緒論1.1研究背景隨著人類社會交往日益頻繁，社會活動不斷增多，隨之而來的社會風(fēng)險事件頻頻發(fā)生，特別是食品安全事件。食品安全與每個人的生命健康和財產(chǎn)權(quán)益息息相關(guān)，而公眾的健康和財產(chǎn)受損必然會導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯和社會不穩(wěn)定。因此，食品安全問題必須引起高度重視。進(jìn)入20世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，國際交往日益密切，食品安全問題已然成為世界各國所關(guān)切的共同話題，尤其是食品安全在世界范圍內(nèi)頻繁出現(xiàn)，如國外的“瘋牛病”、“李斯特菌”“禽流感”等，國內(nèi)的，“蘇丹紅事件”、“瘦肉精”、“三鹿奶粉事件”等[1]，引起世界各國經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易危機(jī)，世界組織和各國政府不斷制定、補(bǔ)充和修改相關(guān)食品安全法律法規(guī)，建立起了較為完善的食品安全規(guī)制體系，尤為重視在食品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估方面的法律規(guī)范的不斷完善。因此，為了更有效的解決我國當(dāng)前食品安全隱患問題，保障公民的健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)不受非法侵害，我國于2009年頒布了《食品安全法》，并確立了食品安全風(fēng)險警示制度，其中規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門以及有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時向公眾公布有關(guān)食品安全的風(fēng)險警示信息。1.2研究意義首先，由于我國食品安全領(lǐng)域的立法制定照西方發(fā)達(dá)國家晚，相關(guān)食品安全法律法規(guī)并不完善，在食品安全風(fēng)險警示制度方面的理論研究也相對匱乏，基于此我國應(yīng)當(dāng)建立和完善食品安全風(fēng)險警示發(fā)布的具體規(guī)則，對減少食品安全問題具有重要意義。其次，工業(yè)化社會的發(fā)展使得全球范圍內(nèi)的各種風(fēng)險增加，當(dāng)前國際社會的食品安全規(guī)制理念也由以事后責(zé)任追究轉(zhuǎn)為事前防范為核心。在此背景下，我國作為貿(mào)易大國，必須順應(yīng)潮流引起高度重視。因此，本文就從立法上對我國目前食品安全風(fēng)險警示法律制度相關(guān)理論加以研究，為其改進(jìn)和深化提出自己的建議。食品安全風(fēng)險警示制度的相關(guān)概念2.1風(fēng)險根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，風(fēng)險是指“可能發(fā)生的危險”。由此不難得出結(jié)論，即風(fēng)險的特征包括兩點(diǎn)：危害性和蓋然性。風(fēng)險包括自然風(fēng)險和人為風(fēng)險。自然風(fēng)險主要是由自然因素引起的一些列風(fēng)險。而人為風(fēng)險的影響更加普遍和深遠(yuǎn)，它使風(fēng)險變得無處不在，隨時可能會發(fā)生。人為風(fēng)險又可對其加以劃分，一是指某事物會帶來危害性已經(jīng)毫無疑問，只是從當(dāng)下來看該事物是否會現(xiàn)實(shí)存在或?qū)е碌奈ｋU是否即將發(fā)生還具有不確定性，由此帶來的風(fēng)險；二是某事物是否具有危害性是不確定的，現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)尚不能證實(shí)危害確實(shí)有，也不能證實(shí)危害確實(shí)沒有，但為安全起見，人為認(rèn)為該事物存在風(fēng)險[2]。2.2風(fēng)險警示警示是指在危害或危害發(fā)生以前，運(yùn)用相關(guān)技術(shù)、設(shè)備獲取可能引發(fā)相關(guān)異狀的征兆后，為防止危險的發(fā)生而盡快采取一系列措施的管理方法，目的是讓被警示者引起注意和提高警惕。風(fēng)險警示是指為了向公眾提示風(fēng)險，由相關(guān)行政部門在對風(fēng)險來源、等級、影響范圍等因素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上向公眾發(fā)布達(dá)到一定風(fēng)險等級的食品安全信息進(jìn)行公布的行為[3]。食品安全涉及公眾的生命和健康安全，本就應(yīng)該規(guī)定的嚴(yán)格、清晰，但是實(shí)際上與風(fēng)險警示相近似的概念就有多個，這些概念在實(shí)踐中使用的也非?；靵y，尤其要注意風(fēng)險警示與消費(fèi)警示的差異。二者的發(fā)布主體以及發(fā)布內(nèi)容上不同。風(fēng)險警示只有衛(wèi)生部和省級衛(wèi)生部門才有權(quán)發(fā)布，由法律強(qiáng)制規(guī)定，其他主體一概不得隨意發(fā)布食品安全風(fēng)險警示信息。除此之外，風(fēng)險警示的內(nèi)容較消費(fèi)警示更具有不確定性的風(fēng)險，即存在重大危害公眾健康或財產(chǎn)安全時便可依照法定程序發(fā)布風(fēng)險警示，而發(fā)布消費(fèi)警示需要有具體的侵害存在。在《食品安全法》引進(jìn)風(fēng)險警示制度之前就已經(jīng)存在食品安全消費(fèi)警示，但二者有明顯區(qū)別，因此確有必要區(qū)分風(fēng)險警示和消費(fèi)警示，以便更好的理解風(fēng)險警示的內(nèi)涵外延。2.3食品安全所謂安全，是指對一個人的人身、健康、財產(chǎn)、名譽(yù)乃至最低限度的物質(zhì)生活的庇護(hù)和保障[4]。食品則是人類得以維持生存的必需品。而食品安全，簡單而言就是無毒無害的便是安全的食品。但隨著人們生活水平的提高，單純無毒無害已然不能滿足人們的需求，“無毒無害且營養(yǎng)”的食品成為消費(fèi)者選擇的對象，這也標(biāo)志著食品顯然不僅僅是安全就足夠了，公民對食品信息的掌控要求更高了，相應(yīng)地食品安全的內(nèi)涵也開始不斷擴(kuò)展。食品安全的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高也表明大眾對食品安全問題的重視?！妒称钒踩ā穼κ称钒踩鞒隽硕x，要求食品本身不能存在有毒有害物質(zhì)，同時食品當(dāng)中必須具有應(yīng)有的營養(yǎng)價值，最重要的是不能對人體健康造成急性、亞急性或慢性的危害。在法律層面上實(shí)現(xiàn)了從量變到質(zhì)變的飛躍，更加注重保障人權(quán)以及食品安全事故的事前防患。2.4食品安全風(fēng)險警示伴隨著社會的發(fā)展需要，一些制度便會應(yīng)運(yùn)而生。誠然，食品安全風(fēng)險警示制度便是風(fēng)險社會的必然產(chǎn)物。風(fēng)險社會為風(fēng)險警示提供了生存空間。國家作為維護(hù)社會穩(wěn)定，保障人民安全的主體，其理應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險警示的義務(wù)。《食品安全法》中規(guī)定“國家建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺，實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度”第一次以法律形式確立了食品安全統(tǒng)一公布信息制度。