一、美國(guó)中央政府與首腦

美國(guó)聯(lián)邦政府是美國(guó)得中央政府，他采用三權(quán)分立，又互相制約的制度。根據(jù)其聯(lián)邦

憲法美國(guó)政府分為：1以美國(guó)總統(tǒng)未收的各執(zhí)掌國(guó)事機(jī)構(gòu)為行政部門，負(fù)責(zé)聯(lián)邦平常行政

事務(wù)。2、由餐、眾兩院構(gòu)成的國(guó)會(huì)為立法部門，負(fù)責(zé)聯(lián)邦立法等事務(wù)。3、以最高法院為

首的聯(lián)邦法院為司法部門，監(jiān)督聯(lián)邦法令的實(shí)行。

美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定，總統(tǒng)是國(guó)家元首、政府首腦兼武裝部隊(duì)總司令。美國(guó)總統(tǒng)也是世

界上最有權(quán)力的職位之一，在立法方面，他有立法否決權(quán)、立法倡議權(quán)，他尚有權(quán)召集國(guó)

會(huì)尤其會(huì)議；在司法方面，總統(tǒng)提名任命聯(lián)邦法官，包括最高法法院組員在內(nèi)，但要獲得

參議院的承認(rèn)；還可以對(duì)任i可被判破壞聯(lián)邦法律的人一被彈劾者除夕h——作完全或有

條件的赦免；在行政方面，總統(tǒng)可以公布法令、條例和指示，可以任免公務(wù)官員，但高級(jí)

官員要得到參議院的同意；有權(quán)征召各州的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)為聯(lián)邦服務(wù)；在戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)家危急時(shí),

國(guó)會(huì)可以予總統(tǒng)更大的權(quán)力，以處理國(guó)家經(jīng)濟(jì)和保護(hù)合眾國(guó)的安全。有權(quán)宣布緊急狀態(tài),

統(tǒng)帥和指揮武裝部隊(duì)；在外交事務(wù)中，他負(fù)責(zé)合眾國(guó)和外國(guó)之間的關(guān)系。有權(quán)代表美國(guó)同

外國(guó)政府建立外交關(guān)系和締結(jié)行政協(xié)定等。有權(quán)任命任命大使。但締結(jié)公約和任命大使均

須經(jīng)由參議院的同意。等等。

二、中央政府的職能

美國(guó)聯(lián)邦一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家各州擁有較大的權(quán)力。聯(lián)邦政府只

擁有憲法規(guī)定的國(guó)防、外交、貨幣、郵政、最高司法和國(guó)內(nèi)安全面的權(quán)力。聯(lián)邦政府實(shí)行

三權(quán)分立制，即國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，分別由國(guó)會(huì)參眾兩院、總統(tǒng)為首的行

政部門和聯(lián)邦司法系統(tǒng)行使。三個(gè)權(quán)力部門互相制約平衡:國(guó)會(huì)通過(guò)的法律，需總統(tǒng)同意方能

生效，同步最高法院有權(quán)審查國(guó)會(huì)通過(guò)、總統(tǒng)同意的法律與否符合憲法，如認(rèn)為違憲，可宣布

其無(wú)效;總統(tǒng)提名任命重要官員或與外國(guó)簽訂公約，需經(jīng)國(guó)會(huì)（參議院）同意;總統(tǒng)有權(quán)任命各

級(jí)聯(lián)邦法官（也需經(jīng)參議院同意），但無(wú)權(quán)罷職法官;國(guó)會(huì)有權(quán)彈劾總統(tǒng)和各級(jí)法官等。國(guó)會(huì)參

議員由各州選民直接選舉產(chǎn)生,眾議員由各州國(guó)會(huì)選區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生?？偨y(tǒng)由全國(guó)選民

間接選舉產(chǎn)生。國(guó)會(huì)和總統(tǒng)間無(wú)負(fù)責(zé)關(guān)系，都分別對(duì)選民負(fù)責(zé)。總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政部門部級(jí)如

下官員和工作人員實(shí)行公務(wù)員制度，由考試擇優(yōu)任用，非因違法和嚴(yán)重失職不受罷職處分。

美國(guó)的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)。作為行政首腦的總統(tǒng)、總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)以及內(nèi)閣組員（各部部長(zhǎng)）、

