建筑違法行為行政處罰辦法一、制定背景與必要性

1.1建筑領(lǐng)域違法行為現(xiàn)狀及危害

當(dāng)前，我國建筑業(yè)正處于高速發(fā)展期，但建筑領(lǐng)域違法行為仍時(shí)有發(fā)生，主要表現(xiàn)為未取得施工許可證擅自施工、違法發(fā)包轉(zhuǎn)包分包、違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、未履行工程質(zhì)量安全責(zé)任等。此類行為不僅擾亂建筑市場(chǎng)秩序，導(dǎo)致工程質(zhì)量安全隱患，威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，還損害公共利益和社會(huì)公平正義，影響建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。部分地區(qū)存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不規(guī)范、處罰力度不足等問題，難以形成有效震懾，亟需通過系統(tǒng)性制度建設(shè)加以解決。

1.2現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制存在的問題

現(xiàn)行建筑法律法規(guī)對(duì)違法行為的處罰規(guī)定存在分散化、原則化問題，不同法律法規(guī)之間缺乏有效銜接，導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)法律適用不明確、自由裁量權(quán)過大等現(xiàn)象。部分基層執(zhí)法部門存在“重審批、輕監(jiān)管”“重處罰、輕教育”傾向，執(zhí)法程序不規(guī)范、證據(jù)收集不充分等問題時(shí)有發(fā)生，影響行政處罰的公信力和權(quán)威性。同時(shí)，違法成本偏低與違法收益失衡的矛盾尚未根本解決，難以從根本上遏制建筑違法行為的發(fā)生。

1.3制定辦法的現(xiàn)實(shí)緊迫性

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求，強(qiáng)化建筑市場(chǎng)監(jiān)管，保障工程質(zhì)量安全，亟需制定統(tǒng)一規(guī)范的建筑違法行為行政處罰辦法。通過明確處罰標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法程序、強(qiáng)化責(zé)任追究，解決當(dāng)前執(zhí)法實(shí)踐中的突出問題，提升建筑領(lǐng)域依法行政水平，為建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供法治保障。

二、制定目的

2.1規(guī)范行政處罰行為

明確建筑違法行為行政處罰的主體、權(quán)限、程序和適用標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，避免執(zhí)法隨意性，確保行政處罰行為合法、公正、適當(dāng)。

2.2保障當(dāng)事人合法權(quán)益

規(guī)范執(zhí)法程序，保障當(dāng)事人陳述、申辯、聽證等權(quán)利，防止因違法或不當(dāng)行政處罰損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

2.3維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序

2.4預(yù)防和減少違法行為

堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，通過規(guī)范處罰引導(dǎo)市場(chǎng)主體自覺遵守建筑法律法規(guī)，從源頭上預(yù)防和減少建筑違法行為的發(fā)生。

三、法律依據(jù)

3.1法律層面依據(jù)

《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國民法典》等法律，是制定本辦法的上位法基礎(chǔ)，明確了建筑違法行為的基本類型和處罰原則。

3.2行政法規(guī)層面依據(jù)

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》《注冊(cè)建造師管理規(guī)定》等行政法規(guī)，對(duì)建筑違法行為的具體情形和法律責(zé)任作出了細(xì)化規(guī)定，是本辦法的直接依據(jù)。

3.3部門規(guī)章及地方性法規(guī)依據(jù)

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《建筑工程施工許可管理辦法》《建筑市場(chǎng)信用管理暫行辦法》等部門規(guī)章，以及地方性法規(guī)中關(guān)于建筑違法行為的規(guī)定，為本辦法的制定提供了實(shí)踐參考和補(bǔ)充依據(jù)。

四、適用范圍

4.1適用的地域范圍

本辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)從事房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)活動(dòng)的行政處罰，包括新建、擴(kuò)建、改建等活動(dòng)中的違法行為查處。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

4.2適用的主體范圍

本辦法的處罰對(duì)象包括建設(shè)單位、施工單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工圖審查機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)等參與工程建設(shè)活動(dòng)的各方主體，以及相關(guān)從業(yè)人員。