食品安全風(fēng)險警示是政府調(diào)節(jié)市場信息不對稱，對生產(chǎn)經(jīng)營者總體監(jiān)管以及滿滿足消費(fèi)者獲取更多信息所作出的行動。在法律規(guī)定和市場調(diào)節(jié)的雙重作用下，政府部門對食品安全信息的統(tǒng)一公布。從某種角度來說，也是對公民知情權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)。食品安全風(fēng)險警示制度的現(xiàn)狀3.1國外食品安全風(fēng)險警示制度的現(xiàn)狀美國食品安全風(fēng)險警示制度首先，美國提出了HACCP即危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)方法，逐步建立起了HACCP體系，并在《食品安全現(xiàn)代化法案》中以法律形式確立為食品風(fēng)險預(yù)防防控制度，實(shí)現(xiàn)從源頭預(yù)防風(fēng)險發(fā)生，要求所有食品生產(chǎn)企業(yè)均應(yīng)實(shí)施危害分析和風(fēng)險防控體系，對食品安全的危害因素進(jìn)行全面評估并采取與之相適應(yīng)的預(yù)防性控制措施，同時對危害分析和分析防控的記錄也要保留兩年以上[5]。其次，在食品安全監(jiān)測和評估方面，美國采取按不同部門進(jìn)行劃分，對各管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)限明確分工來避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的沖突。設(shè)立食品安全顧問委員會作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，針對國家食品安全制定優(yōu)先投資、協(xié)調(diào)檢查等一些列戰(zhàn)略計(jì)劃。主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置在衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保署等，實(shí)行各部門分工負(fù)責(zé)管理，相應(yīng)負(fù)責(zé)人由各部門領(lǐng)導(dǎo)人組成。食品安全委員會主席由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部和科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任共同擔(dān)任。除此之外，為了更好的協(xié)調(diào)各部門對食品安全工作的監(jiān)管，提高食品安全風(fēng)險交流、監(jiān)測和應(yīng)急能力，將所有具有食品安全風(fēng)險分析職能的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)組織起來，建立了風(fēng)險評估聯(lián)盟作為跨機(jī)構(gòu)的交流平臺，保證信息交流暢通的同時避免監(jiān)管疏漏、監(jiān)管重復(fù)。另外，隨著食品工業(yè)的發(fā)展不斷提高，食品安全風(fēng)險的評估范圍和難度的也會不斷加深，美國充分利用電子和通信技術(shù)提高評估的效率，如監(jiān)管人員可利用隨時攜帶的電腦等傳輸設(shè)備，將收集的信息傳送到信息中心，再由信息中心將提供的數(shù)據(jù)分析結(jié)果傳送給傳輸人員。最后，美國在食品安全風(fēng)險預(yù)防方面具有全球化視野。不僅建立了國外供應(yīng)商審核制度、進(jìn)口食品發(fā)貨的預(yù)先通報制度、國外食品工廠檢驗(yàn)制度、第三方的認(rèn)證制度，還建立了全球性的公共健康信息網(wǎng)，它能有效收集、整合全球公共健康信息自動過濾并由監(jiān)測分析人員進(jìn)行綜合分析后對可能造成風(fēng)險的事件通知有關(guān)部門。由此可知，美國在重視國內(nèi)食品安全的同時也關(guān)注全球食品安全治理。歐盟食品安全風(fēng)險警示制度隨著全球性的食品安全的問題變得復(fù)雜多樣，從最初關(guān)注畜牧疾病爆發(fā)到工業(yè)發(fā)展食品添加劑的廣泛應(yīng)用再到新型轉(zhuǎn)基因食品的出現(xiàn)，食品的種類不斷發(fā)生改變且食品安全風(fēng)險的無法預(yù)知性也隨之遞增，歐盟對此重視基本原則的制定與應(yīng)用，以便更好的應(yīng)對食品安全風(fēng)險事故發(fā)生，保障各國公眾的生命健康權(quán)。2000年1月歐盟發(fā)布了《食品安全白皮書》，此舉實(shí)現(xiàn)了歐盟食品安全體系的高度統(tǒng)一。相繼地2002年1月組建了歐洲食品安全管理局（EFSA），主要針對整個食品鏈提供獨(dú)立的科學(xué)建議并加強(qiáng)與成員國協(xié)作為公眾提供相關(guān)食品安全信息，并規(guī)定各成員國如若不采用國際標(biāo)準(zhǔn)時，而以更嚴(yán)厲的措施實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)，就必須將食品安全建立在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上。在監(jiān)測和評估方面，設(shè)立不同的委員會，各自代表不同領(lǐng)域利益的委員會各司其職，從而確保決策的科學(xué)性、專業(yè)性和民主性。成立一個新的科學(xué)咨詢體系，其中不僅規(guī)定委員會的專家要具備一定的科研能力，同時還要作出相應(yīng)獨(dú)立的承諾，以保證不受政府和企業(yè)的干擾來獲得公眾的信任，尤其是通過建立專家遴選和建立嚴(yán)格的議事規(guī)則程序來保證專家的獨(dú)立性。除此之外，歐盟還注重對食品安全信息的來源收集，實(shí)現(xiàn)以“農(nóng)田到餐桌”為重點(diǎn)的整個食品鏈的風(fēng)險預(yù)防機(jī)制，建立了具有互補(bǔ)性的食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)和醫(yī)療信息系統(tǒng)，二者能夠互相提供和補(bǔ)充食品安全風(fēng)險信息，并且成員國之間可對風(fēng)險信息及時有效進(jìn)行溝通交流，并相互作出反應(yīng)和得到回應(yīng)[6]。3.2我國食品安全風(fēng)險警示制度的現(xiàn)狀3.2.1我國食品安全風(fēng)險監(jiān)測的立法及實(shí)施現(xiàn)狀1999年頒布了《中華人民共和國動物及動物源性食品中殘留物質(zhì)監(jiān)控計(jì)劃》。2008年頒布了《中華人民共和國出口植物源性食品中殘留物質(zhì)監(jiān)控計(jì)劃》。2004年11月《食品安全監(jiān)管信息發(fā)布暫行管理辦法》中明確規(guī)定了食品安全監(jiān)測評估信息的發(fā)布主體、原則和程序。2009年《食品安全法》中確立了食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度。2010年衛(wèi)生部聯(lián)合各食品監(jiān)管部門制定了《食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理（試行）》當(dāng)前我國食品監(jiān)測系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋多個省，收集到的監(jiān)測數(shù)據(jù)的數(shù)量也日益增長。