zhǔn)的公式，形式化的定額標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際出入較大，定額標(biāo)準(zhǔn)成為了應(yīng)付上級(jí)考核或外部審計(jì)的工具，同時(shí)工程執(zhí)行的評(píng)價(jià)體系也不夠具體，存在超概算投資、私填建筑面積或內(nèi)容，聯(lián)合原材料企業(yè)抬高標(biāo)準(zhǔn)等系統(tǒng)性的漏洞，一些隱形的日常開銷還被處理為“非預(yù)算經(jīng)費(fèi)”，不被記入預(yù)算項(xiàng)目報(bào)告中，對(duì)于相關(guān)問題的追責(zé)沒有得到嚴(yán)格落實(shí)，因此預(yù)算超標(biāo)的問題屢見不鮮、屢禁不止，評(píng)價(jià)體系也成為形式化的部分。當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算亂象的出現(xiàn)還往往與個(gè)人權(quán)力過高而產(chǎn)生的武斷決策有關(guān)，對(duì)于高級(jí)事業(yè)單位的管理層而言更是如此，部分管理層為了個(gè)人功績對(duì)超出收支能力的項(xiàng)目進(jìn)行審批，并且不按照規(guī)定進(jìn)行年度預(yù)算編制，同時(shí)有意指使項(xiàng)目人員不按照預(yù)算編制進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行，無論是武斷的經(jīng)驗(yàn)論、上級(jí)的壓力還是個(gè)人對(duì)功績的追求，不按照預(yù)算的科學(xué)化流程進(jìn)行預(yù)算編制，極大地削弱了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算評(píng)價(jià)對(duì)事業(yè)單位資產(chǎn)安全的積極作用，上述問題的出現(xiàn)于預(yù)算編制缺乏系統(tǒng)性以及相關(guān)責(zé)任機(jī)制不健全有著直接關(guān)系，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的超額問題沒有及時(shí)追責(zé)是發(fā)生上述問題的根源。四、事業(yè)單位預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系改進(jìn)(一)明確預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的目標(biāo)與原則預(yù)算績效評(píng)價(jià)的目的在于對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行兩個(gè)重要環(huán)節(jié)的落實(shí)情況與后續(xù)影響進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，從而通過對(duì)實(shí)際需求的分析對(duì)以后的預(yù)算編制與執(zhí)行進(jìn)行改進(jìn)，同時(shí)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行績效審核，嚴(yán)格執(zhí)行后續(xù)的獎(jiǎng)賞與追責(zé)。根據(jù)財(cái)政部發(fā)行的《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》(簡稱《辦法》)設(shè)定，預(yù)算績效評(píng)價(jià)以資金作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，同時(shí)追求單位資金的使用效率與總體資金使用率兩個(gè)部分，獲取效益是一切活動(dòng)進(jìn)行的根本出發(fā)點(diǎn)，所以事業(yè)單位一般的績效評(píng)價(jià)目標(biāo)就是檢測(cè)該單位是否提高預(yù)算資金的支出效率，是否在追求社會(huì)效益最大時(shí)所付出對(duì)應(yīng)的成本投入是最小的。如圖1所示，進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的建立需要遵循協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、可行性、客觀性、全面性五點(diǎn)原則，協(xié)調(diào)性是指預(yù)算績效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)總體與部分、工程與資金、效率與質(zhì)量、業(yè)務(wù)與個(gè)人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，盡量實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與總體利益的一致性，這樣也有利于績效評(píng)價(jià)的有效性與正向促進(jìn)性；科學(xué)性是指采用科學(xué)的方法進(jìn)行預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行，科學(xué)性的方法不僅需要由財(cái)務(wù)或工程的相關(guān)專業(yè)方法，也要考慮相關(guān)的法律、倫理問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性的兼顧；可行性是指預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行不能違背工程的正常流程、市場的運(yùn)行規(guī)律與人類的可接受程度，以防出現(xiàn)重大的資金安全隱患，同時(shí)也便于評(píng)價(jià)過程與結(jié)果的規(guī)范化；客觀性是指預(yù)算評(píng)價(jià)不能由某一執(zhí)行部門來負(fù)責(zé)，同時(shí)也要保證收集的第一手?jǐn)?shù)據(jù)具有絕對(duì)的客觀性；全面性是指預(yù)算評(píng)價(jià)能夠涵蓋事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行過程，防止“非預(yù)算資金”的出現(xiàn)。