聯(lián)邦政府各部的總稱。1789年4月30日成立。重要包括由白宮辦公廳、管理與預(yù)算局、

國(guó)家安全委員會(huì)、中央情報(bào)局等9個(gè)單位構(gòu)成的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)，由各部部長(zhǎng)構(gòu)成的內(nèi)閣以及

由國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)防部、司法部、商業(yè)部、勞工部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部和福利

部、住房和都市發(fā)展事務(wù)部、交通運(yùn)送部、能源部和教育部等13個(gè)單位構(gòu)成的政府各部

和數(shù)目眾多的負(fù)責(zé)單項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府首腦是美國(guó)總統(tǒng),負(fù)責(zé)指

揮、監(jiān)督所有聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的工作。聯(lián)邦政府對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，重要行使行政權(quán)，即負(fù)責(zé)內(nèi)政外交、

國(guó)防、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)文化等組織領(lǐng)導(dǎo)和管理事務(wù)。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)聯(lián)邦政府的職權(quán)日

益擴(kuò)大。

三、美國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制

1、美國(guó)憲法體現(xiàn)的政府組織原則：天賦人權(quán)、人民主權(quán)和治權(quán)有限、權(quán)利的分立與制

衡、法治原則、代議制原則、聯(lián)邦制原則。美國(guó)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置框架，源于美國(guó)聯(lián)邦憲法。

基于前面所說(shuō)的原則，美國(guó)政府機(jī)構(gòu)分為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，三個(gè)部門三權(quán)

分立，各自行使特定的職責(zé)，同步互相制約。

3、立法機(jī)關(guān)（美國(guó)國(guó)會(huì)）

美國(guó)最高立法機(jī)關(guān)，由參議院和眾議院構(gòu)成。參議員由各州選民直接選出，每州2

名，實(shí)行各州代表權(quán)平等原則。既有議員100名。當(dāng)選參議員必須年滿30歲，作為美

國(guó)公民已滿9年，當(dāng)選時(shí)為選出州的居民。任期6年，每2年改選1/3，連選得連任。

眾議員數(shù)按各州人口比例分派，由直接選舉產(chǎn)生，每州至少1名，人數(shù)固定為435名，

必須年滿25歲，作為美國(guó)公民已滿7年，當(dāng)選時(shí)為選出州的居民。任期2年，連選得連

任。兩院議員長(zhǎng)期連任現(xiàn)象極為普遍。議員不得兼任其他政府職務(wù)。

4、司法機(jī)關(guān)

美國(guó)的司法機(jī)關(guān)重要由最高法院、11個(gè)上訴法院、91個(gè)地措施院、以及三個(gè)有尤其

裁判權(quán)的法院以及聯(lián)邦司法中心等機(jī)構(gòu)構(gòu)成。根據(jù)憲法，最高法院有憲法解釋權(quán)，可以宣

布聯(lián)邦和各州的法律違憲，對(duì)波及大使、公使、領(lǐng)事、及州當(dāng)事人之案件有初審權(quán)，尚有

處理下級(jí)法院所審理案件的上訴裁決權(quán)。無(wú)論初審和終審，最高法院的判決都是最終判決.

每個(gè)上訴法院有3-15名上訴法官，它們受理多數(shù)不服地措施院判決的上訴案件，

并有權(quán)復(fù)審聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)的命令和裁決。上訴法院的判決一般也應(yīng)視為是終審判決。

地區(qū)法院是聯(lián)邦法院系統(tǒng)的基層法院，每一地區(qū)法院有1?27個(gè)法官。聯(lián)邦地區(qū)法院

審理各區(qū)內(nèi)波及聯(lián)邦政府的各類案件（如濫用郵遞、盜竊聯(lián)邦政府財(cái)物等1不一樣州公民

間、美國(guó)公民與外國(guó)公民的訟案。尤其法院的法官也是在參議院的提議、承認(rèn)下由總統(tǒng)任

命，終身任職。重要索賠法院、關(guān)稅及專利權(quán)上訴法院等。

此外，州、縣、市各級(jí)法院體系不屬于聯(lián)邦法院體系面自成一格

5、行政部門

美國(guó)聯(lián)邦政府行政部門重要有三部分構(gòu)成：總統(tǒng)和白宮、19個(gè)部、60多種獨(dú)立的局

及4個(gè)準(zhǔn)官方的機(jī)構(gòu)