農(nóng)業(yè)部建立農(nóng)產(chǎn)品日常質(zhì)量安全監(jiān)測制度，對全國大中城市的食品質(zhì)量安全狀況實(shí)行從生產(chǎn)至市場階段的定期監(jiān)管檢測，并以監(jiān)測結(jié)果為依據(jù)定期發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息、加大跟蹤調(diào)查力度，有力地監(jiān)督和指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作朝著健康有序的方向發(fā)展[7]。自2000年開始，衛(wèi)生部門根據(jù)全球環(huán)境監(jiān)測計(jì)劃、食品污染監(jiān)測與評估計(jì)劃，在全國范圍內(nèi)建設(shè)了對食源性和食品污染物進(jìn)行了較為系統(tǒng)地監(jiān)測工作，并且建立了食品污染物監(jiān)測網(wǎng)。獲得了40多萬個化學(xué)污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)，對我國食品中重要污染物的污染水平及動態(tài)變化趨勢有了整體把握[8]。截止到2007年，15個省市區(qū)已經(jīng)覆蓋食品污染物監(jiān)測點(diǎn)，加重對54種消費(fèi)量較大的食品中常見的61種化學(xué)污染物的監(jiān)測；有關(guān)食源性疾病致病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)已覆蓋21個省[9]。3.2.2我國食品安全風(fēng)險評估的立法及實(shí)施現(xiàn)狀2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的發(fā)布，確立了我國農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險評估制度，隨后其他食品領(lǐng)域的風(fēng)險評估制度也相繼建立起來。2007年農(nóng)業(yè)部成立了國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估專家委員會。2009年《食品安全法》中確立了風(fēng)險評估制度。同年衛(wèi)生部成立了食品安全風(fēng)險評估專家委員會。2010年制定《食品安全風(fēng)險評估管理（試行）》。2011年又成立了國家食品安全風(fēng)險評估中心，作為承擔(dān)食品安全風(fēng)險評估的國家級技術(shù)機(jī)構(gòu)?！妒称钒踩ā反_立了食品安全風(fēng)險評估制度，風(fēng)險評估就是將風(fēng)險監(jiān)測得到的數(shù)據(jù)和信息作為依據(jù)，由衛(wèi)生部組織成立食品安全風(fēng)險評估專家委員會展開風(fēng)險評估。當(dāng)衛(wèi)生部依照風(fēng)險監(jiān)測或舉報發(fā)現(xiàn)可能存在食品安全隱患的，則會啟動風(fēng)險評估。同時規(guī)定農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)部門、工商部門和食品藥品管理局等在提供相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的情況下，也能向衛(wèi)生部提出啟動風(fēng)險評估的建議。《食品安全法實(shí)施條例》對進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估的情形作出了規(guī)定，為制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管確定重點(diǎn)領(lǐng)域而進(jìn)行的風(fēng)險評估。3.2.3我國食品安全風(fēng)險警示信息公布的立法及實(shí)施現(xiàn)狀在《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》和《食品安全信息管理辦法》中有明確規(guī)定，有權(quán)發(fā)布食品安全風(fēng)險警示信息的主體是衛(wèi)生部和省級衛(wèi)生行政部門，且省級衛(wèi)生部門僅在特定地區(qū)有發(fā)布權(quán)限；除此之外，其他任何單位或個人，都沒有權(quán)力發(fā)布風(fēng)險警示信息。有權(quán)機(jī)關(guān)公布食品安全警示信息后，食品安全監(jiān)管部門除了及時采取相應(yīng)措施應(yīng)對食品安全風(fēng)險之外，還應(yīng)當(dāng)及時針對警示信息的內(nèi)容進(jìn)行必要的解釋、說明。另外，食品安全監(jiān)管部門在日常監(jiān)管過程中獲知的食品安全風(fēng)險警示信息，還應(yīng)當(dāng)立即向衛(wèi)生部門作出通報。衛(wèi)生部也應(yīng)當(dāng)向其他監(jiān)管部門通報掌握的食品安全風(fēng)險警示信息，必要時可以組織各部門之間會見協(xié)商。各監(jiān)督管理各部門獲悉的風(fēng)險警示信息需要統(tǒng)一公布的，必須報告衛(wèi)生部統(tǒng)一發(fā)布。自《食品安全法》實(shí)施以來，衛(wèi)生部已經(jīng)發(fā)布了各種風(fēng)險警示信息如，預(yù)防食物中毒、濫用食品添加劑名單、重大食物中毒事故以及常見的引起食物中毒的品種等等。由此可知，我國食品安全風(fēng)險警示信息公布主要包括食品安全風(fēng)險警示信息報告、警示信息通報和警示信息公布三部分組成。我國食品安全風(fēng)險警示制度的缺陷首先，《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》中并沒有對食品安全風(fēng)險警示制度的以專章規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容也是以散見于各章節(jié)中存在，對食品安全風(fēng)險警示信息收集、審核程序和發(fā)布規(guī)則等均無更加詳細(xì)的說明，無疑導(dǎo)致該項(xiàng)制度過于零散缺乏體系化。其次，隨后陸續(xù)頒布的《食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理規(guī)定》、《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定》等法規(guī)對食品安全風(fēng)險監(jiān)測的范圍、警示信息的來源、警示信息公布的方式等內(nèi)容作出了更為詳細(xì)的規(guī)定，但相關(guān)內(nèi)容依舊不夠充分。我國食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度正處于萌芽階段，很多地方還不完善，如食品安全監(jiān)測往往側(cè)重于從宏觀上把握食品的安全情況存在監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管盲區(qū)，評估信息公開不充分等問題這將引起操作上的困難，更會阻礙食品安全風(fēng)險警示法律制度效能的發(fā)揮。4.1風(fēng)險監(jiān)測的缺陷風(fēng)險監(jiān)測信息的缺漏食品安全監(jiān)測信息是食品安全監(jiān)測工作能夠有效進(jìn)展的重要依據(jù)。根據(jù)《食品安全法》可知，食品安全監(jiān)測信息由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)收集，除此之外，各監(jiān)管部門在日常監(jiān)管過程中獲知的食品安全風(fēng)險信息也要上報到衛(wèi)生部，作為衛(wèi)生部收集信息的來源之一。