第五章行政領導第一節(jié) 行政領導概述一、領導與行政領導二、行政領導的獨特性三、行政領導的地位和作用一、領導與行政領導領導是指社會組織中承擔主管職能的個或集體在一定原則的指導下,依據(jù)特定的行為規(guī)范（法律或組織規(guī)章制度）,行使其職權,運用各種方法和手段,有效地影響部屬,以共同實現(xiàn)組織目標的行為過程。行政領導是指在公共行政組織中經(jīng)選舉或任命而享有法定權威的領導個人或領導集體依法行使行政權力、運用各種方法和手段,有效地影響部屬,以共同實現(xiàn)行政目標的行為過程。★第一節(jié)行政領導概述★政治性行政領導是國家出現(xiàn)以后為適應行政管理活動的需要而產(chǎn)生的一種領導行為,其活動必然要反映統(tǒng)治階級的意志和利益,具有鮮明的政治性。權威性一方面來自于法定的地位和職權。行政領導是依據(jù)國家法律,行使行政權力來組織和管理社會公共事務的,體現(xiàn)國家意志具有法律效力；另一方面來自于行政領導者自身的品德、智能能力、資歷、經(jīng)驗以及人際關系等因素所產(chǎn)生的威信?！锏谝还?jié)行政領導概述★二、行政領導的特征等級性行政領導活動是在特定的行政組織結構和體制框架中進行的,而行政組織則是按照以權力分為基礎的科層制構建的。所以,與其它組織中領導活動相比較,帶有更明顯的等級性。綜合性公共行政管理活動涉及國家政治、經(jīng)濟、文化科技、教育以及社會生活各個領域,是一種全位的管理活動,貫穿整個公共行政管理始終的政領導,其綜合性之強是不言而喻的。★第一節(jié)行政領導概述★二、行政領導的特征服務性是現(xiàn)代社會對行政領導的必然要求。在傳統(tǒng)社會里,行政領導是行政權力的象征,例如奴隸社會的君臣士卿,封建社會的將相王侯,無不以權力主宰一切、控制一切。而現(xiàn)代社會,尤其是社會主義社會,要求行政領導必須以服務為根本宗旨。動態(tài)性隨著社會經(jīng)濟、政治的不斷進步和科學技術的飛速發(fā)展,行政領導的方式、內容、體制,總是處在不斷的變革之中?！锏谝还?jié)行政領導概述★二、行政領導的特征三、行政領導地位和作用行政領導是政治領導的貫徹執(zhí)行行政領導貫穿于行政管理的全過程行政領導是行政管理協(xié)調統(tǒng)一的保證行政領導是行政管理成敗的關鍵★第一節(jié)行政領導概述★第二節(jié) 行政領導者一、行政領導者的含義二、行政領導者的職位職權和職責三、行政領導者的產(chǎn)生方式四、行政領導者的素質五、行政領導集體行政領導者是指依照法律規(guī)定，通過選舉或任命程序，在公共行政組織中，占據(jù)正式的負責職位，具有相應的職權和職責的行政人員。行政領導者一般有兩層含義:一是指群體，即領集團，領導班子；二是指個體，即行政部門負責人★第二節(jié)行政領導者★一、行政領導者的含義二、行政領導者的職位、職權和職責1.行政領導者的職位職位是指行政領導者在國家行政機關中所擔任的政職務和所具有的法定地位。行政領導者的職位是★第二節(jié)行政領導者★行政領導者從事行政領導活動的基礎,其外在表現(xiàn)形式是行政領導者的職務。特點:（1）具有合法性（2）非人格化職位的設置有數(shù)量的規(guī)定性職位本身具有相對的穩(wěn)定性2.行政領導者的職權職權是指行政領導在一定職位上所擁有的權力。政領導者所擁有的職權是依法定程序授予給行政領導者的，為法律所確認，受法律保護，對部屬具有相應的約束力。一般來講，行政領導者所擁有的職權包括三個方“人權”，即選人用人權；“事權”，即行政決策權、組織協(xié)調權、監(jiān)督控制權；“財權”,即財產(chǎn)支配權等。職權也具有合法性和非人格化的特點。★第二節(jié)行政領導者★二、行政領導者的職位、職權和職責3.行政領導者的職責是行政領導者基于職權在行政上應負有的責任，在履行職務過程中應盡的義務，或對國家的行政委托的任務應負的責任。職責是行政領導者實施行政行為的依據(jù)。首先，責意味著承諾。行政領導者只要擔任了某一職位，行使某一職權，便意味著必須負起相應的責任；其次，職責意味著責任。行政領導者必須對職權范圍內的事情負責；再次，職責意味著評價尺度。職責為評價行政領導者的活動樹起了客觀的標尺?！