總統(tǒng)每屆任期四年，連選可連任一次。在總統(tǒng)死亡、辭職或喪失能力的狀況下，由副

總統(tǒng)接替總統(tǒng)的職務(wù)。

(-)總統(tǒng)和白宮

L總統(tǒng)美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定，總統(tǒng)是國(guó)家元首、政府首腦兼武裝部隊(duì)總司令。

2、總統(tǒng)內(nèi)閣

美國(guó)政府最高決策機(jī)關(guān)為總統(tǒng)內(nèi)閣?？偨y(tǒng)內(nèi)閣由總統(tǒng)根據(jù)施政實(shí)際上的需要而設(shè)置。

內(nèi)閣組員由處理詳細(xì)的國(guó)家及國(guó)際事務(wù)各部部長(zhǎng)和總統(tǒng)指定的其他官員構(gòu)成。從法律上說(shuō),

內(nèi)閣實(shí)際上只起總統(tǒng)助手的作用，沒(méi)有集體決策的權(quán)力。

3、白宮的"政研室”

美國(guó)總統(tǒng)許多重要的決策和規(guī)劃，來(lái)自于在白宮設(shè)置的若干重要的政策研究機(jī)構(gòu)，如

國(guó)家安全委員會(huì)、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、管理和預(yù)算辦公室、國(guó)家藥物控制辦公室、政策

研究辦公室、科學(xué)和技術(shù)政策辦公室和美國(guó)貿(mào)易代表辦公室等。

（二）部的機(jī)構(gòu)設(shè)置

目前，美國(guó)共設(shè)有19個(gè)部，它們是農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)防部、空軍部、陸軍部、海

軍部、國(guó)防局、教育部、能源部、醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)部、住房和都市發(fā)展部、內(nèi)務(wù)部、司法

部、勞工部、國(guó)務(wù)院、交通部、財(cái)政部、退伍軍人事務(wù)部和國(guó)土安所有。

（三）其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)的設(shè)置

曰前，美國(guó)共有60多種獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，其中較重要的包拈：中央情報(bào)局、遠(yuǎn)期商品交

易委員會(huì)。美國(guó)獨(dú)立機(jī)構(gòu)由聯(lián)邦法律建立，具有獨(dú)立的法律地位，直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。美國(guó)

獨(dú)立機(jī)構(gòu)分為兩類：一是獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。二是行政事務(wù)性機(jī)構(gòu)。

獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)具有“三權(quán)"：1、準(zhǔn)立法權(quán)2、行政權(quán)3、準(zhǔn)司法權(quán)

四、美國(guó)地方政府

美國(guó)州如下的各級(jí)政府。美國(guó)地方政府最初沿襲18世紀(jì)英國(guó)的模式，后逐漸發(fā)展成現(xiàn)

行體制。各州地方政府的設(shè)置不一，體制不一樣，名稱不統(tǒng)一。重要分為縣政府、市政府、市

鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村政府三類。地方政府單位尚有學(xué)區(qū)和特區(qū)。地方政府附屬于州政府,只行使州政府

授予的管理當(dāng)?shù)刂伟蚕馈⒐哺＠?、公共衛(wèi)生、文化教育等社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力,并受州

政府的監(jiān)督。

美國(guó)州如下各級(jí)多種政府。重要有郡政府（約3000個(gè)）,市政府（1.8萬(wàn)個(gè)），城、鎮(zhèn)政府（約

1.6萬(wàn)個(gè)），學(xué)區(qū)（約1.5萬(wàn)個(gè)），其他專區(qū)（約2.4萬(wàn)個(gè)）?？ふ侵菡呐沙鰴C(jī)構(gòu)，多稱為郡

政委員會(huì)，委員少的由三五人構(gòu)成,多的由幾十人構(gòu)成?？さ男姓賳T重要是治安、財(cái)務(wù)方面

的，如檢察官、警長(zhǎng)、審議長(zhǎng)、司庫(kù)?？ふ牭貐^(qū)有很大差異，如特拉華州僅分為3個(gè)郡,

而得克薩斯州的郡有254個(gè)?？ひ患?jí)政府是與老式農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的,隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展已逐漸減