4.3適用的行為范圍

本辦法針對(duì)的建筑違法行為，包括但不限于：未取得施工許可證擅自施工、違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、未履行工程質(zhì)量保修義務(wù)、未按規(guī)定辦理工程質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)、使用不合格建筑材料構(gòu)配件和設(shè)備、注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員違規(guī)執(zhí)業(yè)等行為。

4.4特殊情形適用

對(duì)歷史遺留違法建設(shè)的處理、農(nóng)村低層住宅建設(shè)違法行為的查處，以及軍事、交通、水利等專業(yè)建設(shè)工程的行政處罰，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定；未作規(guī)定的，參照本辦法執(zhí)行。

五、基本原則

5.1處罰法定原則

行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，必須依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。實(shí)施處罰的主體必須具有法定處罰權(quán)，處罰依據(jù)必須明確、公開，處罰內(nèi)容必須符合法律規(guī)定。

5.2過罰相當(dāng)原則

實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。對(duì)相同性質(zhì)的違法行為，適用相同的處罰標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)情節(jié)輕微并及時(shí)改正、沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

5.3教育與處罰相結(jié)合原則

實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

5.4公開公正原則

行政處罰的依據(jù)、程序和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，保障當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待當(dāng)事人，不得偏袒或歧視，確保處罰過程和結(jié)果的公正性。

5.5權(quán)利保障原則

在行政處罰過程中，應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)等合法權(quán)益。不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。

二、制定目的

2.1規(guī)范行政處罰行為

2.1.1明確執(zhí)法主體與權(quán)限

當(dāng)前建筑領(lǐng)域行政處罰存在多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉的問題，部分基層執(zhí)法部門因主體定位模糊，出現(xiàn)“都管都不管”的現(xiàn)象。辦法通過明確住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門作為建筑違法行為行政處罰的主管機(jī)關(guān)，并界定其與城管、公安等部門的協(xié)作邊界，避免職責(zé)推諉或重復(fù)執(zhí)法。同時(shí)，細(xì)化執(zhí)法人員的資質(zhì)要求，規(guī)定只有取得行政執(zhí)法資格的人員才能從事建筑違法行為的調(diào)查與處罰，從源頭上解決“執(zhí)法主體不適格”的問題。

2.1.2統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)與尺度

各地對(duì)建筑違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)差異較大，如對(duì)未取得施工許可證擅自施工的處罰，有的地區(qū)按工程造價(jià)的1%罰款，有的則按2%執(zhí)行，導(dǎo)致同案不同罰現(xiàn)象頻發(fā)。辦法通過列舉常見違法行為的具體處罰情形和幅度，明確“輕微違法”“一般違法”“嚴(yán)重違法”的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定從輕、減輕或從重處罰的具體情形，如主動(dòng)消除違法行為后果的可從輕處罰，造成重大安全事故的應(yīng)從重處罰，確保執(zhí)法尺度的統(tǒng)一性，減少自由裁量權(quán)的濫用。

2.1.3規(guī)范執(zhí)法程序與流程

部分執(zhí)法部門在查處建筑違法行為時(shí)，存在“重結(jié)果、輕程序”的問題，如未告知當(dāng)事人處罰依據(jù)、未聽取申辯意見便作出處罰決定，導(dǎo)致行政復(fù)議和行政訴訟率居高不下。辦法嚴(yán)格遵循《行政處罰法》的程序規(guī)定，細(xì)化立案、調(diào)查、告知、聽證、決定、送達(dá)等環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，明確每個(gè)時(shí)限要求，如立案需在發(fā)現(xiàn)違法行為后7日內(nèi)完成，處罰決定書應(yīng)在告知當(dāng)事人權(quán)利后3日內(nèi)送達(dá)，確保執(zhí)法程序的合法性與規(guī)范性，提升行政處罰的公信力。

2.2保障當(dāng)事人合法權(quán)益

2.2.1保障陳述申辯權(quán)