風(fēng)險評估需要充分的數(shù)據(jù)信息，而風(fēng)險監(jiān)測是收集信息數(shù)據(jù)的重要過程，若風(fēng)險監(jiān)測信息有誤或缺失，會直接影響風(fēng)險評估工作的開展以及評估結(jié)果的可靠性，從而影響食品安全風(fēng)險警示制度發(fā)揮效用。造成這種困境與我國現(xiàn)有的分段式監(jiān)管模式密不可分。我國食品產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)雜多樣，對食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管也相對較為分散，而食品從農(nóng)田到餐桌，要經(jīng)過種植、生產(chǎn)、加工、銷售、消費(fèi)等多個環(huán)節(jié)，涉及食品質(zhì)量信息、生產(chǎn)人員健康狀況、食品安全記錄、出廠檢驗(yàn)以及倉儲、銷售情況等，這些信息內(nèi)容雖然在《食品安全法》中作出了明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中，信息流通以及公開程度很難保證，而且各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管又難免會存在著交叉現(xiàn)象。如企業(yè)自產(chǎn)自銷時，食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)就會交叉。從而引起監(jiān)管部門出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)或多部門相互推諉情況，此時就會導(dǎo)致本應(yīng)獲取的監(jiān)管信息未能充分獲取，造成信息流失，增加了食品安全發(fā)生的風(fēng)險性。除此之外，分段監(jiān)管模式使得監(jiān)管部門各自為政，互不共享，也難以達(dá)成統(tǒng)一的警示標(biāo)準(zhǔn)，由此而引發(fā)風(fēng)險警示的形成和發(fā)布不規(guī)范、不透明?；诖耍瑸榱擞行f(xié)調(diào)監(jiān)管領(lǐng)域的交叉問題，《食品安全法》中規(guī)定由食品安全委員會來協(xié)調(diào)該事宜。但實(shí)踐中，食品安全監(jiān)管盲區(qū)依舊存在，協(xié)調(diào)效果不明顯的情況，這就表明依靠食品安全委員會協(xié)調(diào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。雖然衛(wèi)生部也會負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)食品安全的有關(guān)工作，但這樣一來，衛(wèi)生部既要承擔(dān)食品安全的收集、匯總、風(fēng)險評估工作，同時還要兼顧食品安全風(fēng)險協(xié)調(diào)工作，能否發(fā)揮其實(shí)際作用，進(jìn)而有效地彌補(bǔ)食品安全委員會無法協(xié)調(diào)的問題也有待考量。食品源頭的風(fēng)險監(jiān)測不足作為市場經(jīng)濟(jì)的參與者，食品生產(chǎn)經(jīng)營者有義務(wù)保障食品安全。近年來，重大食品安全事故屢屢發(fā)生，表明引發(fā)食品安全隱患的源頭并沒有徹底解決掉，食品生產(chǎn)企業(yè)作為食品安全的生產(chǎn)源頭，只有增加對食品源頭風(fēng)險的把控才能盡早的作出風(fēng)險警示，防止食品安全事故的發(fā)生。首先，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)是直接參與市場的主體，較監(jiān)管部門能夠更早地接觸食品源頭環(huán)節(jié)。只有企業(yè)從自身提高對食品生產(chǎn)的風(fēng)險監(jiān)測意識，才能及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，更快作出應(yīng)對措施，比起等到監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險后再發(fā)布警示信息，更能起到防患于未然的效果。然而，現(xiàn)實(shí)中，并不是每個企業(yè)都能依照法律的要求履行義務(wù)，而且生產(chǎn)經(jīng)營者追求逐利的原因，往往本著以最小成本獲得最大收益的理念參與市場活動，讓其加強(qiáng)對食品源頭的風(fēng)險監(jiān)測無疑會增加企業(yè)成本投入，很難保證每個食品生產(chǎn)企業(yè)能夠有效實(shí)施。其次，從現(xiàn)有的《食品安全法》來看，更是以加重生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任為主要內(nèi)容，沒有考慮到生產(chǎn)經(jīng)營者作為經(jīng)濟(jì)理性人的同時還要去履行自主監(jiān)測的顧慮，法律沒有選擇利用經(jīng)濟(jì)措施去激勵生產(chǎn)經(jīng)營者，反而加重其責(zé)任，無疑會打擊了生產(chǎn)經(jīng)營者加強(qiáng)風(fēng)險源頭監(jiān)測的積極性。4.2風(fēng)險評估的缺陷4.2.1風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性我國《食品安全法》規(guī)定，由食品安全風(fēng)險評估專家委員會負(fù)責(zé)風(fēng)險評估工作。而食品安全評估相關(guān)技術(shù)工作由衛(wèi)生部委任相關(guān)有資質(zhì)的技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。除次之外，《食品安全法》中并未進(jìn)一步說明食品安全風(fēng)險評估專家委員會的主體地位以及是否隸屬于衛(wèi)生部。而從衛(wèi)生部現(xiàn)有的行政系統(tǒng)來看，其也并未將食品安全風(fēng)險委員會列入其內(nèi)部。僅能夠從《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》以及《食品安全風(fēng)險評估管理辦法》中了解到專家委員會的籌建工作以及規(guī)定其職能是由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)的。由此能夠推出風(fēng)險評估專家委員會主要由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)管理。另外，我國現(xiàn)行《食品安全法》當(dāng)中也沒有具體規(guī)定專家委員會的獨(dú)立工作機(jī)制。因此無論是從地位還是工作機(jī)制來看，食品安全風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)在我國都缺少獨(dú)立性。難免會導(dǎo)致公眾對其提交的風(fēng)險評估結(jié)果或相關(guān)建議是否會受到監(jiān)管部門的影響產(chǎn)生強(qiáng)烈質(zhì)疑。為了保證評估結(jié)果的客觀公正性，只有將風(fēng)險評估與風(fēng)險管理分離，才能更好的保證風(fēng)險評估的獨(dú)立性、風(fēng)險評估結(jié)果具備科學(xué)性和客觀性。缺乏獨(dú)立性的評估機(jī)構(gòu)，只會讓公眾難以信服，不利于食品安全風(fēng)險警示制度的得以充分實(shí)行。4.2.2風(fēng)險評估專家不被信任食品安全關(guān)乎公民切身利益，公民對食品安全的風(fēng)險意識日益增加，但公眾與專家之間由于學(xué)識差異和社會閱歷差異，對于食品安全風(fēng)險的理解很不同。