锏诙?jié)行政領導者★二、行政領導者的職位、職權和職責三、行政領導者的產(chǎn)生方式選任制委任制考任制聘任制通過被領導者或被領導者的代表選舉產(chǎn)生行政領導者的制度依法由行政機關的首長或主管部門經(jīng)過考察,直接任命所需人員以職務的制度由專門的機構根據(jù)統(tǒng)一的、客觀的標準,通過考試擇優(yōu)產(chǎn)生行政領導者的制度通過簽訂合同的方式選用人員在一定的任期內擔任一定的行政領導職務的制度★第二節(jié)行政領導者★四、行政領導者素質心理素質生理素質身體素質政治素質文化素質知識素質專業(yè)素質能力素質★第二節(jié)行政領導者★1.政治素質政治素質決定行政領導者的價值取向、行動準則，所以是領導者的首要素質。政治素質表現(xiàn)為行政領導者的世界觀、人生觀、價值觀，表現(xiàn)為一定的政治理想、政治覺悟以及對社會政治問題和本職工作的立場、觀點和態(tài)度。政治素質包括正確的政治觀點、高尚的道德品德、頑強的進取精神等。在現(xiàn)代背景下，我國行政領導者的政治素質要求是具有堅定的政治立場和政治目標，認真貫徹中央路線、方針、政策的工作態(tài)度；具有強烈的愛國熱情；清正廉潔的信念；奉公守法的工作習慣，實事求是的工作作風；追求績效、以民為本的工作責任感?！锏诙?jié)行政領導者★四、行政領導者素質2.知識素質文化素質的具體內容為：(1)具有一定的受教育程。我國2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》規(guī)定，具有符合職位要求的文化程度。(2)具有合理的知識結構，即首先，具有一定的社會科學和自然科學的基礎知識。這方面知識對于行政領導者更新觀念、開闊思路、利用信息、提高應變能力，處理各種問題大有益處。當前尤其要懂得經(jīng)濟，了解社會主義市場經(jīng)濟知識，才能更好地為經(jīng)濟建設這一中心工作服務。其次，具有行政學、領導科學、國民經(jīng)濟管理、企業(yè)管理、管理心理學等現(xiàn)代管理知識。★第二節(jié)行政領導者★四、行政領導者素質2.知識素質專業(yè)素質表現(xiàn)為行政領導者的專業(yè)技術或專門的業(yè)務水平和能力。具體內容為：(1)具有屬于自己所屬業(yè)務工作的業(yè)務知識或專業(yè)知識。掌握本單位、本系統(tǒng)、本部門為主的專業(yè)知識體系，實現(xiàn)“內行領導”。(2)具有豐富的專門工作經(jīng)驗。要注意積累行政工作以及社會生活中的實際經(jīng)驗和知識。(3)掌握相應的專業(yè)技術及技能以及管理知識與技能?！锏诙?jié)行政領導者★四、行政領導者素質3.能力素質是行政領導者在其生理和心理要素基礎上，經(jīng)過后天努力，在實踐中逐步形成和發(fā)展起來的一種認識世界、改造世界的能力。能力素質決定行政領導者的計劃、組織、控制、指揮、協(xié)調等管理效果，決定他們的工作魄力和打開局面的程度，決定他們把握全局、綜合處理各種信息的能力。具體內容為：(1)觀察思考能力。(2)科學決策能。(3)組織指揮能力。(4)溝通協(xié)調能力。(5)變創(chuàng)新能力。(6)人際交往的能力?！锏诙?jié)行政領導者★四、行政領導者素質4.身體素質心理素質：是人的動機、興趣、態(tài)度、情緒、個性、氣質等方面內在因素的總和。表現(xiàn)為行政領導者的性格、氣質和個性等等。具體內容為：(1)應具備積極主動的性格，以利于帶動整個組織積極努力工作。(2)應具有較強的自信心，決策中避免優(yōu)柔寡斷，增強部屬對上級的信賴感。(3)具備較強的自制力，遇事不亂，臨危不驚。(4)具有堅韌不拔的意志力，為追求行政目標的實現(xiàn)百折不撓★第二節(jié)行政領導者★四、行政領導者素質4.身體素質生理素質表現(xiàn)為行政領導者的性別、年齡、體質和機體反應能力等等。生理素質決定行政工作人員所能從事的工作長度和工作強度；決定他們對不同的工作環(huán)境、工作條件的適應性。不同性質、不同類型、不同條件的行政工作對生理素質有不同的要求。生理素質雖和其他素質無直接關系，但對其他素質的發(fā)揮有直接影響。行政領導者的身體素質是其他素質得以發(fā)揮的物質基礎。行政領導者的身體素質要求是具有健康的體魄和旺盛的精力。★第二節(jié)行政領導者★四、行政領導者素質五、行政領導集體公共行政領導集體也稱為領導班子,是由若干負有特定職責的領導者組成的集體。