在行政處罰過程中，當(dāng)事人往往因信息不對(duì)稱或害怕“頂撞執(zhí)法”而不敢充分行使陳述申辯權(quán)，導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定偏差。辦法明確規(guī)定，執(zhí)法人員在調(diào)查過程中應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知當(dāng)事人享有的陳述申辯權(quán)，并充分聽取其意見；對(duì)當(dāng)事人的申辯理由，執(zhí)法部門必須進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核成立的應(yīng)調(diào)整處罰決定，不得因申辯而加重處罰。同時(shí)，要求執(zhí)法記錄儀全程記錄申辯過程，確保當(dāng)事人權(quán)利得到實(shí)質(zhì)保障。

2.2.2完善聽證制度

對(duì)于責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷資質(zhì)證書、較大數(shù)額罰款等重大行政處罰，當(dāng)事人往往因缺乏專業(yè)能力而難以有效維權(quán)。辦法擴(kuò)大聽證的適用范圍，明確對(duì)罰款數(shù)額達(dá)到10萬元或?qū)π袠I(yè)資質(zhì)產(chǎn)生重大影響的處罰，當(dāng)事人有權(quán)要求聽證；并規(guī)定聽證主持人需由非本案調(diào)查人員擔(dān)任，確保聽證的中立性。同時(shí)，要求執(zhí)法部門在聽證前3日告知當(dāng)事人聽證的時(shí)間、地點(diǎn)及擬處罰內(nèi)容，保障當(dāng)事人有充分的準(zhǔn)備時(shí)間，通過聽證程序?qū)崿F(xiàn)“看得見的正義”。

2.2.3規(guī)范證據(jù)收集與適用

部分執(zhí)法部門在查處建筑違法行為時(shí)，存在證據(jù)收集不全面、程序不合法的問題，如以偷拍、偷錄等侵犯當(dāng)事人隱私的方式獲取證據(jù)，或僅憑主觀臆斷作出處罰決定。辦法明確證據(jù)收集的合法性要求，規(guī)定證據(jù)必須通過合法手段獲取，如現(xiàn)場(chǎng)檢查需有兩名以上執(zhí)法人員在場(chǎng)并簽字確認(rèn)，抽樣檢測(cè)需由當(dāng)事人見證；同時(shí)，明確證據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)，要求執(zhí)法部門對(duì)證據(jù)的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性進(jìn)行全面審查，排除非法證據(jù)，確保處罰決定建立在充分、合法的證據(jù)基礎(chǔ)之上。

2.3維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序

2.3.1整頓市場(chǎng)亂象

建筑市場(chǎng)中長(zhǎng)期存在的違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包等行為，不僅擾亂市場(chǎng)秩序，還導(dǎo)致工程質(zhì)量安全事故頻發(fā)。辦法針對(duì)這些突出問題，明確建設(shè)單位將工程發(fā)包給不具備資質(zhì)的單位、施工單位轉(zhuǎn)包或違法分包的，處合同價(jià)款0.5%以上1%以下的罰款；對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，降低資質(zhì)等級(jí)或吊銷資質(zhì)證書。通過細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)違法行為的打擊力度，形成“不敢違、不能違”的市場(chǎng)震懾。

2.3.2促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)

部分市場(chǎng)主體通過違法手段降低成本，如使用不合格建筑材料、壓縮合理工期，對(duì)守法企業(yè)形成不公平競(jìng)爭(zhēng)。辦法規(guī)定，對(duì)違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、使用不合格建筑材料的行為，處材料價(jià)款2倍以上3倍以下的罰款，并責(zé)令限期改正；對(duì)因此造成工程質(zhì)量事故的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。通過提高違法成本，引導(dǎo)市場(chǎng)主體通過提升質(zhì)量、技術(shù)創(chuàng)新等合法途徑參與競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

2.3.3提升行業(yè)誠信

建筑市場(chǎng)誠信體系不健全，部分企業(yè)“屢罰屢犯”，缺乏有效的懲戒機(jī)制。辦法將行政處罰信息納入建筑市場(chǎng)信用管理體系，明確違法行為的信用扣分標(biāo)準(zhǔn)，如一般違法行為扣3分，嚴(yán)重違法行為扣10分，并根據(jù)信用等級(jí)實(shí)施差異化監(jiān)管，對(duì)信用差的企業(yè)在資質(zhì)審批、招標(biāo)投標(biāo)等方面予以限制。同時(shí)，建立信用修復(fù)機(jī)制，對(duì)及時(shí)改正違法行為且未再犯的企業(yè)，可適當(dāng)降低信用扣分，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)誠信守法。