公眾往往認(rèn)為風(fēng)險是無法有效控制的，而專家基于數(shù)據(jù)分析和穩(wěn)定社會秩序的綜合考量，會得出風(fēng)險是可控的結(jié)論，由于二者處于不同的角度看待問題，因此會得出不同的結(jié)論，導(dǎo)致公眾開始不愿意相信專家的評估。另外，現(xiàn)有法律、法規(guī)的不完善也是導(dǎo)致公眾對專家無法輕易信任的原因所在?！妒称钒踩ā分胁]有對風(fēng)險評估委員會專家選拔、評估工作的程序以及確保專家的獨(dú)立性等內(nèi)容作出具體的規(guī)定。特別是當(dāng)專家意見不統(tǒng)一時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的議事規(guī)則來得出最終結(jié)論，是由專家組成員一致通過，還是多數(shù)通過，又或是由行政部門審批通過，現(xiàn)行食品安全法律、法規(guī)對此未作出回應(yīng)。勢必會引發(fā)公眾對風(fēng)險評估結(jié)果的客觀性再次質(zhì)疑，不利于緩解當(dāng)前公眾不信任專家的僵局。評估結(jié)果是衛(wèi)生部作出食品安全風(fēng)險警示的重要依據(jù)，因?yàn)榉梢?guī)定的不完善，進(jìn)而影響食品安全風(fēng)險警示信息的客觀性和權(quán)威性。公眾不信任就不會采取相應(yīng)措施去避免危害的發(fā)生，便會與食品安全風(fēng)險警示制度存在的意義背道而馳。4.3食品安全風(fēng)險警示信息發(fā)布的缺陷4.3.1警示信息前置溝通程序欠缺《食品安全法》規(guī)定，食品安全風(fēng)險評估結(jié)果要想作為警示信息公布，需要經(jīng)過衛(wèi)生部和其他有關(guān)部門根據(jù)食品安全總體情形在經(jīng)過綜合分析后決定是否公布。也就是說，專家得出的評估結(jié)果就算達(dá)到可以公布警示信息的情況，但結(jié)合衛(wèi)生部的綜合考量之下也可能決定不予發(fā)布警示信息。而在相關(guān)食品安全法律法規(guī)中，對衛(wèi)生部所依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)而作出的綜合分析沒有明確指出，公眾可能對那些沒有被公布出來但卻存在安全隱患的食品信息毫不知情，也沒有途徑去了解，更沒有規(guī)定衛(wèi)生部就這些內(nèi)容如何與公眾之間展開充分交流。由此看來，社會公眾對綜合分析過程毫不知情且也沒有和監(jiān)管部門溝通交流的機(jī)會，那些有關(guān)食品安全存在風(fēng)險又未公布的風(fēng)險信息如何讓公眾普遍信服，又如何保證衛(wèi)生部所作出的分析是正確的、客觀的，包括如何證明最終作出發(fā)布警示信息或不發(fā)布警示信息決策的行政主管人員自身有沒有與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。法律雖規(guī)定，食品安全風(fēng)險評估信息要統(tǒng)一公布，但現(xiàn)實(shí)中，通常只有評估結(jié)果會被公布出來，評估信息的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋更為合理。食品安全關(guān)乎公眾的生命健康，不只是評估結(jié)果，評估過程、評估的爭議焦點(diǎn)等，都是公眾關(guān)心的問題。評估信息是否充分，與面向大眾的評估結(jié)果關(guān)系緊密，換言之，評估信息越充分，評估結(jié)果的可信度就越高。法律法規(guī)的不完善，只會加劇公眾對食品安全風(fēng)險管理部門的不信任，不僅會使得公眾和政府部門矛盾激化，也會影響食品安全風(fēng)險警示信息的可信度。4.3.2警示信息內(nèi)容不規(guī)范首先，公布食品安全風(fēng)險警示信息并不意味著食品安全隱患就已經(jīng)不存在了。警示信息的內(nèi)容往往由于食品安全的特殊性包含大量專業(yè)術(shù)語，作為普通公眾而言，在沒有相關(guān)解釋和說明的情況下，很難理解風(fēng)險的嚴(yán)重和緊迫程度，不利于公眾依靠警示信息主動采取措施防止食品安全事故發(fā)生，違背了食品安全風(fēng)險警示制度的設(shè)立初衷。其次，即便是公眾為了自身利益愿意主動花費(fèi)時間和精力去深入了解警示信息的內(nèi)容，解決了對專業(yè)術(shù)語的困惑，但是在了解的同時也耗費(fèi)了大量的時間，錯過了及時采取防止食品安全事故發(fā)生的黃金時間。公布食品安全警示信息的目的就是為了及時止損，但專業(yè)術(shù)語顯然會減少警示信息能夠產(chǎn)生的實(shí)際預(yù)期效果。最后，衛(wèi)生部發(fā)布的警示信息往往只說明現(xiàn)存的食品安全風(fēng)險等內(nèi)容，并沒有對公眾接下來應(yīng)作出何種舉措應(yīng)對風(fēng)險提出建議，公布警示信息無疑會給公眾帶來一定恐慌心理，如何安撫公眾這種不安全感，也應(yīng)包括在警示信息內(nèi)容當(dāng)中，而且公眾更傾向于采取公布的具體應(yīng)對措施建議，因此，及時公布信息固然重要，但信息公布是否真正帶來預(yù)期的社會效果也應(yīng)當(dāng)是衛(wèi)生部所關(guān)注的，同時也要保證食品安全風(fēng)險警示法律制度得到有效的實(shí)施。4.3.3警示信息反饋不足上述提到公布警示信息會導(dǎo)致公眾產(chǎn)生恐慌和焦慮的情緒，公眾難免會因此作出不理性的舉措，建立信息反饋渠道不僅能讓有關(guān)部門及時了解、掌握公眾的這種不安心理，也會防止食品安全風(fēng)險進(jìn)一步惡化。除此之外，還能通過公眾的反應(yīng)去了解何種警示信息更受公眾的關(guān)注和需要，公眾對警示信息的發(fā)布還有何具體意見，是否需要進(jìn)一步交流、更正等。只有在充分了解這些反饋的信息后，食品安全監(jiān)管部門，才能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度模式的不足之處，及時采取措施更正，為真正有效的防止食品安全事故發(fā)生而展開監(jiān)管活動，更好的發(fā)揮出食品安全風(fēng)險警示制度的作用。遺憾的是，我國食品安全相關(guān)法律法規(guī)也并沒規(guī)定信息反饋的途徑。搜索衛(wèi)生部的網(wǎng)站上能夠看到有專門用來反饋的信箱和電話專線，但僅僅如此也并不能全面地收集相關(guān)的反饋信息。由于我國幅員遼闊，現(xiàn)實(shí)存在技術(shù)和文化相對于落后的地區(qū)，在這種國情下，很難保證所有公眾都會主動去官方網(wǎng)站留言或撥打電話專線，但我們不能不顧所有公眾的真實(shí)感受。因此，應(yīng)當(dāng)建立更多的有關(guān)食品安全風(fēng)險警示信息反饋的渠道。往往警示信息與公眾的切身利益息息相關(guān)，公眾大多數(shù)愿意主動參與到信息反饋的活動中來。為了解決公眾不能及時向有關(guān)部門提供反饋信息，監(jiān)管部門可以采取更主動的方式了解公眾想反饋的意見，如向社會不定期發(fā)放調(diào)查問卷。4.4中央與地方權(quán)限劃分模糊4.4.1中央對地方的監(jiān)測作用沒有充分發(fā)揮出來目前我國是以中央指導(dǎo)并兼顧地方特點(diǎn)制定監(jiān)測計(jì)劃為主的，然后由各地方再參照中央部門計(jì)劃，根據(jù)實(shí)際情況修改來展開本地區(qū)監(jiān)測方案，這種模式有一定局限性。由于各地方的經(jīng)濟(jì)、文化飲食存在差異，中央也只能籠統(tǒng)性的作出有關(guān)食品安全監(jiān)測、評估等指導(dǎo)工作，具體的監(jiān)管方案還是由各地自己制定，這就會出現(xiàn)各省制定的監(jiān)測、評估實(shí)施方案大不相同。