跨國農(nóng)業(yè)公司影響我國糧食安全的規(guī)制研究摘要分析了跨國農(nóng)業(yè)公司影響我國糧食安全的途徑和國際投資規(guī)則對跨國農(nóng)業(yè)公司規(guī)制產(chǎn)生的影響，最后提出了完善跨國農(nóng)業(yè)公司規(guī)制保護(hù)我國糧食安全的對策建議。

關(guān)鍵詞跨國農(nóng)業(yè)公司；糧食安全；投資規(guī)制

中圖分類號S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2024）02-0197-04

AbstractTheinfluenceoftransnationalagriculturalcompaniesonChina'sfoodsecurityandtheimpactofinternationalinvestmentrulesontheregulationoftransnationalagriculturalcompaniesareanalyzed.Finallysomecountermeasuresaregiventoguaranteeourfoodsecuritybyperfectingtheregulationontransnationalagriculturalcorporations.

KeywordsTransnationalagriculturalcorporations；Foodsecurity；Regulationoninvestment

近年來，農(nóng)業(yè)跨國投資對于解決發(fā)展中國家的貧困、糧食安全和環(huán)境保護(hù)問題起到積極的作用。同時跨國農(nóng)業(yè)公司的投資行為對發(fā)展中國家的糧食安全產(chǎn)生不利影響，有必要深入研究如何規(guī)制這種不利影響以確保糧食安全?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的國際投資不斷增長已經(jīng)引起投資主體的廣泛關(guān)注。圍繞農(nóng)業(yè)領(lǐng)域跨國投資的潛在收益與風(fēng)險的研究日益增加。從具體實(shí)踐看，諸如世行集團(tuán)、國際貨幣基金組織等國際組織倡導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資對于解決發(fā)展中國家的貧困、糧食安全、環(huán)境污染以及就業(yè)等發(fā)揮了較大的作用，但是以跨國公司為主的私人投資主體在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資則存在較大的爭議。如何看待跨國農(nóng)業(yè)公司的投資效應(yīng)并評價其對糧食安全的影響，對中國等發(fā)展中國家而言具有重要意義。

韓國學(xué)者尹炳先等[1]在美刊《每月評論》上發(fā)表的《誰正在威脅我們的餐桌？——跨國農(nóng)業(yè)公司的力量》認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的跨國公司農(nóng)業(yè)投資導(dǎo)致中小型的農(nóng)場和農(nóng)戶破產(chǎn)，依靠資本的力量和農(nóng)業(yè)技術(shù)的壟斷控制了全球農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)，導(dǎo)致發(fā)展中國家糧食安全等社會問題加劇。印度學(xué)者范達(dá)娜·席瓦[2]的研究成果《失竊的收成：跨國公司的全球農(nóng)業(yè)掠奪》引用大量數(shù)據(jù)驗(yàn)證了發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)跨國公司以發(fā)展中國家的日趨貧困和環(huán)境惡化為代價操控了世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，促使國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注發(fā)展跨國投資與發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)或糧食安全問題。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）發(fā)布的《2024年世界投資報告》指出了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外商直接投資（FDI）流入的快速增長趨勢，合同農(nóng)業(yè)成為跨國公司農(nóng)業(yè)投資的主要方式，提出了促使東道國發(fā)展利益最大化的幾點(diǎn)建議（例如關(guān)注國內(nèi)法律框架及東道國與跨國公司的投資合同）[3]。國內(nèi)學(xué)者圍繞該問題展開的研究較為豐富。尹成杰[4]在對農(nóng)業(yè)跨國公司的全球戰(zhàn)略布局策略與方法進(jìn)行分類研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論了這種戰(zhàn)略布局在農(nóng)業(yè)貿(mào)易、東道國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展、風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁等方面帶來的不利影響，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略完善、建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作監(jiān)督機(jī)制以及提升我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力等方面提出了對策建議。周偉等[5]發(fā)現(xiàn)，跨國公司通過控制大豆的主要產(chǎn)區(qū)、種植以及控制糧食價值鏈的育種和加工2個高端環(huán)節(jié)對我國糧食安全造成了威脅。白夢嬌等[6]對跨國公司對我國農(nóng)業(yè)壟斷的路徑、對我國市場和糧食安全帶來的威脅等問題進(jìn)行了探討，從利用農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則、產(chǎn)業(yè)鏈整合以及發(fā)展我國大型跨國農(nóng)業(yè)企業(yè)3個方面提出了對策建議。任靜等[7]從農(nóng)業(yè)生物技術(shù)壟斷，林文維等[8]從控制糧食產(chǎn)業(yè)鏈等具體路徑角度探討了這些路徑對我國糧食安全的不利影響?？傮w看來，既有的研究有助于人們清晰地認(rèn)識跨國農(nóng)業(yè)投資影響東道國糧食安全的途徑及應(yīng)對，但對從應(yīng)用農(nóng)業(yè)貿(mào)易及投資規(guī)則應(yīng)對跨國壟斷對糧食安全不利影響方面的研究和探索不夠深入。探究當(dāng)前農(nóng)業(yè)貿(mào)易及農(nóng)業(yè)投資的規(guī)則發(fā)生的變化，以及這些變化對消除農(nóng)業(yè)跨國壟斷以及保護(hù)我國糧食安全的借鑒意義等，對于我國未來農(nóng)業(yè)投資政策改革以及提升我國糧食產(chǎn)業(yè)競爭力具有積極意義。

