關(guān)于XX市國土空間用途管制存在問題的調(diào)查分析目錄TOC\o"1-3"\h\u29178關(guān)于XX市國土空間用途管制存在問題的調(diào)查分析 122286第一節(jié)存在問題 19338一、管制規(guī)劃龐雜，管制依據(jù)不統(tǒng)一 110798二、管制制度不完善，管制基礎(chǔ)薄弱 225435三、管控措施不全面，管制規(guī)則不具體 323654四、管制主體單一，管制效果有限 314655第二節(jié)原因分析 427060一、不同規(guī)劃之間存在的矛盾多 426248二、法律法規(guī)修訂進展緩慢 623523三、工作思維和方法轉(zhuǎn)變不及時 713565四、其他社會主體參與不足 7第一節(jié)存在問題一、管制規(guī)劃龐雜，管制依據(jù)不統(tǒng)一長期以來，我國各類規(guī)劃的制定隸屬于不同的部門，XX市也是如此。各類規(guī)劃存在不同的行業(yè)規(guī)范、相關(guān)法律法規(guī)及上級部門的相關(guān)政策要求，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。雖然《XX市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035）》已經(jīng)啟動了相關(guān)編制工作并形成初步成果，但還沒有完成審查、論證、批復等工作，目前無法指導城市建設(shè)。在新的國土空間總體規(guī)劃尚未批復的過渡期內(nèi)，目前只能延續(xù)使用城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的上一個版本。國務(wù)院批復的《XX市城市總體規(guī)劃（2011-2020）》和《XX市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》均已于2020年到期，一是對2020年以后的發(fā)展不能得到有效指引，二是“兩規(guī)”由于原來規(guī)劃、國土部門各自管理的原因，規(guī)劃目標、技術(shù)標準等方面都存在不一致的地方，圖斑、地類存在矛盾沖突較多，規(guī)劃的執(zhí)行效果尚不能達到國土空間用途管制的要求，XX市還未能從原來的“兩規(guī)”管理模式轉(zhuǎn)變到國土空間規(guī)劃體系的管理模式。此外，XX市市轄區(qū)已經(jīng)編制的14個片區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，還未能與國土空間總體規(guī)劃完成銜接。另外，水、電、氣、熱等基礎(chǔ)設(shè)施以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育布局、養(yǎng)老設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施的專項規(guī)劃編制主體不一致，規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限不一致，造成等專項規(guī)劃編制混亂，規(guī)劃對實際工作的指導性不夠。各園區(qū)、職能部門的規(guī)劃編制銜接不夠，各自為政的情況較為嚴重，缺乏通盤考慮和相互協(xié)調(diào)，導致規(guī)劃的實用性不強。綜上，目前XX市的規(guī)劃體系龐雜，規(guī)劃種類繁多，每一類規(guī)劃都有自身的空間導向，每一項規(guī)劃單獨來看也許是科學合理的，但是當統(tǒng)籌全局以后，各個規(guī)劃關(guān)注點不同、標準不一致、范圍不同、表達方式各異，存在交叉沖突，互為干擾等問題，給規(guī)劃對接造成了障礙，沒有起到規(guī)劃統(tǒng)籌的作用，也未能為國土空間用途管制提供可靠的規(guī)劃依據(jù)。二、管制制度不完善，管制基礎(chǔ)薄弱隨著統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責的提出，從國家到地方也開始著力研究并構(gòu)建相關(guān)制度。然而，針對國土空間開發(fā)格局不斷優(yōu)化這一目標而言，當前的用途管制制度基礎(chǔ)仍屬薄弱。（一）用途管制制度多要素融合尚未實現(xiàn)筆者梳理了不同的空間類型所采取的用途管制制度（見表3-1）。用途管制主要通過行政許可和相應(yīng)的制度設(shè)計實現(xiàn)。