《土地儲備計劃編制指引》（征求意見稿）編制說明一、背景、目的與意義（一）背景儲備土地作為全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，是調(diào)整土地市場供需關(guān)系的重要調(diào)節(jié)器，也是支撐城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要空間載體。土地儲備計劃是規(guī)范約束土地儲備行為的關(guān)鍵，也是測算資金需求的主要依據(jù)，土地儲備計劃包括土地儲備三年滾動計劃和年度土地儲備計劃兩部分，是儲備土地資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面的重要管控手段。從地方實踐來看，全國僅有部分地區(qū)編制了土地儲備三年滾動計劃，部分地區(qū)未編制土地儲備計劃或編制的土地儲備計劃執(zhí)行率不高，主要是因為土地儲備計劃編制與國土空間規(guī)劃、土地儲備規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計劃等尚未有效銜接，土地儲備缺乏中長期的計劃管控。土地儲備計劃對儲備土地資產(chǎn)的需求端預(yù)測、管護、開發(fā)時序謀劃不足，造成大量國有土地資產(chǎn)的流失。為提高土地儲備計劃的前瞻性、規(guī)范性、科學(xué)性，指導(dǎo)土地儲備工作穩(wěn)定、有序、高效開展，為土地儲備資金需求（包括土地儲備專項債券需求）和融資額度的測算提供合理依據(jù)，編制《土地儲備計劃編制指引》，以三年滾動計劃指導(dǎo)項目安排，以年度計劃確定項目具體實施的工作機制，合理確定土地收儲規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，落實儲備土地項目資金需求。1.落實國家對土地儲備計劃編制的要求2025年，自然資源部財政部中國人民銀行國家金融監(jiān)督管理總局聯(lián)合制定發(fā)布《土地儲備管理辦法》，要求開展土地儲備計劃編制，以計劃管理方式調(diào)控土地宏觀管理市場，具體包括土地儲備三年滾動計劃和年度土地儲備計劃。2022年，《自然資源部關(guān)于升級土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的通知》要求各地組織編制土地儲備三年滾動計劃與年度計劃，并在土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)將計劃信息按要求規(guī)范錄入系統(tǒng)，規(guī)范計劃管控。2024年，《自然資源部關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知（自然資發(fā)〔2024〕242號）》提出重啟土地儲備專項債券，在綜合考慮企業(yè)意愿、市場需求、地塊條件等因素的背景下，確定擬收回收購意向地塊和時序安排，分批納入土地儲備計劃，優(yōu)先申報使用專項債券。綜上，土地儲備計劃成為土地儲備管理機制和專項債券管理的重要抓手。2.緩解土地儲備計劃編制執(zhí)行諸多問題現(xiàn)實中各地在編制中仍存在較多問題，如具體地塊落宗落圖，與相關(guān)規(guī)劃銜接不足；編制執(zhí)行中過分盲目追求土地儲備規(guī)模，對儲備風險認識不足；對土地儲備收儲資金預(yù)測不足；未對上輪土地儲備計劃的實施成效進行評估，計劃的執(zhí)行率不高。土地儲備計劃編制時，應(yīng)通過國土空間規(guī)劃摸排儲備空間，以三年滾動計劃指導(dǎo)項目安排，以年度計劃確定項目具體實施的工作機制。土地儲備計劃應(yīng)考慮土地開發(fā)的周期性和土地儲備資金量，以消化存量、形成合理庫容為目標，科學(xué)編制土地儲備三年滾動計劃和年度儲備計劃，對公益性用地和經(jīng)營性用地實施分類管理和審核，對儲備土地全生命周期過程統(tǒng)籌管理，在計劃制定后，要嚴格落實執(zhí)行，嚴禁隨意改動，確保土地儲備工作有序開展，建立動態(tài)評估機制，加強土地儲備監(jiān)管。3.提升儲備土地資產(chǎn)管理水平儲備土地作為全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，對其規(guī)范管理是落實“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”的重要內(nèi)容。充分借鑒各地計劃管理的成功經(jīng)驗和做法，將資產(chǎn)管理理念貫穿土地儲備計劃的任務(wù)、內(nèi)容、程什么－值多少”的核心問題，通過土地儲備計劃管控，合理預(yù)測土地儲備規(guī)模、儲備資金、儲備價值，對儲備土地進行總量、結(jié)構(gòu)、布局和時序上的安排，提高儲備土地資產(chǎn)利用效率，促進資產(chǎn)保值增值。二、工作簡況為探索建立適應(yīng)廣東省實際情況的土地儲備計劃編制指引，推動土地儲備標準化建設(shè)，《土地儲備計劃編制指引》由廣東省自然資源廳指導(dǎo)，廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院與廣東中地土地房地產(chǎn)評估與規(guī)劃設(shè)計有限公司、廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院有限公司、廣東恒生律師事務(wù)所負責起草，并（二）標準制定相關(guān)單位及人員本標準主編單位為廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，參編單位為廣東中地土地房地產(chǎn)評估與規(guī)劃設(shè)計有限公司、廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院有限公司、廣東恒生律師事務(wù)所。廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院主要負責標準起草，參編單位負責標準的參與起草、前期調(diào)研和收集資料。編制組于2024年8月啟動標準的編制工作，截至目前，完成了標準調(diào)研、編寫標準等工作，具體如下:1.建標準起草工作組。