4.4.2地方風(fēng)險評估的不完善依據(jù)我國《食品安全法》中規(guī)定來看，僅有衛(wèi)生部有權(quán)負(fù)責(zé)組織專家委員會展開品評估工作，并沒有規(guī)定地方是否可以設(shè)置評估專家委員會，地方監(jiān)管部門只能根據(jù)風(fēng)險涉及到的環(huán)節(jié)，協(xié)助收集食品安全風(fēng)險的信息資料。由此可知，地方監(jiān)測所獲得的信息須先向中央上報而不能直接啟動專家委員會評估。然而，在實(shí)際中一些地方監(jiān)管部門內(nèi)部也設(shè)立了風(fēng)險評估小組，除了對風(fēng)險進(jìn)行評估外，還承擔(dān)著其他監(jiān)督檢查的工作。4.4.3評估結(jié)果不具有終局性能夠參與評估工作的通常是農(nóng)業(yè)、食品、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域的專家，并且他們會依據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測信息、科學(xué)數(shù)據(jù)和其他有關(guān)食品安全風(fēng)險的相關(guān)信息為基礎(chǔ)展開評估，并協(xié)商探討后作出最終評估結(jié)果，但是評估結(jié)果卻仍不是食品安全監(jiān)測計(jì)劃、方案制定的最終標(biāo)準(zhǔn)。還是要由衛(wèi)生部等相關(guān)部門依據(jù)評估結(jié)果再綜合分析加以確定，由此可能存在衛(wèi)生部制定的最終的計(jì)劃、方案與評估結(jié)果不同的現(xiàn)象，難免使得評估工作會形同虛設(shè)。4.5警示信息錯誤時的法律救濟(jì)不足首先，關(guān)于監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)布食品安全風(fēng)險警示信息的性質(zhì)是屬于行政法律行為還是行政事實(shí)行為法律并未明確規(guī)定，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，警示信息雖然對企業(yè)不產(chǎn)生法律上的強(qiáng)制力，但卻在事實(shí)上對企業(yè)產(chǎn)生了不良影響，因此對警示行為定性為行政事實(shí)行為。而依據(jù)我國《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中均規(guī)定不審查具體行政行為，因此當(dāng)警示信息錯誤時，企業(yè)無法就該行政行為申請復(fù)議或訴訟。其次，在企業(yè)只能申請國家賠償?shù)那樾蜗?，我國國家賠償卻只對行政機(jī)關(guān)對相對人造成的直接損失進(jìn)行適當(dāng)賠償，也就是說可得利益不予賠償，使得企業(yè)實(shí)際受到的損失無法通過國家賠償這一途徑得到有效救濟(jì)。食品安全風(fēng)險警示制度的改進(jìn)建議5.1食品安全風(fēng)險監(jiān)測的改進(jìn)建議豐富食品安全風(fēng)險監(jiān)測的功能從《食品安全法》中可以得知，食品安全風(fēng)險監(jiān)測的目的包括兩方面，一是保證食品安全和公眾身體健康和生命安全；二是為風(fēng)險評估提供依據(jù)。食品安全風(fēng)險監(jiān)測不同于食品檢驗(yàn)，其具有數(shù)量大、范圍廣、針對性較弱等特點(diǎn)，狹義的食品安全風(fēng)險監(jiān)測僅是根據(jù)衛(wèi)生部制定的監(jiān)測計(jì)劃，展開監(jiān)測收集相關(guān)數(shù)據(jù)，這就使得監(jiān)測活動具有被動性。因此，法律確有必要對風(fēng)險監(jiān)測活動進(jìn)行調(diào)整，拓展風(fēng)險監(jiān)測的內(nèi)容，使其增強(qiáng)主動性，達(dá)到預(yù)期的監(jiān)測效果。首先，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)測機(jī)構(gòu)可以主動采集食品樣品進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測、分析和通報的活動。保證監(jiān)測機(jī)構(gòu)可以在宏觀上把控食品安全風(fēng)險信息的同時，對具體的食品安全信息也能進(jìn)行檢驗(yàn)，更有利于為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和風(fēng)險評估活動提供依據(jù)。其次，監(jiān)測機(jī)構(gòu)對于公眾請求檢驗(yàn)的可能存在風(fēng)險的食品應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檢驗(yàn)，并將監(jiān)測結(jié)果作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)，為消費(fèi)者進(jìn)行維權(quán)活動提供一種合理保障。同時，對于檢驗(yàn)出來的問題食品應(yīng)展開大規(guī)模的專項(xiàng)監(jiān)測。明確監(jiān)管部門與技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系《食品安全法》中明確規(guī)定國家建立風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制，但未提及風(fēng)險監(jiān)測機(jī)構(gòu)，僅在《食品安全法實(shí)施條例》中對食品安全風(fēng)險監(jiān)測技術(shù)機(jī)構(gòu)作出了規(guī)定。風(fēng)險技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)分為國家級和地方級。國家級技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)由國務(wù)院衛(wèi)生部等相關(guān)部門確定。地方級技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)由省級衛(wèi)生部等行政部門會同確定。從上述規(guī)定可以看出，地方級技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的確定會存在問題，會同確定本身就具有不確定性，而法律也未對其加以詳細(xì)規(guī)定。首先，各部門會同確立的技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確。從上述規(guī)定可知，省級以上衛(wèi)生部等行政部門會同確定的技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)數(shù)量不明，能夠涉及風(fēng)險監(jiān)測的部門包括衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等多個部門，在多部門會同確定風(fēng)險技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，法律并沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)會同確立的是一個還是多個技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)并存的情況，這就難以保證在實(shí)踐中，各部門所屬的技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)是否經(jīng)過了會同確定。