土地利用領(lǐng)域，相關(guān)的規(guī)定較為詳細，程序較為復雜，包括用地預審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批等審批程序，以達到總量控制、占補平衡的目標和用途管制方式的實現(xiàn)；建設(shè)空間方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了“一書三證”制度，包括建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，精確提出具體地塊的用途及其使用條件。占用耕地、林地、草地等類型用地的，應(yīng)當辦理占轉(zhuǎn)用審批許可等手續(xù)；非建設(shè)空間的實施許可，主要是在確認有關(guān)資源所有權(quán)的初步認證階段體現(xiàn)。表3-1各類空間的用途管制制度的依據(jù)及實施方式空間管制類型法律法規(guī)依據(jù)用途管制方式審批制度設(shè)計土地《土地管理法》《土地管理法實施條例》建設(shè)用地預審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批總量控制、占補平衡建設(shè)用地《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)劃設(shè)計條件、“一書三證”準入條件，實施許可耕地《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》占用征收征用耕地審核審批、征占用耕地定額管理總量控制、占補平衡林地《森林法》《森林法實施細則》《森林法實施條例》占用征收征用林地審核審批、征占用林地定額管理總量控制、占補平衡草地《草原法》《草原征占用審核審批管理辦法》草原征用使用審批草原自然保護區(qū)管理濕地《濕地保護管理規(guī)定》《國家濕地公園管理辦法（試行）》占用、征收或臨時占用濕地審批名錄管控、占補平衡水資源《水功能區(qū)管理辦法》水資源用途變更審批水功能區(qū)管理，河湖水域岸線分區(qū)管控礦產(chǎn)資源《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施辦法》礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案等探礦權(quán)、采礦權(quán)（數(shù)據(jù)來源：作者整理）正如表3-1中所示，對于不同類型的空間，實行不同的用途管制制度，其所依據(jù)的法律法規(guī)也不盡相同。目前來看，各類空間的實施許可尚不統(tǒng)一，且存在交叉重疊現(xiàn)象。比如土地用途管制中包含了對林地的管制，對林地的占用和使用需要辦理農(nóng)用地專用審批，但與此同時，占用林地還需要到林草局辦理單獨的林地審批，在實際實施過程中，存在功能重復，造成同一事項多次審批，增加了審批的時間成本?？偟膩碚f，目前的用途管制制度設(shè)計依舊是以單一要素的用途管制為主，還未能實現(xiàn)多要素生命共同體管制的制度設(shè)計。（二）事權(quán)層級劃分不統(tǒng)一以建設(shè)項目用地預審與選址意見書為例，寧夏回族自治區(qū)國土資源廳2007年的文件《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目用地預審管理實施細則的通知》規(guī)定，建設(shè)項目用地預審實行同級審查的原則，市級發(fā)改部門審批、核準的項目由市級國土資源部門預審；轄區(qū)經(jīng)發(fā)部門審批、核準、備案的建設(shè)項目，由轄區(qū)國土資源分局預審。由此看到，在轄區(qū)立項的項目的用地預審權(quán)限可以下放到轄區(qū)一級，然而城鄉(xiāng)規(guī)劃管理審批權(quán)限一直在市一級并未下放。2020年1月1日起，原來分別由國土部門辦理的用地預審，與規(guī)劃部門辦理的《建設(shè)項目選址意見書》合并，統(tǒng)一核發(fā)《建設(shè)項目用地預審與選址意見書》，但是從自治區(qū)到XX市并未更新相應(yīng)的《實施細則》等文件，對市級與轄區(qū)級相關(guān)事權(quán)的劃分也并未明確，存在事權(quán)層級劃分不統(tǒng)一的問題。與此項類似，隨著審批事項的撤并、更新，還存在一些此類狀況，不同審批事項權(quán)限分別位于省、市、轄區(qū)等不同層級。需進一步細化明確各類事項權(quán)責，理順體制機制，簡化流程，構(gòu)建統(tǒng)一合理的制度體系。