弱乃至喪失其功能?？的腋瘛⒘_德島、阿拉斯加3州已經(jīng)取消郡一級(jí)政府。市和城、鎮(zhèn)

政府是擁有獨(dú)立法律地位和自治權(quán)力的地方政府，三者均有選舉產(chǎn)生的政權(quán)機(jī)構(gòu)。在市和

城、鎮(zhèn)政府中,市政府地位較為重要，職能也較為廣泛，城、鎮(zhèn)政府所轄地區(qū)、人口較少，有的

不過(guò)幾百人，政府職能僅限于維護(hù)地方治安和公用設(shè)施。市政府有3種類型:（1）市長(zhǎng)一市政

會(huì)議制。在這種制度下，市長(zhǎng)是行政首腦,市政會(huì)議是立法機(jī)構(gòu)，兩者均由本市公民選舉產(chǎn)生。

這種制度采用較早，至今仍普遍采用。（2）市政委員會(huì)制。在該制度下,公民選舉產(chǎn)生3~9人

構(gòu)成市政委員會(huì)，委員會(huì)兼有立法和行政之權(quán),實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)，委員會(huì)推舉1名委員

為市長(zhǎng)，但不享有行政首腦的職權(quán)。市政委員會(huì)制曾盛行于本世紀(jì)初，隨即逐漸衰落,只有少

數(shù)都市仍然采用。（3）市政會(huì)議一經(jīng)理市。該體制引進(jìn)企業(yè)管理的方式,60年代后來(lái)在中小

都市被普遍采用，在市政會(huì)議一經(jīng)理制下，市政會(huì)議由公民選舉產(chǎn)生，市政會(huì)議負(fù)責(zé)雇用1名

市政管理專家（本市或外地公民均可）擔(dān)任行政首腦（經(jīng)理），負(fù)責(zé)行政管理工作，后者有權(quán)任免

市政府其他官員。市政會(huì)議也選舉1名市長(zhǎng)，但只是形式上的職務(wù),無(wú)行政首腦的權(quán)力。學(xué)區(qū)

是專門為管理當(dāng)?shù)毓⒔逃聵I(yè)而劃定的地區(qū),之因此列入地方政府是由于它有權(quán)為履行

其職能而向居民征稅。學(xué)區(qū)設(shè)教育管理委員會(huì)，委員由本區(qū)居民選舉產(chǎn)生，或由市長(zhǎng)、市政會(huì)

議指派。管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制定本區(qū)公立教育的方針，并任命學(xué)監(jiān)執(zhí)行。其他專區(qū)是為此外的

專門職能（如水土保持、消防、地方道路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)）建立的，其性質(zhì)與組織形式與學(xué)區(qū)相似。

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，由50個(gè)州和一種哥倫比亞特區(qū)構(gòu)成。每個(gè)州均有立法機(jī)關(guān)、行政

機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。州議員和州長(zhǎng)都由普選產(chǎn)生。州如下設(shè)縣、市,全國(guó)共有三千多種縣，五千

四百多種市。

五、中央與地方關(guān)系及改革

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，從政府體制來(lái)看，美國(guó)大體分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府。聯(lián)邦

憲法明確規(guī)定，聯(lián)邦地位高于州，但同步也規(guī)定聯(lián)邦和州實(shí)行分權(quán)，各州對(duì)聯(lián)邦擁有一定

的獨(dú)立性。聯(lián)邦政府與州政府之間的權(quán)力劃分，是在歷史中演進(jìn)，在實(shí)踐中發(fā)展的。美國(guó)

建國(guó)之初，盛行"主權(quán)在州：權(quán)力重要集中在州和地方"777年大陸會(huì)議通過(guò)的《聯(lián)邦

條例》，在規(guī)定聯(lián)邦政府有國(guó)際、外交、鑄造貨幣、建立郵政和處理各州之間的糾紛等項(xiàng)權(quán)

力外，各州保持其"主權(quán)、自由和獨(dú)立"，聯(lián)邦政府不得干涉。但政治家們要建立一種統(tǒng)一

的國(guó)家，發(fā)展一體化的經(jīng)濟(jì)，必須使州權(quán)上交。1787年，由憲法確定的聯(lián)邦制度的實(shí)行，

使相稱一部分州權(quán)轉(zhuǎn)移到了聯(lián)邦政府手中，并由此掀開(kāi)了州權(quán)上交的序幕。南北戰(zhàn)爭(zhēng)后，