因此，在各部門會同確立完成后，應(yīng)當(dāng)及時將國家級和地方級食品安全風(fēng)險技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)分別予以通報，保證其確定性和穩(wěn)定性。其次，應(yīng)當(dāng)明確部門與技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系。由各部門會同確定的技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)，誠然，相關(guān)行政部門也應(yīng)當(dāng)對其負(fù)責(zé)。但食品安全風(fēng)險監(jiān)測作為一項(xiàng)獨(dú)立的技術(shù)活動，行政部門與技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)在何種范圍內(nèi)承擔(dān)各自的責(zé)任，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)予以明確，因此，確定技術(shù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)在履職的過程中的獨(dú)立法律責(zé)任確有必要。5.2食品安全風(fēng)險評估的改進(jìn)建議5.2.1提高食品安全風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性首先，法律應(yīng)當(dāng)明確食品安全評估委員會的主體地位。現(xiàn)有法律法規(guī)對食品安全委員會的主體地位并沒有給出合理規(guī)定，使其處于尬尷境地，法律中僅能明確的是由衛(wèi)生部對其負(fù)責(zé)籌建。關(guān)于食品安全委員會與衛(wèi)生部之間的關(guān)系，二者是否存在隸屬關(guān)系法律應(yīng)當(dāng)盡快作出回應(yīng)。對于保證食品安全風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有重要意義。就目前來看，既然《食品安全法》規(guī)定風(fēng)險評估工作的籌建由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)，那么將食品安全風(fēng)險評估委員會作為衛(wèi)生部的直屬機(jī)構(gòu)也未嘗不可。其次，如果規(guī)定食品評估委員會作為衛(wèi)生部的直屬機(jī)構(gòu)，明確了其法律地位，那么只要充分保證食品安全委員會有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)能力和獨(dú)立的工作部門，擺脫在資金方面受衛(wèi)生部牽制的影響，那么食品安全風(fēng)險評估結(jié)果受到衛(wèi)生部影響的可能性就會削弱。最后，食品評估委員會應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的工作部門，實(shí)現(xiàn)評估機(jī)構(gòu)內(nèi)部合理分工。專家委員會除了已有的風(fēng)險評估技術(shù)機(jī)構(gòu)、臨時工作小組之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立人事部門，專門負(fù)責(zé)對專家的選拔以及審核監(jiān)督工作；建立專門負(fù)責(zé)風(fēng)險評估日常事務(wù)管理工作的部門；有關(guān)風(fēng)險評估信息的收集工作是風(fēng)險評估的重要依據(jù)，也應(yīng)由專門部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)收集和整理，并交由具體風(fēng)險評估技術(shù)機(jī)構(gòu)開展評估工作；同時為了更好的加強(qiáng)與公眾的交流，針對風(fēng)險評估的反饋信息，應(yīng)建立專門評估信息反饋中心[10]。5.2.2建立開放透明的風(fēng)險評估專家團(tuán)體如何讓專家獲得公眾的信任成為食品安全風(fēng)險評估結(jié)果的客觀標(biāo)準(zhǔn)之一。專家認(rèn)為公眾經(jīng)常是依據(jù)直覺的評估、受到社會群體的影響、情感起到了很大的作用。與專業(yè)人士相比，公眾缺乏權(quán)衡，只是希望控制最嚴(yán)重的風(fēng)險，而不去進(jìn)行更為細(xì)致的調(diào)查研究。而公眾認(rèn)為專家也可能會犯錯誤，他們可能存在偏見，特別是當(dāng)他們與某方有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系或權(quán)屬關(guān)系時[11]。因此，解決專家與公眾之間的鴻溝是食品安全警示制度所要面對的現(xiàn)實(shí)問題，尤其是重建公眾對專家的信任。首先，專家團(tuán)隊(duì)的組織程序、工作程序以及議事規(guī)則應(yīng)當(dāng)以法律明確規(guī)定。包括對關(guān)于風(fēng)險評估專家的選拔要求、專家團(tuán)的人數(shù)、專家的任期以及議事規(guī)則，能夠參與食品安全風(fēng)險評估的專家都是具備相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)識的專業(yè)人員，這就要求專家團(tuán)的意見能夠形成統(tǒng)一公共識，才能保證評估公工作的準(zhǔn)確、可靠性。當(dāng)專家對評估結(jié)果產(chǎn)生不一致的結(jié)論時，應(yīng)以什么樣的規(guī)則確定最終產(chǎn)生的評估意見，應(yīng)以法律形式作出明確規(guī)定才能更具說服力，同時并應(yīng)當(dāng)記錄不同意見。其次，為保證專家作出的評估結(jié)果具有客觀公正性，在參與評估活動之前專家應(yīng)當(dāng)填寫承諾書，保證其評估不受外界干擾和自身利益影響。承諾書的具體內(nèi)容可包括專家具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源和具備相關(guān)評估資質(zhì)證明等內(nèi)容。最后，為保證評估工作的可靠性和透明性，必要時應(yīng)當(dāng)邀請公眾或其他相關(guān)專家參加評估活動，同時將不被采納的評估意見也對外公開。一來可以增加公眾對評估工作的了解，同時有其他專業(yè)人士的參與，更能保證評估結(jié)果的專業(yè)性。5.3食品安全風(fēng)險警示信息發(fā)布的改進(jìn)建議5.3.1制定警示信息發(fā)布的前置溝通程序食品安全風(fēng)險警示信息既關(guān)乎公眾的生命財產(chǎn)利益，也與風(fēng)險警示所涉及到的食品企業(yè)的利益緊密相關(guān)。因此，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定在監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)布食品安全風(fēng)險警示信息之前，與相關(guān)企業(yè)展開溝通程序確有必要。有權(quán)發(fā)布風(fēng)險警示信息的監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)最晚在發(fā)布警示信息之前，將發(fā)布風(fēng)險警示的決定通知相關(guān)企業(yè)，并對所要發(fā)布的警示信息內(nèi)容、風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)和風(fēng)險評估結(jié)論等依據(jù)，告知企業(yè)同時賦予企業(yè)進(jìn)行申辯的權(quán)利。