2024年8月由廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院牽頭，聯(lián)合廣東中地土地房地產(chǎn)評估與規(guī)劃設(shè)計有限公司、廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院有限公司、廣東恒生律師事務(wù)所共同組建《指引》起草工作組開始編制工作。2.開展調(diào)研起草工作。2024年8月至2024年11月，在收集整理基礎(chǔ)研究資料的前提下，開展書面調(diào)研、標準框架構(gòu)建、用地指標等研究工作。3.申請團體標準立項。2024年12月起向廣東省土地學(xué)會進行立項申報，2025年1月獲準立項。4.編寫初稿、集體研討。2025年2月-5月，結(jié)合研究過程中的實際情況，編制形成《指引》初稿。5.2025年5月-7月，團標編制單位多次進行內(nèi)部溝通、6.2025年8月，擬由廣東省土地學(xué)會組織《指引》（征求意見稿）的公開征求意見工作。三、標準主要技術(shù)內(nèi)容（一）編制原則1.規(guī)范性保證標準結(jié)構(gòu)、文體和術(shù)語的統(tǒng)一，充分考慮廣東省土地儲備計劃編制工作特點及與相關(guān)標準的協(xié)調(diào)性、銜接性和完整性。2.科學(xué)性結(jié)合實際項目調(diào)研和案例數(shù)據(jù)分析等科學(xué)的分析評估方法，制定符合廣東省實際發(fā)展需求的土地儲備計劃編制指引，推動土地資源的集約節(jié)約利用和可持續(xù)發(fā)展，確保標準的適用性、合理性和前瞻性。3.可操作性《指引》指標的確定是在充分研究國內(nèi)相關(guān)標準指標的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣州、東莞和中山等地實際案例的樣本指標綜合確定，考慮省內(nèi)不同地區(qū)的差異性，指標體系大多采用區(qū)間控制，便于操作執(zhí)行。（二）主要內(nèi)容本標準依據(jù)GB/T1.1-2020《標準化工作導(dǎo)則第1部分:標準化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》給出的規(guī)則起草，遵照我國現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范、標準及規(guī)范，并結(jié)合標準的特點進行編寫。本標準由8章內(nèi)容組成，分別為:1范圍；2規(guī)范性引用文件；3術(shù)語和定義；4總則；5前期準備；6計劃編制；7成果要求與監(jiān)管實施；附錄介紹土地儲備計劃編制指引的適用范圍和相關(guān)要求。2.規(guī)范性引用文件列明進行土地儲備計劃編制時需要遵循的國家標準和技術(shù)規(guī)程。本文件的編制階段已銜接了現(xiàn)行的相關(guān)標準規(guī)范和政策文件，并在后續(xù)本文件定期評估研究階段與新頒布的相關(guān)標準規(guī)范和政策文件進行銜接并修訂完善。3.術(shù)語和定義：對本文件中出現(xiàn)的土地儲備、儲備土地、擬收儲土地、入庫儲備土地、前期開發(fā)等名詞和術(shù)語作出定義和解釋。明確編制目標是確保土地儲備工作有序開展，加強土地儲備專項債券管理，促進儲備土地資產(chǎn)高效配置和保值增值。規(guī)定計劃編制原則，包括土地儲備計劃編制應(yīng)貫徹節(jié)約集約原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則、供儲平衡原則、收支平衡原則、統(tǒng)籌開發(fā)原則、維護所有者權(quán)益原則，實現(xiàn)儲備土地經(jīng)濟、社會和生態(tài)的綜合價值。明確計劃范圍，結(jié)合《土地儲備管理辦法》（自然資規(guī)〔2025〕2號）和《自然資源部關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)〔2024〕242號）等文件精神，優(yōu)先將存量閑置土地納入土地儲備計劃范圍。規(guī)定各級自然資源主管部門為土地儲備計劃的編制主體。并對編制主體、三年滾動計劃和年度計劃的任務(wù)與定位、編制程序、期限作出基本要求。5.前期準備明確土地儲備計劃編制前期應(yīng)在組織、技術(shù)上構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)決策機制、工作組織機制和經(jīng)費保障機制，成立計劃編制工作小組，編制技術(shù)方案，進行基礎(chǔ)資料收集、存量閑置土地摸查、土地需求量預(yù)測，通過前期扎實的工作保障計劃編制的合理性。為保障計劃的科學(xué)性，通過開展調(diào)查評價，評價上年度計劃實施情況、調(diào)查地區(qū)經(jīng)濟、規(guī)劃、耕地與生態(tài)保護情況，作為計劃編制的基礎(chǔ)。6.計劃編制土地儲備計劃分為三年儲備計劃的編制和年度土地儲備計劃的編制。三年儲備計劃在儲備項目的情況的調(diào)查下，引導(dǎo)未來三年土地儲備規(guī)模確定、項目庫建立、空間布局、收支平衡分析、儲供時序安排。年度土地儲備計劃結(jié)合儲備土地潛力和閑置土地摸查情況，合理確定年度土地儲備項目確定、地塊確定，明確優(yōu)先對存量閑置土地進行收儲，對當年計劃實施土地的取得、前期開發(fā)、管護、供應(yīng)等行為以及工作進度和資金（包括土地儲備專項債券）作出具體安排。7.成果報批與監(jiān)管實施規(guī)定計劃編制的成果組成、具體內(nèi)容，成果的監(jiān)管實施支持措施等。四、采用國際標準的程度及水平對比分析《指引》編制過程中沒有參考相關(guān)國際標準和國外先進標準。五、與現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)標準的協(xié)調(diào)性根據(jù)國家土地儲備的有關(guān)要求，依據(jù)《土地儲備管理辦法》（自然資規(guī)〔2025〕2號）、《自然資源部關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)〔2024〕242號）等相關(guān)政策和標準規(guī)范，在參考省外《江蘇省土地儲備年度計劃編制規(guī)范（試行）》《云南省土2633號）等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，針對廣東省土地儲備計劃管理情況等，制定了土地儲備計劃編