1跨國農(nóng)業(yè)投資影響糧食安全的路徑及我國糧食安全現(xiàn)狀

1.1跨國農(nóng)業(yè)公司影響糧食安全的路徑

農(nóng)業(yè)安全關(guān)系國家安全，因此對一國農(nóng)業(yè)的控制力往往意味著對該國經(jīng)濟(jì)的控制力。而跨國農(nóng)業(yè)公司通過多種途徑對糧食安全產(chǎn)生影響。

1.1.1通過控制和延伸產(chǎn)業(yè)鏈加強(qiáng)對糧食供給的控制。

跨國農(nóng)業(yè)公司對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的滲透日益強(qiáng)化?？鐕r(nóng)業(yè)公司依靠其強(qiáng)大的技術(shù)和研發(fā)優(yōu)勢，控制了糧食產(chǎn)業(yè)鏈上游環(huán)節(jié)中的農(nóng)作物育種、農(nóng)業(yè)投入品研發(fā)環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)作物育種環(huán)節(jié)基本被以孟山都、先正達(dá)、利馬格蘭和杜邦先鋒為代表的跨國種業(yè)公司控制，美國的孟山都公司在玉米、大豆、棉花等多種作物轉(zhuǎn)基因種子市場上占據(jù)70%～100%的市場份額[9]。作為農(nóng)業(yè)投入品的農(nóng)藥、化肥研發(fā)環(huán)節(jié)則被孟山都、先正達(dá)、陶氏益農(nóng)、加拿大鉀肥等農(nóng)化公司所控制，跨國公司在非洲、東南亞等國家和地區(qū)大量購買土地等生產(chǎn)要素，增強(qiáng)了其控制力。發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)企業(yè)則被鎖定在種植、簡單加工生產(chǎn)等低端環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈下游的農(nóng)產(chǎn)品和糧油加工基本被ADM、邦吉、路易達(dá)孚、豐益國際和嘉吉等跨國公司所控制。以大豆行業(yè)為例，國際四大糧商控制了大豆加工行業(yè)全球市場的80%以上份額?？鐕r(nóng)業(yè)公司還通過獨(dú)資、合資方式加強(qiáng)對東道國企業(yè)的實(shí)際控制[10]。

1.1.2通過操控糧食定價權(quán)影響糧食安全。

農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品的定價權(quán)不單純?nèi)Q于實(shí)貨的供求關(guān)系，還具有金融化的特征。我國是農(nóng)產(chǎn)品的主要消費(fèi)國和進(jìn)口國，糧食需求具有剛性特征，全球四大糧商是包括大豆在內(nèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品的定價者，大宗農(nóng)產(chǎn)品商品期貨交易所成為農(nóng)產(chǎn)品價格的國際定價中心，這些定價中心主要位于發(fā)達(dá)國家，上述因素導(dǎo)致了我國對農(nóng)產(chǎn)品定價權(quán)的缺失。

1.1.3通過糧食安全政策制定對一國施加影響。

跨國農(nóng)業(yè)公司與政府建立了密切的聯(lián)系。在美國孟山都、陶氏益農(nóng)等公司的高管人員在政府部門任職，一些政府要員退休后進(jìn)入孟山都等公司董事會對政府糧食安全政策審批產(chǎn)生影響[11]。不僅如此，跨國農(nóng)業(yè)公司對國際農(nóng)業(yè)政策制定也起著重要作用，包括世界貿(mào)易組織（WTO）的農(nóng)業(yè)協(xié)議草案起草中跨國公司也發(fā)揮了主要作用。跨國農(nóng)業(yè)公司還通過與東道國政府要員保持直接或間接聯(lián)系對東道國糧食政策產(chǎn)生影響，孟山都公司的農(nóng)藥獲批進(jìn)入阿根廷市場就是此戰(zhàn)略的成功應(yīng)用。

總體而言，跨國農(nóng)業(yè)投資在擴(kuò)大糧食生產(chǎn)、提高糧食生產(chǎn)效率以及保證食物安全方面起到了積極的作用，但農(nóng)業(yè)跨國公司投資對糧食安全的不利影響也不容忽視。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域良好的國際和國內(nèi)法律規(guī)制對于保障東道國糧食安全不可忽視。