如果企業(yè)能夠及時采取合理的補(bǔ)救措施，足以避免危害的發(fā)生或采取措施后風(fēng)險等級將降低乃至不構(gòu)成發(fā)布風(fēng)險警示信息時，衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)視情況決定更改或不再發(fā)布該警示信息。在不威脅公眾生命健康的同時，盡可能的兼顧企業(yè)的合法利益，也是食品安全風(fēng)險警示制度的合理性體現(xiàn)。5.3.2明確警示信息的發(fā)布條件縱觀我國食品安全的相關(guān)法律法規(guī)，對發(fā)布食品安全風(fēng)險警示信息的條件沒有明確規(guī)定。僅對食品安全風(fēng)險等級作出了相應(yīng)規(guī)定，即風(fēng)險須達(dá)到“較高程度”才可以發(fā)布警示信息。但較高程度一詞本身過于模糊，法律法規(guī)對其也未明確列舉。無疑會使得發(fā)布警示信息是否達(dá)到較高程度完全掌握在監(jiān)管機(jī)關(guān)的判斷之中，而不同的監(jiān)管主體根據(jù)各自的經(jīng)驗(yàn)不同，對判斷標(biāo)準(zhǔn)也會產(chǎn)生差異，增加了風(fēng)險判定的隨意性，也為監(jiān)管機(jī)關(guān)肆意發(fā)布或不及時發(fā)布風(fēng)險警示信息埋下了安全隱患。因此，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)對監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)布警示信息的條件作出實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。首先，發(fā)布警示信息的目的是維護(hù)公眾生命健康和財產(chǎn)權(quán)益，在此基礎(chǔ)上維護(hù)相關(guān)企業(yè)合法權(quán)益。其次，發(fā)布警示信息的程序正當(dāng)。對獲知的風(fēng)險警示信息要在經(jīng)過衛(wèi)生部等監(jiān)管部門依據(jù)監(jiān)測、評估報告并進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上決定是否發(fā)布警示信息，同時發(fā)布警示信息前要保證與企業(yè)展開前置溝通程序。另外，發(fā)布警示信息已達(dá)到確有必要的緊迫程度。過早或過晚的發(fā)布警示信息都會使得風(fēng)險警示信息的效用大打折扣。因此，最后，發(fā)布警示信息具有不可替代性。如果有其他方式能夠有效預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生，監(jiān)管機(jī)關(guān)不得以風(fēng)險確實(shí)存在為由隨意發(fā)布警示信息，可以采取其他方式加以防范，如加大日常對風(fēng)險所涉及到的企業(yè)的監(jiān)管力度，必要時開展對相關(guān)企業(yè)的“約談”工作。發(fā)布警示信息既能預(yù)防風(fēng)險也能帶來一定風(fēng)險，因此，對其應(yīng)該嚴(yán)格設(shè)定發(fā)布條件，只有在同時滿足上述發(fā)布目的、發(fā)布程序、發(fā)布緊迫程度以及發(fā)布的不可替代性的條件時，才能發(fā)布食品安全風(fēng)險警示信息。5.4理順中央與地方權(quán)限劃分模糊5.4.1將食品企業(yè)分類管理建議可以借鑒國外的做法，把食品企業(yè)按照規(guī)模和經(jīng)營范圍進(jìn)行分類，對于那些規(guī)模較大型、食品生產(chǎn)、銷售范圍涉及全國或多省市的企業(yè)，由中央統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)測管理，對生產(chǎn)規(guī)模較小的中小型企業(yè)，由地方自行負(fù)責(zé)監(jiān)測管理。同時各地監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對當(dāng)?shù)匦∽鞣坏缺O(jiān)管薄弱地帶加強(qiáng)監(jiān)測管理，更全面有效的獲取食品安全信息。5.4.2設(shè)立地方風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)我國僅有衛(wèi)生部籌建的國家級食品安全風(fēng)險評估委員會，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定在地方也設(shè)立專門的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，如此一來，便能更好的與地方風(fēng)險監(jiān)測相銜接，更有利于地方食品安全監(jiān)管工作的開展。同時應(yīng)當(dāng)在有能力的省市也設(shè)置國家級的食品安全風(fēng)險評估分中心，承擔(dān)全國范圍內(nèi)的食品安全問題。5.4.3將評估結(jié)果作為食品安全監(jiān)測計(jì)劃、方案制定的標(biāo)準(zhǔn)評估結(jié)果如果最終不是食品安全監(jiān)測計(jì)劃、方案的制定標(biāo)準(zhǔn)，還須經(jīng)過衛(wèi)生部等行政部門的綜合分析，那么顯然不能保證風(fēng)險評估的獨(dú)立性。本身能夠啟動風(fēng)險評估環(huán)節(jié)的主體就是行政部門，而最終的評估結(jié)果是否能作為最終監(jiān)測計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)也掌握在行政部門手中，如此一來，只會使得風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)的依附性越來越強(qiáng)，不利于評估工作的有效開展。為解決這種弊端，行政部門可以在籌建風(fēng)險評估專家委員會時在專家團(tuán)中引入各個領(lǐng)域的專業(yè)人士，如經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等，這樣一來，就解決了行政部門為顧全大局所需要更全面的綜合分析的過程，同時還弱化了專家被行政部門干預(yù)的可能性。5.5完善警示信息錯誤的法律救濟(jì)手段5.5.1引入預(yù)防性訴訟首先，傳統(tǒng)的事后救濟(jì)無法挽回行政相對人由此受到的損害。如果等到錯誤的警示信息已經(jīng)發(fā)布后，再主張救濟(jì)也于事無補(bǔ)，因此可以適當(dāng)引入預(yù)防性訴訟機(jī)制。其次，行政相對人明知自己的權(quán)益將受到無法彌補(bǔ)的損失，很難坐視不理，這時就需要一個合理的機(jī)制為其提供救濟(jì)。通過預(yù)防性行政訴訟，允許行政相對人在行政機(jī)關(guān)尚未發(fā)布食品安全風(fēng)險警示信息之前向人民法院提起訴訟，請求禁止發(fā)布食品安全風(fēng)險警示信息。在一定程度上能夠增加行政相對人的抗辯權(quán)，降低其受到損害的可能性，為其自救提供一種法律手段[12]。5.5.2擴(kuò)大國家賠償范圍發(fā)布食品安全風(fēng)險警示本身就是一項(xiàng)有風(fēng)險的行政活動，正確的風(fēng)險警示能夠?qū)κ称钒踩卫砥鸬搅己玫拇龠M(jìn)作用，但是發(fā)布風(fēng)險警示存在很多人為因素，一旦風(fēng)險警示信息不準(zhǔn)確或存在錯誤，會給相關(guān)企業(yè)帶來不可挽回的利益損失以及名譽(yù)損害，因此，為了更