許多州實(shí)行了“地方自治"改革，賦予了市和縣更多的自主權(quán)、決策權(quán)。不過(guò)地方的自治

并沒(méi)有變化地方政府的附屬于州的地位，地方政府在享有更多自治權(quán)的同步，在財(cái)政上愈

來(lái)愈深地依賴于聯(lián)邦和州的撥款.20世紀(jì)30年代的大蕭條后，面對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)

展的新形式，有越來(lái)越多的問(wèn)題是州政府難以單獨(dú)處理的，而是需要聯(lián)邦政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。

于是聯(lián)邦政府承擔(dān)的權(quán)責(zé)有所增長(zhǎng),而州的權(quán)力相對(duì)減弱。尼克松的"新聯(lián)邦主義”和里

根的"新保守主義”以及布什、克林頓也傾向于發(fā)揮州政府作用的思緒，都使分權(quán)協(xié)作的

原則得到了發(fā)展。

美國(guó)中央與州的權(quán)力范圍由憲法加以規(guī)定，受憲法保護(hù)，雙方獨(dú)立行使，其權(quán)力不受

侵犯。權(quán)力來(lái)自于人民而不是對(duì)方,中央可對(duì)各州人民直接行使權(quán)力，不必經(jīng)各州同意。

在權(quán)力的劃分上中央和州非常明確,中央采用列舉方式，憲法明確規(guī)定聯(lián)邦中央究竟有多

少項(xiàng)權(quán)力，各州權(quán)力采用概括和保留的形式，即除憲法規(guī)定屬于中央的權(quán)限和嚴(yán)禁各州行

使的權(quán)力外，其他權(quán)力均由各州保留。聯(lián)邦憲法還明確規(guī)定了嚴(yán)禁雙方使用的權(quán)力：聯(lián)邦

政府未經(jīng)州同意不得變化州界，不得剝奪州在參議院的平等權(quán)力等；州不得締結(jié)公約、發(fā)

行貨幣。總之，聯(lián)邦和州在權(quán)力劃分上可分為中央專有權(quán)力、地方專有權(quán)力、中央地方共

有權(quán)力。中央不能干涉地方專有權(quán)力，地方也不能干涉中央專有權(quán)力。除了分權(quán)外。中央

和地方之問(wèn)還互相協(xié)作，在某些詳細(xì)事務(wù)上，美國(guó)往往是聯(lián)邦中央和州或聯(lián)邦中央、州、

地方共同采用行動(dòng)，協(xié)作管理；在組織形式和政府管理體制上，為了更好地調(diào)整和協(xié)調(diào)聯(lián)

邦中央和州、地方之間的關(guān)系，尤其是為了爭(zhēng)取更多的中央撥款援助，各級(jí)政府都在首都

華盛頓設(shè)有院外活動(dòng)集團(tuán)，以便在國(guó)會(huì)、聯(lián)邦行政部門和其他機(jī)構(gòu)里體現(xiàn)都市、縣和州的

利益。在某些事務(wù)上，中央和地方之間還互相合作，包括組織關(guān)系上的協(xié)同，如全國(guó)州長(zhǎng)

會(huì)議、市長(zhǎng)會(huì)議和縣聯(lián)合會(huì)。

美國(guó)的中央和地方關(guān)系,在經(jīng)濟(jì)上重要表目前財(cái)政體制尤其是分稅制上。分稅制體現(xiàn)

為美國(guó)的每一層政府均有一種主稅種成為它的重要財(cái)源，同步擁有若干輔助稅種成為其財(cái)