三、管控措施不全面，管制規(guī)則不具體通過前文中對于XX市出臺的國土空間用途管制相關(guān)措施的梳理，可以看到，當前政府對于國土空間的管控措施不夠全面。一是XX市目前的用途管制延續(xù)了機構(gòu)改革前對于耕地、建設(shè)用地、林地的單以一要素的調(diào)控方式，仍處在單一用途管制階段，側(cè)重于建設(shè)用地的監(jiān)測，管控措施集中在用地預審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地利用計劃等，還沒有能夠擴大到覆蓋濕地、草地、水、礦產(chǎn)和其他自然資源在內(nèi)的所有領(lǐng)域。同時，管制措施的整體性、統(tǒng)籌性不強。目前也未能見到能夠統(tǒng)籌起山水林田湖草沙等多種要素的用途管制的措施。二是具體來看，目前的管制側(cè)重于保障糧食安全和資源安全，在耕地保護方面XX市已經(jīng)開展了大量工作并取得了一定效果，對于農(nóng)業(yè)空間向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)換方面的規(guī)則相對全面，程序較為完整，運行時間長，審批順暢。生態(tài)空間的保護方面，雖然初步劃定了“三區(qū)三線”并提出了管控措施，但對于生態(tài)用地如何審批、是否可以轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等方面具體的規(guī)定不多，相關(guān)措施缺乏，實施效果還有待檢驗。此外，對于農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間之間可否互相轉(zhuǎn)化、如何轉(zhuǎn)化，城鎮(zhèn)空間內(nèi)不同利用用途的建設(shè)用地（例如：商業(yè)用地和居住用地，商業(yè)用地和工業(yè)用地）之間的互相轉(zhuǎn)化，地下空間的利用等方面的管制規(guī)則尚處于空白，造成了實際工作中遇到類似情況無從下手。四、管制主體單一，管制效果有限整體來看，目前對于對空間用途的管制仍然呈現(xiàn)出行政主導的特點，由政府主導，甚至是政府單獨管控，缺乏企業(yè)、個人和社會組織的參與。在用途管制的過程中，從規(guī)劃的編制到管制的實施，現(xiàn)行體系中公眾參與方式相對滯后，多集中于實施后的公示公告等階段，社會公眾依舊處于被動接受的狀態(tài)，政府與其他社會主體的溝通不足，公眾的認同感也較低。同時，缺乏對于政府管制行為的評估與監(jiān)督機制、溝通與反饋機制，因此在政府制定政策、實施管制時都存在不同程度的信息不對稱，很多措施一旦落地實施，往往達不到預期的效果，然而在后續(xù)推進過程中，卻又無法及時糾正和改進。從管制效果來看，當前重點建設(shè)對耕地、生態(tài)用地的占用存在一定的威脅。筆者梳理了2015年以來XX市市轄區(qū)新增建設(shè)用地面積及其中占用耕地面積的情況（見表3-2），2015年以來XX市市轄區(qū)重點建設(shè)共占用農(nóng)用地和未利用地面積合計3447.52公頃，其中占用耕地1395.55公頃，占到新增建設(shè)用地的40.5%。特別是在2017年以后，XX市新增建設(shè)用地中占用耕地的面積均超過了50%。對任何一個城市而言，以建設(shè)帶動經(jīng)濟、以招商帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的大背景下，城市的經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)與生態(tài)環(huán)境保護及耕地保護都會產(chǎn)生一定的矛盾沖突。表3-2市轄區(qū)新增建設(shè)用地面積及占用耕地面積統(tǒng)計表（單位：公頃）20152016201720182019總計新增建設(shè)用地面積1225.55690.07650.95509.59371.363447.52其中占用耕地面積374.91203.03369.76260.15187.691395.55新增建設(shè)用地中占用耕地的比例30.6%29.4%56.8%51.1%50.5%40.5%（數(shù)據(jù)來源：XX市自然資源局）土地資源是有限的，其中適宜耕作的、適宜建設(shè)的土地資源更為有限。然而城市要發(fā)展，人口不斷增加，耕地要保護，生態(tài)要保護，國土空間資源用于耕種、造林或開發(fā)建設(shè)，給社會帶來了經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。