公共行政領導集體是依照國家有關法律、法規(guī),按照一定程序組織起來的,一般有法律或規(guī)章制度規(guī)定的任期限制。公共行政領導集體結構的科學化、合理化,就是要求公共行政領導集體中各種不同素質、經(jīng)驗、年齡和各種不同的專業(yè)、知識的人才的比例要達到一個合理的結構。合理的素質結構可減少領導集團的內部摩擦,提高效率,產(chǎn)生新的領導效能?！锏诙?jié)行政領導者★五、行政領導集體行政領導結構政治結構■知識結構■智能結構■氣質結構■★第二節(jié)行政領導者★年齡結構1.政治結構是指行政領導者政治面貌、政治素質的組合。一般來說,各級行政領導群體成員都應具有較高的政治覺悟、較強的理論水平和政策水平、豐富的政治經(jīng)驗和嚴格的政治紀律觀念。另外,在領導群體中要注意既有中共黨員,又有民主黨派人士,還要有非黨社會知名人士；既要有漢族干部,又要有少數(shù)民族干部,還要有婦女干部,以真正能夠代表社會各階層的利益,有利于調動各方面的積極性★第二節(jié)行政領導者★五、行政領導集體2.知識結構:是指具備不同專業(yè)知識、不同文化水平的領導成員組成專業(yè)齊全、高知識素質的領導集體。配備有領導科學和各種與職位相關學科知識的人才，又要有精通或熟悉所管理的各種業(yè)務管理知識的人才，組成一個專業(yè)齊全的領導集體，形成綜合的知識結構在行政領導集體決策、指揮時，就能全面把握情況全方位思考問題，進行有效管理。★第二節(jié)行政領導者★五、行政領導集體3.智能結構（能力結構）是指領導成員的智能總和能夠適應領導職能的全面要求。智能是指人們增長和運用知識的能力。領導能力有多種多樣。各個行政領導者的能力各有特點有的善于決策,有的善于協(xié)調人際關系。行政領導者群體應把具有不同智能類型的人吸收進來,形成一個既多謀又善斷,既嚴謹又活潑,多功能、高效能的立體智能結構?！锏诙?jié)行政領導者★五、行政領導集體4.氣質結構指領導成員在性格、興趣、風格等方面的合理組合氣質是指人的相對穩(wěn)定的個性心理特征。不同氣質的人,對問題的判斷和處理是不相同的。5.年齡結構★第二節(jié)行政領導者★是指行政領導者群體各個成員的年齡構成。年齡結構是否合理,對行政領導者群體的整體素質有很大的影響。不同年齡段的人各有長短,把各個年齡段的行政領導者有機地結合起來,有利于發(fā)揮各個年齡段行政領導者的優(yōu)勢,有利于整體功能的發(fā)揮。五、行政領導集體第三節(jié) 行政領導體制一、行政領導體制的演變二、具有中國特色的行政首長負責制“體制”一詞,各種辭書闡釋紛紜,莫衷一是。們在使用過程中也是理解不一,頗有差異。歸納各種說法,我們認為,所謂體制,實際上是指國家機關和企、事業(yè)單位的機構設置與管理權限劃分所形成的體系和制度的總稱。一般情況下,這種體系和制度在國家機關中是以法律形式表現(xiàn)出來的,在企事業(yè)單位則是以各種法規(guī)和章程的形式表現(xiàn)出來的行政領導體制是指由國家憲法和有關法律規(guī)定的、領導公共行政管理活動所需要的機構設置和管理權限劃分而形成的體系和制度的總稱?！锏谌?jié)行政領導體制★一、行政領導體制的演變（一）君主專制制是奴隸社會和封建社會普遍實行的行政領導體制。（二）分權制衡制是資本主義社會出現(xiàn)的行政領導體制。（三）民主集中制是社會主義社會的行政領導體制?！锏谌?jié)行政領導體制★一、行政領導體制的演變所謂行政首長負責制,是指行政首長全面領導行政機關的工作,機關重大事務,在集體討論的基礎上由行政首長定奪,具體的日常行政事務由行政首長決定,行政首長獨立承擔行政責任的一種領導體制。行政首長負責制是獨具中國特色的行政領導體制,是民主集中制體制的具體表現(xiàn)形式。行政首長負責制,集首長制與合議制的優(yōu)點于一體,集體領導與個人分工負責相結合。其基本特點是責任主體的單一化,責任明確,事權集中,分工合作,反應迅速,效率較高?！锏谌?jié)行政領導體制★二、中國特色的行政首長負責制1.行政首長包括兩大類：一是法定的首長即由憲法和國務院組織法、地方各級人民政府組織法規(guī)定的行政領導。主要有：國務院總理、國務院各部部長、各委員會主任；省長、自治區(qū)主席、直轄市市長；市長、州長；縣長；區(qū)長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長等。★第三節(jié)行政領導體制★二、中國特色的行政首長負責制1.