源的補(bǔ)充部分。聯(lián)邦政府財(cái)源的重要稅種是個(gè)人所得稅，輔助稅種有企業(yè)所得稅、社會(huì)保

險(xiǎn)稅和關(guān)稅等；形成州政府財(cái)源的重要稅種是銷售稅，輔助稅種有州的個(gè)人、企業(yè)所得稅

以及消費(fèi)稅等，所得稅率低于聯(lián)邦；形成地方政府財(cái)源的主稅種是財(cái)產(chǎn)稅，輔助財(cái)源有地

方銷售稅和個(gè)人所得稅,不征企業(yè)所得稅。財(cái)政支出，各級(jí)有不一樣范圍：聯(lián)邦重要用于

國(guó)防和聯(lián)邦政府經(jīng)費(fèi)、國(guó)債的還本付息、社會(huì)福利和救濟(jì)；州和地方重要用于教育、修建

公路和港口、公共福利和債務(wù)利息等。

美國(guó)的分稅制以中央收入為主體，在美國(guó)聯(lián)邦制的權(quán)力構(gòu)造中，中央與州和地方權(quán)力

分派是“六四開(kāi)〃，與此相適應(yīng)，分稅制也使稅收收入劃分總格局基本穩(wěn)定在"六四開(kāi)〃的

水平上，即中央收入占六成，地方收入占四成。當(dāng)?shù)胤秸慕?jīng)費(fèi)局限性時(shí)，中央政府通

過(guò)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，首先協(xié)助地方發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和事業(yè)，另首先,可以監(jiān)督和合

適控制地方政府,維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家的全局利益。

總體來(lái)說(shuō)，分權(quán)協(xié)作的中央和地方關(guān)系中，財(cái)權(quán)的劃分是以事權(quán)的劃分為前提的，財(cái)

權(quán)劃分開(kāi)來(lái)后，又會(huì)保證事權(quán)的實(shí)行。沒(méi)有事權(quán)的合理劃分，財(cái)權(quán)的劃分將會(huì)十分混亂。

六、行政監(jiān)督與廉政建設(shè)

七、

八、1.與中國(guó)從中螃I」地方分為中央、省、地區(qū)（市、縣（市1鄉(xiāng)鎮(zhèn)等5級(jí)不一

樣，美國(guó)的行政層級(jí)只有聯(lián)邦、州、市（鎮(zhèn)）等3級(jí)。縣一級(jí)在美國(guó)基本上只是個(gè)地理概

念，并不存在一種縣的行政機(jī)構(gòu)。過(guò)去在我國(guó)一度流傳的美國(guó)實(shí)行縣管市的制度,其實(shí)是

一種誤解。實(shí)際上，美國(guó)的市確實(shí)存在于縣的境內(nèi)，但縣域內(nèi)的所有事情都在市一級(jí)行政

機(jī)構(gòu)辦理，只是在選民記錄和司法管轄時(shí)，縣的地理概念才起作用。美國(guó)行政層級(jí)只有3

級(jí)這一特性，并不是一種人為劃分的成果，而是與美國(guó)的分稅制和事權(quán)的劃分想聯(lián)絡(luò)的。

因此，這種行政的層級(jí)劃分既有政治的含義，又與經(jīng)濟(jì)上的收入劃分相適應(yīng)。

九、2.在各個(gè)層級(jí)上，市鎮(zhèn)不管大小，在法律上一律平等。例如，馬薩諸塞州的大波

士頓地區(qū)有幾十個(gè)市鎮(zhèn)，但不管是人口50萬(wàn)的波士頓市(Boston),還是人口只有1.5萬(wàn)

的貝爾蒙特鎮(zhèn)(Belmont),都是平等的。它們雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差懸殊，但在法律上擁有同

樣的權(quán)利，不存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。我在參觀馬薩諸塞州政府大樓時(shí)，就在一種大會(huì)

議廳里看到該州所有的市鎮(zhèn)的旗子都并排懸掛在一起。在波士頓考察時(shí)，我對(duì)該地區(qū)存在

40多種10萬(wàn)人口如下的小都市感到不可理解。這種小都市的面積比北京的一種區(qū)小得多，

在人口上許多小都市只相稱于我國(guó)的一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)。后來(lái)在與哈佛大學(xué)的學(xué)者的交談中，他們