圖1預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的制定標(biāo)準(zhǔn)(二)健全預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)針對(duì)事業(yè)單位項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出性、效率性、環(huán)保性四個(gè)方面出發(fā)，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括資金使用情況、資金轉(zhuǎn)化率以及對(duì)利潤率的評(píng)估，具體的指標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)與財(cái)務(wù)報(bào)表的制定直接關(guān)聯(lián)，這樣也有助于數(shù)據(jù)的收集與時(shí)間軸比較，指標(biāo)應(yīng)包含當(dāng)期資金使用詳情、與預(yù)算編制相比的執(zhí)行節(jié)約率、與往期相比的增量與效益轉(zhuǎn)化率、經(jīng)費(fèi)自給率等；產(chǎn)出性指標(biāo)不同于經(jīng)濟(jì)型指標(biāo)的數(shù)字化表示，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行周期、執(zhí)行情況以及相關(guān)人員的專業(yè)考核等進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)在工程結(jié)束后長期追蹤項(xiàng)目投入成本的合理性、社會(huì)評(píng)價(jià)以及工程合格率、產(chǎn)值完成率、責(zé)任成本降低率等；效率性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)對(duì)各項(xiàng)目、各單位、各部門的負(fù)責(zé)人進(jìn)行詳細(xì)考核，考核內(nèi)容主要包括人員分配是否合理、資源利用是否高效、預(yù)算資金是否及時(shí)到賬、是否及時(shí)發(fā)放以及預(yù)算資金使用率、預(yù)算資金浪費(fèi)率、預(yù)算管理制度健全率、預(yù)算管理制度執(zhí)行率、人員服務(wù)差錯(cuò)率等；環(huán)保性指標(biāo)是指項(xiàng)目執(zhí)行過程的能源消耗以及是否造成了環(huán)境污染，國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為環(huán)保性指標(biāo)的設(shè)定提出了總依據(jù)，事業(yè)單位在進(jìn)行項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)還要嚴(yán)格監(jiān)管環(huán)保專項(xiàng)資金的管理與流向，堅(jiān)決杜絕由于經(jīng)濟(jì)問題造成的環(huán)境污染。根據(jù)各指標(biāo)對(duì)于預(yù)算管理與預(yù)算執(zhí)行情況的影響程度不同，最終的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重化處理，權(quán)重的設(shè)定應(yīng)該結(jié)合主觀經(jīng)驗(yàn)與客觀實(shí)際，通過層次分析法、調(diào)查問卷或文獻(xiàn)查閱、專家咨詢的方法科學(xué)化的處理各指標(biāo)的權(quán)重。(三)規(guī)范預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的流程根據(jù)事業(yè)單位的特點(diǎn)與一般預(yù)算周期的流程，預(yù)算評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)設(shè)立準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、評(píng)測(cè)階段與報(bào)告階段四個(gè)部分，如圖二所示，由于財(cái)政部負(fù)責(zé)事業(yè)單位的撥款，因此預(yù)算評(píng)價(jià)的發(fā)起者也往往是財(cái)政部，在財(cái)政部確定績效評(píng)價(jià)對(duì)象并下發(fā)績效評(píng)價(jià)通知后，事業(yè)單位的管理層應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)價(jià)細(xì)則進(jìn)行解讀并組件專業(yè)的內(nèi)部預(yù)算評(píng)價(jià)與審計(jì)工作組，再由工作組進(jìn)行詳盡的績效評(píng)價(jià)工作方案，上述部分為準(zhǔn)備階段的全部流程。在實(shí)施階段前，上級(jí)部門應(yīng)該以書面形式下發(fā)績效通知書，隨后再召開全體會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)績效評(píng)價(jià)細(xì)則并確定資料提交最終期限，各下屬單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)以財(cái)務(wù)部門為核心展開與預(yù)算執(zhí)行績效評(píng)價(jià)相關(guān)資料文件的準(zhǔn)備，完成材料準(zhǔn)備后，高級(jí)事業(yè)單位開始籌劃績效材料的收集、核實(shí)與評(píng)價(jià)，再通過全體會(huì)議的方式通知初次評(píng)估結(jié)果，在會(huì)議上各下屬單位有權(quán)進(jìn)行問題的提出與自身情況的說明，高級(jí)事業(yè)單位通過意見的反饋進(jìn)行評(píng)估結(jié)果的調(diào)整與最終書面報(bào)告的編纂，書面報(bào)告最終要反饋給財(cái)政部，同時(shí)自留于績效評(píng)價(jià)工作檔案中長期保存。在各階段的具體實(shí)施中，預(yù)算評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)始終貫徹經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出性、效率性、環(huán)保性四點(diǎn)原則，在準(zhǔn)備階段，對(duì)于財(cái)政部的評(píng)價(jià)細(xì)則解讀要從上述四點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行歸類，同時(shí)結(jié)合本年度以及中短期目標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步的拓展；在實(shí)施階段，各下屬單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化上述原則，通過數(shù)字反饋建立資金使用與效益產(chǎn)生的有利聯(lián)系，同時(shí)以環(huán)境恢復(fù)率、社會(huì)滿意率、增加就業(yè)率等多角度加以佐證，使得預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的合理性更有說服力；在評(píng)價(jià)與報(bào)告編纂階段，也要以上述四點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行全面描述，并對(duì)于潛在問題進(jìn)行明確討論，是的評(píng)價(jià)結(jié)果更具備科學(xué)性、綜合性與全面性。完成預(yù)算評(píng)價(jià)流程后，對(duì)內(nèi)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行有效的獎(jiǎng)賞與問責(zé)，獎(jiǎng)懲機(jī)制的制定要保證絕對(duì)的公平性與公開性，同時(shí)對(duì)于偶然因素造成損失的負(fù)責(zé)人進(jìn)行明確，當(dāng)出現(xiàn)重大問題時(shí)對(duì)負(fù)責(zé)人追究經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)還要追究其法律