建設(shè)項目實施過程中，用地單位如占用農(nóng)業(yè)用地進行建設(shè)，雖然為其它成員創(chuàng)造了交通便利等社會福利，但是對農(nóng)戶、周圍居民和村級組織，甚至對城市和整個區(qū)域來說，失去了農(nóng)田帶來的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益。目前，但從政府部門的角度，對于如何平衡好經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益難以提出好的舉措，現(xiàn)有措施對國土空間的管制效果也比較有限。第二節(jié)原因分析一、不同規(guī)劃之間存在的矛盾多（一）國土空間規(guī)劃體系尚未建立長期以來，我國各類規(guī)劃的制定隸屬于不同的部門，執(zhí)行層次跨越各個層級，實施目的反映不同的主題，編制基礎(chǔ)依據(jù)不同的法律，管制要素單一、“規(guī)劃重疊”、“各自為政”等矛盾突出。筆者梳理了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃三個主要的規(guī)劃運行的各個環(huán)節(jié)（見表3-3）?？梢钥吹?，“多規(guī)”模式主要存在以下幾個方面的矛盾：一是各規(guī)劃目標不統(tǒng)一。目前龐雜的規(guī)劃體系下，各個規(guī)劃的目標不盡相同，如土地利用總體規(guī)劃一直以來重點關(guān)注耕地，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃著眼于實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標，城市總體規(guī)劃則考慮城市經(jīng)濟發(fā)展和空間的合理利用目標。而根據(jù)管制理論，政府管制必須服務(wù)于明確的政策目標,并且有助于這些目標的實現(xiàn)，在規(guī)劃目標不統(tǒng)一不確定的情況下，加大政府管制的難度。二是用地分類標準存在沖突。各部門所制定的用地技術(shù)標準不統(tǒng)一，就比如我國已經(jīng)存在了很長時間的城市規(guī)劃和土地分類標準。城市規(guī)劃建設(shè)用地分類標準關(guān)注建設(shè)空間，所以對于建設(shè)用地具體用途的分類更加具體和全面，對非建設(shè)用地分類僅簡單概括，不做過多考慮；土地利用分類標準對建設(shè)用地、非建設(shè)用地分類均較為細致。兩套標準存在相互沖突、矛盾、不一致的地方，比如采礦用地、城市綠地等用地的歸屬不明確。三是不同類型規(guī)劃的統(tǒng)籌地位不同。法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃同時存在，且都對下位規(guī)劃具有指導作用，被視為下位規(guī)劃的編制依據(jù)。但各類規(guī)劃的法定地位不同，從而導致規(guī)劃之間的執(zhí)行效力存在沖突，這也一定程度上限制了規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性和約束力。表3-3三種主要類型規(guī)劃運行差異對比表土地利用總體規(guī)劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城市總體規(guī)劃編制部門原國土部門發(fā)展和改革委員會原規(guī)劃部門編制依據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃中共中央、國務(wù)院關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的若干意見上級城市總體規(guī)劃法律依據(jù)《土地管理法》《憲法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》審批機關(guān)國務(wù)院、上級政府本級人大國務(wù)院、上級政府規(guī)劃年限15年5年20年實施方式約束性指導性預期性監(jiān)督機構(gòu)上級政府、本級人大本級人大上級政府、本級人大監(jiān)管活動土地監(jiān)督檢查政府年度工作報告城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查監(jiān)測手段遙感監(jiān)測、土地變更調(diào)查國民經(jīng)濟統(tǒng)計遙感監(jiān)測、報告、檢查（數(shù)據(jù)來源：作者整理）規(guī)劃是實施管制的依據(jù)和基礎(chǔ)。