2跨國農(nóng)業(yè)投資影響我國糧食安全的規(guī)制現(xiàn)狀

當(dāng)前關(guān)于跨國農(nóng)業(yè)公司威脅糧食安全的規(guī)制可以分為國際和國內(nèi)2個層面進(jìn)行分析。

2.1農(nóng)業(yè)國際投資規(guī)則及其影響

國際范圍內(nèi)，對跨國公司投資行為具有規(guī)制作用的規(guī)則主要包括經(jīng)合組織（OECD）制定的《跨國企業(yè)指導(dǎo)原則》、國際勞工組織（ILD）制定的《關(guān)于跨國企業(yè)和社會政策的三方宣言原則》、聯(lián)合國倡導(dǎo)的《全球契約》、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議的“可持續(xù)發(fā)展投資框架”等文件。上述文件構(gòu)成了目前跨國公司企業(yè)社會責(zé)任的核心部分，適用于所有行業(yè)的跨國公司經(jīng)營行為。對于跨國農(nóng)業(yè)投資行為而言，最具有代表性的當(dāng)屬聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會（IFAD）、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）和世界銀行（WBG）于2024年提出并共同推進(jìn)的《負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資原則》[12]。該原則具體包括尊重土地和相關(guān)自然資源權(quán)利、投資應(yīng)確保糧食安全、負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)企業(yè)投資、社會和環(huán)境可持續(xù)性等7項(xiàng)原則。該原則提出后，2024年的G20首爾峰會把該原則作為共識的一部分，并倡議各國積極支持該原則。然而，上述國際組織關(guān)于跨國農(nóng)業(yè)投資規(guī)制國際規(guī)則并不具有法律強(qiáng)制性，從而影響了其進(jìn)程和效果。

2.2我國國內(nèi)法律的規(guī)制

《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》及其修訂在體現(xiàn)投資自由化、便利化的同時，對外資在農(nóng)業(yè)育種、種子生產(chǎn)等領(lǐng)域的進(jìn)入進(jìn)行了規(guī)制。2024年6月，我國的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2024年修訂版）》發(fā)布，該《目錄》分為兩大部分：第一部分是鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，涉及農(nóng)業(yè)和糧食安全的鼓勵類措施條款共有10條；第二部分是外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，細(xì)分為限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄和禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄兩大類，外資進(jìn)入農(nóng)作物新品種選育和種子生產(chǎn)領(lǐng)域必須是中方控股，而外資進(jìn)入稻谷、小麥、玉米收購、批發(fā)領(lǐng)域雖然是限制，但缺乏具體限制措施。新《目錄》發(fā)布后禁止外商進(jìn)入的目錄只有3條，具體條目參見表1。

我國《反壟斷法》的實(shí)施在一定程度上可以防止和弱化跨國農(nóng)業(yè)公司在我國的市場壟斷，保護(hù)我國糧食安全。反壟斷法律旨在預(yù)防和制止市場壟斷，保護(hù)公平競爭，提高市場運(yùn)行效率。然而，反壟斷法只適用于對跨國并購整體行為以及市場壟斷行為的處罰，對于打破跨國農(nóng)業(yè)公司的技術(shù)壟斷優(yōu)勢作用甚微。我國投資領(lǐng)域?qū)ν忾_放程度的提高促使了更多跨國農(nóng)業(yè)公司進(jìn)入我國市場，不過擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域開放對我國農(nóng)作用生物技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展所起作用有待更深入地探討。

國家安全審查制度的確立對于保護(hù)糧食安全具有重要意義。

美國的國家安全審查制度始于1988年美國國會通過的《?？松?佛羅里奧修正案》，2024年《外商投資與國家安全法案》（英文簡稱為FINSA）對其進(jìn)行了完善，后來美國財政部發(fā)布了《關(guān)于外國人合并、收購和接管規(guī)定》作為FINSA的實(shí)施細(xì)則。我國的國家安全審查制度始于2024年頒布的《外資并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度》。表2對中美兩國外資并購國家安全審查制度從審查范圍、審查內(nèi)容、審查機(jī)制、審查程序以及審查中的信息披露和保密性要求幾個方面進(jìn)行了比較。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，在審查范圍和審查內(nèi)容方面，我國國家安全審查側(cè)重于外資產(chǎn)業(yè)控制力是否增強(qiáng)，基于戰(zhàn)略性部門以及本國生產(chǎn)者競爭力方面原因的審查比較弱。而對于糧食安全而言，農(nóng)業(yè)部門的戰(zhàn)略意義以及我國農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的競爭力應(yīng)給予重點(diǎn)關(guān)注。