行政首長包括兩大類：二是推定的首長，屬于這類情況的有國務院全體會議的有關組成人員，國務院直屬機構的正職領導，縣級以上地方各級人民政府組成部門的正職領導，地方政府根據(jù)地區(qū)行政管理需要設立的與中央政府不完全對口的部門、機構和其它行政機構的正職領導，地方行政區(qū)域內國務院有關部門的分支機構或者垂直領導機構或派出機構的正職領導，其它具有全國或地方行政管理權限、職能的行政機構的正職領導?！锏谌?jié)行政領導體制★二、中國特色的行政首長負責制2.行政首長應主要負以下責任：一是國家公務員的責任。行政首長是國家公務員，應當承擔國家公務員的責任，包括接受辭退，行政處分，承擔行政賠償，承擔刑事法律責任等；二是政治責任。如維護和鞏固國家政權，維護國家的安全、榮譽和利益，同一切破壞安定團結的勢力和言行作斗爭等等；三是行政責任。行政首長作為行政主體，違反行政法律規(guī)范給社會造成一定危害，尚未構成犯罪的應承擔行政責任；四是領導責任。行政首長要對所管轄的公共事務承擔領導責任和相應的后果責任?！锏谌?jié)行政領導體制★二、中國特色的行政首長負責制第四節(jié) 行政領導方式和藝術一、行政領導方式二、行政領導的藝術（一）：集權式、分權式、均權式、放任依據(jù)：行政領導者的權力控制程度1.集權式，又稱領導自決式。集權式是指行政領導者將決策權高度集中，獨自做出決策，部屬只奉命執(zhí)行。這種類型的領導方式適用于任務簡單、內容帶有例行性或重復性，完成任務的步驟、方法能事先做出準確安排的情形。這種領導方式的優(yōu)點是決策迅速，執(zhí)行明快，責任清楚，不足之處是易造成個人獨斷專行，不適于解決復雜的、包含新內容的問題?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（一）：集權式、分權式、均權式、放任依據(jù)：行政領導者的權力控制程度2.分權式，又稱部屬參與式。分權式是指行政領導者在決策過程中吸收部屬參加，決策執(zhí)行采取分權方式進行。這種類型的領導一般適用于任務復雜、內容具有創(chuàng)新性、事先又難以對工作步驟、方法作出明確安排的工作。其優(yōu)點是通過適當分權，可以使領導和被領導共同參與決策，集思廣益，部屬的積極性也能充分地得到發(fā)揮。不足之處是決策過程緩慢，不宜應急?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（一）：集權式、分權式、均權式、放任依據(jù)：行政領導者的權力控制程度3.均權式，行政領導既不過分集權，也不過分分權重要的權力由行政領導掌握，一些事務性權力歸部屬，行政領導者與部屬職責權限劃分明確，分層管理，分級負責。這種行政領導方式既可以調動部屬的積極性，又使重大問題的處理權得到有效的控制是一種較為理想的行政領導方式?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（一）：集權式、分權式、均權式、放任依據(jù)：行政領導者的權力控制程度4.放任式，又稱領導放手式。放任式是指行政領導不把持決策權，對決策的執(zhí)行以及對工作人員的檢查與監(jiān)督也沒有嚴格的規(guī)章制度，領導只是執(zhí)行例行公務，只有當下級部門或工作人員之間發(fā)生矛盾或出現(xiàn)重大問題時才出面協(xié)調解決。這種類型的領導方式在絕大多數(shù)行政組織中是不適用的。★第四節(jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（二）：人為中心、以事為中心、人事并依據(jù)：行政領導的不同側重點1.以人為中心，持這種領導方式的行政領導認為，只有工作人員身心愉快，才能產(chǎn)生最高的效率。所以，行政領導者尊重工作人員的人格，注意積極的鼓勵和獎懲，采取分層負責制，領導者盡可能少地直接干預，注意改善工作環(huán)境，解決工作人員的生活問題，與部屬關系比較融洽。但也往往忽視了必要的管理制度和監(jiān)督制裁措施的運用?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（二）：人為中心、以事為中心、人事并依據(jù)：行政領導的不同側重點2.以事為中心，持這種領導方式的行政領導認為工作是目的、是中心，只注重工作進程，強調工作效率，以工作的數(shù)量和質量來評價工作人員的優(yōu)劣，以工作成果作為評價組織成敗的指標。