在當前國土空間規(guī)劃體系尚未建立的情況下，目標、標準、統(tǒng)籌地位均不統(tǒng)一的各類規(guī)劃無法形成指導合力，也覆蓋不了所有的國土空間要素，影響國土空間用途管制的實施。（二）國土空間一張圖信息平臺建設(shè)進度落后原國土部門的信息平臺建設(shè)走在前列，實現(xiàn)了將土地利用規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、建設(shè)用地審批、建設(shè)用地供應(yīng)、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田等相關(guān)數(shù)據(jù)整合，并實現(xiàn)了一個平臺審批。然而，新要求下，國土信息平臺與原城市規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃等多數(shù)據(jù)整合的進展較慢，收到部分客觀原因的影響：一是部分專項規(guī)劃只有文字成果，沒有全要素的矢量數(shù)據(jù)，無法疊加到“一張圖”實現(xiàn)可視數(shù)據(jù)化。專項規(guī)劃是由行業(yè)主管部門編制的規(guī)劃，指導該行業(yè)未來一個時期的發(fā)展，各部門出發(fā)點不同，部分行業(yè)專項規(guī)劃的重點并非在空間維度的布局，而是重點在政策引導、管控要求等方面，不要求空間維度的落實，因此未編制矢量數(shù)據(jù)的圖件。二是坐標系統(tǒng)的不統(tǒng)一，土地審批使用國家2000坐標系，但建設(shè)工程規(guī)劃審批、不動產(chǎn)登記環(huán)節(jié)因精度要求高，使用XX城市坐標系，無法直接進行數(shù)據(jù)整合。兩種坐標系的轉(zhuǎn)換需要特定軟件、專業(yè)人事進行轉(zhuǎn)圖，坐標轉(zhuǎn)換后誤差無法避免。此外，坐標轉(zhuǎn)換的核心技術(shù)掌握在少數(shù)技術(shù)單位手中，溝通協(xié)調(diào)存在問題。三是信息平臺的建設(shè)完成后，平臺的協(xié)同效率、效果都與最終是否能有效接入各部門共享使用相關(guān)，理想狀態(tài)下希望能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的共享和互通，可以為項目生成、策劃、審批的各個部門服務(wù)，但其中地形圖、影像圖等涉密數(shù)據(jù)的保密要求高，如何能夠兼顧數(shù)據(jù)的保密和共享需求的問題，目前尚未得到有效解決。二、法律法規(guī)修訂進展緩慢（一）國家對法律法規(guī)的修訂滯后于機構(gòu)改革根據(jù)管制理論，依法管制是政府管制的根本特征之一。通常我們也說依法行政。國土空間用途管制是國家強制實施的措施，必須有法可依。2018年機構(gòu)改革涉及到的部門職責職能的整合調(diào)整眾多，需要調(diào)整的行政權(quán)利眾多，因此需要對于涉及到的相關(guān)法律法規(guī)進行論證調(diào)整，確保整個自然資源法律法規(guī)的系統(tǒng)性和邏輯性。雖然《土地管理法》于2019年進行了修訂，但是此輪主要是對于土地征收、集體土地等方面的條文進行了修改，修訂重點并非在國土空間用途管制方面?，F(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在2018年機構(gòu)改革后尚未修訂，與當前國土空間規(guī)劃體系管理體系存在諸多矛盾和沖突。因此，在目前這個階段，出現(xiàn)了法律法規(guī)與行政實際不配套的情況。為了改善這一狀況，必須盡快對涉及到的相關(guān)法律法規(guī)的完成修訂，才能為實施國土空間用途管制提供法律依據(jù)。然而，任何法律的修改都必須嚴肅、認真、謹慎地對待，法律修改的程序多、時間長。一方面，法律修改提案提出前，就需要由人大常委會進行調(diào)研論證，收集各部門及專家意見，聽取他們對于法律條文修改的需求。法律條文的修改牽一發(fā)而動全身，必須對擬調(diào)整的法條進行實際論證，嚴密梳理法律法規(guī)的邏輯，確保系統(tǒng)性和邏輯合理，再提出修改提案。這一過程用時較長。另一方面，法律的制定不是一朝一夕的事，每一部法律都需要長期發(fā)揮作用，所以必須保證法律制定及修改程序嚴謹。要經(jīng)過提案、審議、修改、表決、公布等5個步驟。