的解釋是，美國(guó)從建國(guó)起人民就要民主、要分散，要與政府對(duì)話。假如都市大了，就輕易

產(chǎn)生官僚主義和獨(dú)裁，加大人民對(duì)政府的監(jiān)督成本。作為當(dāng)?shù)氐募{稅人，老百姓更樂(lè)意通

過(guò)與政府的對(duì)話來(lái)懂得自己交的錢都用到哪里去了。因此，從制度上人民更樂(lè)意選擇中小

都市，也更樂(lè)意居住在中小都市。

十、3.各級(jí)政府官員和議員一律民選，不存在上一級(jí)官員可以任命或罷職下一級(jí)官員

的權(quán)力。在法律上，它們是平等的。在美國(guó)，政府的選舉一般有兩種，一種是有黨派的選

舉，重要是指聯(lián)邦和州政府的選舉；另一種是地方政府的選舉，絕大多數(shù)是沒(méi)有黨派色彩

的。因此，在地方政府中，黨派并不重要。同步，美國(guó)的地方自治權(quán)和各地的獨(dú)立性的特

點(diǎn)非常明顯。在遵守聯(lián)邦和州的法律的前提下，各個(gè)市鎮(zhèn)都可以有自己的自治權(quán)。聯(lián)邦和

州對(duì)市鎮(zhèn)的影響，重要是通過(guò)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

十一、4.美國(guó)的中等都市一般是通過(guò)市政委員會(huì)(citycouncil)來(lái)管理都市的。美

國(guó)是一種州和地方的權(quán)利不小于聯(lián)邦的國(guó)家。因此，各地可以自主地選擇適合自己的都市

管理方式。但一種科學(xué)的管理措施也總能得到大多數(shù)都市人民的承認(rèn)。因此，通過(guò)幾百年

的發(fā)展,美國(guó)的都市管理方式逐漸趨于一致。據(jù)記錄，在全美國(guó)8.3萬(wàn)個(gè)地方政府中，至

少有3萬(wàn)個(gè)中等以上的都行采用了市政委員會(huì)的方式來(lái)管理都市。

十二、5.社會(huì)中介組織發(fā)達(dá)，它們承擔(dān)了大量在中國(guó)需要由政府來(lái)做的事情。這里不

僅指的是諸如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所、多種商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)、各類征

詢和服務(wù)組織等門類齊全，服務(wù)周到；并且政府也故意識(shí)地通過(guò)資格認(rèn)證，把有些權(quán)力放

到國(guó)問(wèn)，用民間的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的管理作用。例如，與我國(guó)各個(gè)都市的公安交通部門專

門設(shè)置大量的車輛檢測(cè)所進(jìn)行每年的車檢不一樣，馬薩諸塞州的交通管理部門通過(guò)對(duì)符合

其技術(shù)規(guī)定的加油站進(jìn)行認(rèn)證的制度，由加油站來(lái)進(jìn)行每年例行的車檢(stateof

inspection),收費(fèi)是統(tǒng)一的。這樣做不僅以便了顧客，并且大大減少了政府工作人員。其

實(shí)，我國(guó)的商會(huì)過(guò)去就承擔(dān)了不少在今天看來(lái)屬于政府的工作。如產(chǎn)品的質(zhì)量保證、企業(yè)

稅收的核定等。

十三、6.每個(gè)州均有大量的跨都市、地區(qū)的組織，如教育、環(huán)境保護(hù)、住房、司法、

交通、通訊、教會(huì)、公安、社會(huì)保障、婦幼保健，等等。這些部門不從屬于某個(gè)詳細(xì)的市

鎮(zhèn)，而是屬于州一級(jí)的綜合管理部門。例如教育，馬薩諸塞州把全州劃分為若干個(gè)區(qū)域

(SchoolDistrict),每一種區(qū)域的教育主管部門負(fù)責(zé)若干個(gè)市鎮(zhèn)的教育管理事務(wù)，大的都

市如波士頓市和劍橋市由于學(xué)校較多，也會(huì)有自己的教育管理部門，此外某些小的市鎮(zhèn)就

也許不再單獨(dú)設(shè)置教育管理機(jī)構(gòu)了。這些區(qū)域的教育管理部門不僅有管理區(qū)域內(nèi)教育事務(wù)

的權(quán)力，并且有對(duì)應(yīng)的資金支持，真正是有職、有權(quán)、有資源。

十四、7.事權(quán)和收益劃分科學(xué)合理。美國(guó)的分稅制使聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)的收益各得其所。