這種行政領導對組織成員不夠關心，與組織成員之間除了工作上的來往之外，沒有任何情感存在，不重視解決工作人員的實際問題。這種行政領導一般待人較為嚴厲，重組織，輕個人，要求犧牲個人利益，服從組織利益?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（三）：人為中心、以事為中心、人事并依據(jù)：行政領導的不同側重點3.人事并重，持這種行政領導方式的行政領導既重視人，又重視工作，認為兩者不可偏廢。既要改善工作條件，發(fā)揮人的主觀能動性，又要對工作嚴格要求，賞罰分明，使部屬保質保量地完成行政計劃創(chuàng)造出最佳成績?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（三）強制、說服、激勵、示范依據(jù)：行政領導的指揮模式1.強制式是指行政領導依靠職權采取行政命令，要求下級必須執(zhí)行的領導方式。強制式領導要求必須以行政組織的正式授權為依據(jù)，領導者只能在自己職權范圍內對組織成員實行強制，超出這個范圍就是濫用職權。強制要以相應的紀律和懲罰作保障，才能使被領導者不致違抗指示，強制式是任何行政領導都要采取的一種方式。效率較高但部屬的主動性和積極性不易發(fā)揮?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（三）強制、說服、激勵、示范依據(jù)：行政領導的指揮模式2.說服式,指行政領導者在工作中通過啟發(fā)、勸告、誘導、商量、建議等使被領導者接受并貫徹自己的意圖。優(yōu)點在于：(1)可以使被領導者從思想上認清工作的意義、目標、達到目標的途徑和方法，以及業(yè)務、紀律的要求等。(2)領導者可以直接了解被領導者的想法和要求，從而恰當?shù)卣{整工作的目標和進程。(3)還能溝通上下級的情感。所以，在大多數(shù)情況下，行政領導應盡量采用說服方式。在完成高度保密和緊急任務時往往不適用?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（三）強制、說服、激勵、示范依據(jù)：行政領導的指揮模式3.激勵式,指行政領導運用物質和精神鼓勵的手段激發(fā)被領導者的工作積極性，以達到工作目標。要使組織成員安心愉快地工作，就必須為他們提供相應的物質、精神條件。普通激勵是針對所有組織成員的，如較好的工作條件和合理的工作報酬，這是領導者在力所能及的范圍內應盡量提供的。特殊的激勵方式是針對工作成績突出者的，給貢獻大、成績突出的人以更高的報酬和榮譽.是行政領導者為較好完成行政任務所必須采取的一種領導方式.★第四節(jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式（三）強制、說服、激勵、示范依據(jù)：行政領導的指揮模式4.示范式,指行政領導以本人“身教”或者樹立榜樣典型，供組織成員仿效、學習的一種領導方式。身教重于言教，領導者的一言一行，都為組織成員所注意，領導者作風正派，遵紀守法，不循私情、不圖私利，在工作上身體力行，就會在組織中形成良好風氣，使工作能順利開展。示范方式除了在品德風氣方面起到積極作用外，還能夠提供好的工作方法供人們學習參考，如果能恰當?shù)剡\用是卓有成效的?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導方式一、行政領導的藝術（一）行政領導藝術的含義行政領導藝術是行政領導者領導方法的個性化、藝術化,是行政領導者在工作中結合普遍經(jīng)驗和個人體會而形成的,它屬于行政領導方法中創(chuàng)造性、隨機性、權變性較強的部分。是行政領導者在工作中體現(xiàn)出來的高超的藝術技巧,是領導者學識、經(jīng)歷、氣質、氣魄和能力等個性特征的集中體現(xiàn)?！锏谒墓?jié)行政領導方式和藝術★一、行政領導的藝術(二)行政領導藝術的分類1.授權藝術在現(xiàn)代社會大生產(chǎn)條件下，社會活動紛繁復雜，任何領導者不可能事必躬親，授權是由上級授予下級一定的權力和責任，使其在一定范圍內有處理問題的自主權?？梢詭椭I導從大量事務性工作中脫離出來，把主要精力用來考慮影響全局的大事和本單位的長遠戰(zhàn)略發(fā)展，又可激發(fā)下屬的責任心和上進心，促