現(xiàn)有的與農(nóng)業(yè)有關(guān)的法律和部門規(guī)章制度有助于約束跨國農(nóng)業(yè)投資帶來的不利影響。2024年新修訂的《中華人民共和國種子法》在新品種保護(hù)、種子引進(jìn)等方面做出了規(guī)定，有助于保護(hù)我國國內(nèi)種業(yè)市場有序發(fā)展、鼓勵我國育種和種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)?？鐕r(nóng)業(yè)公司在擴(kuò)張過程中，開辦了大量農(nóng)場和與種植育種基地，使用了大量新型的化肥和農(nóng)藥，對土壤和環(huán)境造成破壞。國家林業(yè)局、環(huán)保部在氣候、土壤環(huán)境保護(hù)和生物物種資源保護(hù)相關(guān)的立法和規(guī)章制定方面發(fā)揮了積極作用。但是當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于跨國農(nóng)業(yè)公司環(huán)境規(guī)制中，以政府為中心的單向規(guī)制占主導(dǎo)地位，法律行政手段為主，稅收等經(jīng)濟(jì)手段使用較少。在相關(guān)法律制定過程中，國際組織、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、企業(yè)、消費(fèi)者組織等影響力薄弱，一定程度上降低了相關(guān)法律規(guī)制的效果。

可持續(xù)發(fā)展或者負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資政策及其原則在我國簽訂的國際投資協(xié)定中鮮有體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，鼓勵跨國公司進(jìn)行負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資雖然成為多數(shù)國家和國際組織的共識，但在我國簽訂的國際投資協(xié)定中很少涉及相關(guān)條款。一方面是因?yàn)槲覈亩鄶?shù)雙邊投資協(xié)定簽訂時間較早，集中在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，當(dāng)時農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展尚未成為投資政策關(guān)注的焦點(diǎn)；另一方面是因?yàn)橥顿Y協(xié)定中上述有關(guān)條款對我國有利有弊，因?yàn)樗粌H意味著要求外國投資者在我國的投資要符合可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)要求，而且也意味著我國農(nóng)業(yè)企業(yè)對外投資中應(yīng)遵循相關(guān)規(guī)則，從當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)和糧食企業(yè)“走出去”實(shí)踐看，要做出上述承諾的條件還不很成熟。

3完善農(nóng)業(yè)跨國公司規(guī)制保護(hù)我國糧食安全的對策建議

3.1繼續(xù)完善跨國農(nóng)業(yè)公司的市場準(zhǔn)入相關(guān)制度

各國針對跨國公司投資政策的改進(jìn)提高了投資政策的穩(wěn)定性、可靠性和透明度，降低了跨國投資的成本，同時東道國對跨國農(nóng)業(yè)投資的監(jiān)管權(quán)利應(yīng)適當(dāng)保留。具體的實(shí)施方法包括：繼續(xù)完善針對外資并購或接管的國家安全審查制度執(zhí)行細(xì)則，適當(dāng)保留部分涉及農(nóng)業(yè)跨國投資的前置審批環(huán)節(jié)，特別是加強(qiáng)跨國農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目對環(huán)境、人體健康和生物多樣性影響的研究及評價。

3.2防止和減弱跨國農(nóng)業(yè)公司在我國市場的壟斷力量

我國的《反壟斷法》已經(jīng)將境外的壟斷行為納入了規(guī)制范圍，從法律上確保了我國對可能造成壟斷、對市場競爭帶來不利影響的跨國農(nóng)業(yè)公司在我國的投資及其項(xiàng)目的管轄權(quán)。但是實(shí)踐中反壟斷執(zhí)法力度和執(zhí)法能力弱，缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。為保證對壟斷行為特別是跨國農(nóng)業(yè)投資的壟斷行為的執(zhí)法效果，應(yīng)盡快設(shè)立統(tǒng)一的、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，保證該機(jī)構(gòu)執(zhí)法過程中的獨(dú)立性。

3.3完善我國國內(nèi)農(nóng)業(yè)相關(guān)環(huán)境規(guī)制和勞動用工法規(guī)

通過加強(qiáng)與FAO、ILO等國際組織及機(jī)構(gòu)的合作，加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)協(xié)會及消費(fèi)者團(tuán)體的合作，把握國際環(huán)境規(guī)制發(fā)展趨勢，并依據(jù)可行性原則修改和完善相關(guān)的國內(nèi)環(huán)境和用工法規(guī)，同時應(yīng)保證相關(guān)法規(guī)在執(zhí)行中內(nèi)外資標(biāo)準(zhǔn)必須一致的原則。

此外，基于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在雙邊或區(qū)域投資協(xié)定中加入跨國公司社會責(zé)任相關(guān)的勞工、環(huán)境等條款也成為部分發(fā)達(dá)國家追求的目標(biāo)，我國正在和美國商談雙邊投資協(xié)定，與歐盟、加拿大等發(fā)達(dá)國家和“一