所得稅是聯(lián)邦的收入；銷售稅歸州；財(cái)產(chǎn)稅（重要是土地稅和房產(chǎn)稅）是市鎮(zhèn)的重要收入

來(lái)源。與中國(guó)的狀況不一樣，美國(guó)最大的稅種是所得稅，尤其是個(gè)人所得稅，而企業(yè)交的

稅在其財(cái)政收入中并不是重要的。這一點(diǎn)還可以從我們下面要簡(jiǎn)介的劍橋市的地方財(cái)政收

入中得到證明。

十五、8.監(jiān)督機(jī)制完善。就市鎮(zhèn)一級(jí)而言，其監(jiān)督是多方面的。最直接的就是地方官

員是由選民直接投票選出的。面對(duì)幾年一次的選舉，任何一種珍視自己聲譽(yù)的地方官員，

是不敢拿自己的政治生命開(kāi)玩笑的。同步，地方財(cái)政收入重要來(lái)自居住在本市的選民的土

地稅和房產(chǎn)稅。因此，地方政府為當(dāng)?shù)丶{稅人服務(wù)，為選民服務(wù)就決不是說(shuō)在嘴上，貼在

墻上的條文,而確確實(shí)實(shí)是地方政府的行動(dòng)。

十六、9.公平先于效率。美國(guó)的地方政府首先考志的并不是效率，而是機(jī)會(huì)的均等、

是公平。他們認(rèn)為，政府的政策要穩(wěn)定，辦事要公開(kāi)、透明，要公平，從而發(fā)明條件讓企

業(yè)去競(jìng)爭(zhēng)、去爭(zhēng)取高效率。因此，在美國(guó)，一項(xiàng)政府的決策出臺(tái)往往時(shí)間較長(zhǎng)，需要反復(fù)

征詢、論證和討論，照顧到各方面的利益。

十七、行政改革亮點(diǎn)

1.有關(guān)美國(guó)州、縣市公務(wù)員制度的改革。

美國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦政體，每個(gè)州就是聯(lián)邦的一種組員國(guó)。就公務(wù)員制度而言,50個(gè)州有

50部公務(wù)員法。紐約州甚至將公務(wù)員法的條文寫入州憲法。美國(guó)的州、縣公務(wù)員制度改革

雖然發(fā)展不平衡,但改革態(tài)勢(shì)也很兇猛，有些州的改革力度甚至超過(guò)聯(lián)邦政府。

美國(guó)州、縣公務(wù)員制度改革的動(dòng)因，重要來(lái)自老式官僚制度之下責(zé)任機(jī)制方面存在的弊

端。而政府官員則是推行這一改革的動(dòng)力。在老式的官僚體制下，公職人員責(zé)任機(jī)制方面存

在的重要問(wèn)題有:一是對(duì)那些體現(xiàn)不佳的公職人員，幾乎不也許解雇。政府一旦要對(duì)某個(gè)公職

人員采用行動(dòng)，就會(huì)受到州功績(jī)保護(hù)制度和州工會(huì)組織的限制。二是各部門的財(cái)政預(yù)算不是

根據(jù)該部門的業(yè)績(jī)、需要，而是完全沿襲歷史，與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)。二是政府與公民之間的關(guān)系

緊張。首先公眾對(duì)政府的監(jiān)督程度大大提高;另首先公民但愿政府提供更多服務(wù)、少征稅的

期望值與政府的實(shí)際能力存在很大反差，對(duì)政府提供服務(wù)沒(méi)信心。所有這些原因，促使州與地

方政府作出了實(shí)行改革的選擇。

美國(guó)州與地方政府公務(wù)員制度改革的內(nèi)容，重要集中在如下五個(gè)方面：

一是改革錄取和解雇制度。在選拔錄取公務(wù)員方面,目前有31個(gè)州取消了統(tǒng)一考試的

措施，有29個(gè)州在選拔非專業(yè)人才中用增長(zhǎng)一定的試用期，選擇公務(wù)員，此外有9個(gè)州取消了

沿用數(shù)年的原則化考試。佐治亞州甚至走得更遠(yuǎn)，不僅取消了統(tǒng)一的考試制度,并且對(duì)1996

年后選拔的公務(wù)員，不再受法律保護(hù),也不享有老雇員所享有的種種待遇，而是采用更靈活的

管理措施。對(duì)不合格或體現(xiàn)欠佳的公職人員，有16個(gè)州將處理權(quán)下放給用人單位，政府不加

干涉。

二是改革職位分類制度。職位分類改革