經(jīng)過深入研究和充分調(diào)研法律修改的必要性，并拿出法律修正提案后，還必須認真履行立法的每一個步驟程序，方能頒布程序合法、內(nèi)容合理的法律法規(guī)，因此法律法規(guī)的修訂時間長。由于以上兩個因素，目前我國自然資源和國土空間用途管制相關(guān)法律法規(guī)修訂滯后于現(xiàn)實工作。（二）地方性法律法規(guī)的修訂也具有滯后性現(xiàn)行的《寧夏回族自治區(qū)土地管理條例》《XX市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等地方法規(guī)和條例制定時間較早，多年未進行修訂，與目前新的國土空間規(guī)劃體系和國土空間用途管制要求不匹配。地方法規(guī)通常在國家法律法規(guī)公布以后，地方人大根據(jù)地方實際情況，制定和修改。比如國家修訂了土地、規(guī)劃等法律并已正式發(fā)布后，地方人大再根據(jù)寧夏區(qū)情和XX市情制定相應(yīng)的地方管理條例，因此地方性法律法規(guī)的制定和實施滯后于實際工作。三、工作思維和方法轉(zhuǎn)變不及時（一）管制手段未能與時俱進國土空間用途具有多樣性，人們?yōu)榱烁鶕?jù)自身的需要、土地的特性，確定空間的使用方式或類型，因此國土空間用途是地表形態(tài)、附著物、勞動力和資本投入的綜合表現(xiàn)。可以被用于居住、工業(yè)用途、商業(yè)用途等，可以用于開采礦物，還可以被用種植農(nóng)作物、種植果園、放牧等等。由于國土空間使用方式多樣的特點，就常常會引起兩種以上用途的競爭，并且這種用途不是自然恒定的，一個地塊的用途有機會實現(xiàn)向另一種用途的轉(zhuǎn)換。這種競爭往往導致空間的使用趨于最大經(jīng)濟回報，傾向于將其用于礦產(chǎn)資源開發(fā)、工業(yè)生產(chǎn)等單位生產(chǎn)效率高、經(jīng)濟回報高的方面，而忽略空間的農(nóng)業(yè)用途或生態(tài)效益，長此以往，損害人類的長遠利益。因此，對國土空間的使用所作出的限制，必須樹立統(tǒng)籌集約的思維，以尋找近期利益與長遠利益、局部利益與全局利益、經(jīng)濟利益與社會和生態(tài)利益的平衡。根據(jù)良好的管制理論，管制應(yīng)當清晰、簡潔、實用，且提倡改革和創(chuàng)新，服務(wù)于規(guī)劃目標。通過前文的梳理不難看出，目前XX市在工作方法、管制手段等方面依舊延續(xù)傳統(tǒng)的辦法，相關(guān)措施不能夠覆蓋到國土空間的全部，并且管制的統(tǒng)籌兼顧性、整體性方面仍然不強。造成這一問題主要有兩方面的因素，一方面，在當前相關(guān)法律法規(guī)修訂滯后于機構(gòu)改革，在國家的國土空間用途管制制度體系還沒有能夠全面構(gòu)建起來的條件下，地方政府出臺相應(yīng)的管控政策和措施缺少必要的依據(jù)和保障，這也是當前事實存在的客觀影響因素。但不可否認的是，在主觀方面，當前XX市的相關(guān)部門對于國土空間用途管制的整體性和統(tǒng)籌性的學習、認識和理解還不到位，國土空間用途管制的思想沒有能夠深入人心，在管制手段和方法方面的創(chuàng)造力不足，造成了實際開展工作中出現(xiàn)了相關(guān)的困難，管制效果不佳。（二）相關(guān)從業(yè)人員思維理念轉(zhuǎn)變不到位國土空間用途管制是一場從上而下管理理念的革新。目前我國的自然資源管理部門從上到下都在轉(zhuǎn)換過去的思維，通過綜合考慮管制的內(nèi)容、基礎(chǔ)和手段，建立以分區(qū)制為基礎(chǔ)的空間用途管制制度，從單一用途管制過渡到綜合的國土空間用途管制。地方政府作為直接實施管制的層級，不僅僅是自然資源等職能部門需要轉(zhuǎn)變觀念，地方政府、政府其他的相關(guān)職能部門、相關(guān)從業(yè)人員和社會公眾也都需要重新認識和構(gòu)建空間思維，迅速轉(zhuǎn)變用途管制的理念，并在政策設(shè)計和規(guī)則的制定、人員能力水平提升等各個方面有所體現(xiàn)。四、其他社會主體參與不足（一）政策設(shè)計對其他主體參與考慮不充分當前XX市國土空間用途管制政策的設(shè)計仍舊被隱藏在政府內(nèi)部，政策的推行仍然局限在上下級政府之中，體現(xiàn)的是不同層級的政府和政府部門的行政權(quán)力圍繞著職權(quán)和資源分配展開的活動，對國土空間開發(fā)格局的保護與管理被限定在封閉的行政框架內(nèi)，這不僅導致政府難以對管制制度的合理性和有效性做出客觀