2.4預(yù)防和減少違法行為

2.4.1強(qiáng)化警示教育

行政處罰的目的不僅是懲戒，更是教育和引導(dǎo)。辦法規(guī)定，執(zhí)法部門在作出處罰決定后，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人送達(dá)《違法行為告知書》，說明違法行為的性質(zhì)、危害及法律依據(jù)；同時(shí)，定期公開典型案例，通過“以案釋法”的方式向社會(huì)公眾普及建筑法律法規(guī)，提高從業(yè)人員的法律意識(shí)。例如，對(duì)未辦理施工許可證擅自施工的案例，不僅處罰建設(shè)單位，還要在行業(yè)媒體上曝光，警示其他企業(yè)引以為戒。

2.4.2建立長(zhǎng)效機(jī)制

建筑違法行為的發(fā)生往往與監(jiān)管不到位、制度不完善有關(guān)。辦法要求執(zhí)法部門建立“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制，定期對(duì)建筑市場(chǎng)進(jìn)行檢查，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目加大抽查頻次；同時(shí)，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，通過建筑市場(chǎng)管理信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為線索。此外，建立違法行為預(yù)警機(jī)制，對(duì)存在多次違法記錄的企業(yè)，提前介入重點(diǎn)監(jiān)管，從被動(dòng)查處轉(zhuǎn)向主動(dòng)預(yù)防。

2.4.3引導(dǎo)行業(yè)自律

行業(yè)協(xié)會(huì)在規(guī)范行業(yè)行為方面發(fā)揮著重要作用。辦法鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)制定行業(yè)自律公約，對(duì)會(huì)員企業(yè)的建筑行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反自律公約的企業(yè)，可采取通報(bào)批評(píng)、取消會(huì)員資格等措施；同時(shí)，支持行業(yè)協(xié)會(huì)開展法律培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等服務(wù)，幫助企業(yè)提升合規(guī)管理水平。通過行業(yè)自律與行政處罰相結(jié)合，形成“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)自治”的綜合治理格局，從根本上減少建筑違法行為的發(fā)生。

三、法律依據(jù)

3.1法律層面依據(jù)

3.1.1《中華人民共和國建筑法》相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國建筑法》作為建筑領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，明確界定了建筑違法行為的類型及法律責(zé)任。該法第六十四條規(guī)定對(duì)未取得施工許可證擅自施工的行為，由主管部門責(zé)令改正，處以罰款；第六十八條對(duì)違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包等行為設(shè)定了嚴(yán)厲處罰，包括沒收違法所得、罰款、降低資質(zhì)等級(jí)直至吊銷資質(zhì)證書。這些條款為行政處罰提供了直接法律依據(jù)，確保執(zhí)法行為有法可依。

3.1.2《中華人民共和國行政處罰法》相關(guān)規(guī)定

《行政處罰法》確立了行政處罰的基本原則和程序規(guī)范。其第四條規(guī)定的處罰法定原則要求行政處罰必須基于法定權(quán)限和程序；第二十七條明確從輕、減輕處罰的情形，如主動(dòng)消除違法行為后果；第三十二條保障當(dāng)事人陳述申辯權(quán)，這些規(guī)定為建筑行政處罰的程序正當(dāng)性提供了法律保障。執(zhí)法部門在查處建筑違法行為時(shí)，必須嚴(yán)格遵循這些程序要求，避免執(zhí)法隨意性。

3.1.3其他相關(guān)法律

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)違法建設(shè)行為作出專門規(guī)定，第六十四條規(guī)定對(duì)未取得規(guī)劃許可證擅自建設(shè)的，責(zé)令限期拆除并處罰款；《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九十五條對(duì)未履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)的行為設(shè)定了處罰措施；《中華人民共和國民法典》侵權(quán)責(zé)任編則明確了因建筑違法行為造成損害的民事賠償責(zé)任。這些法律共同構(gòu)成建筑行政處罰的法律體系，形成多層次、全方位的法律規(guī)制。

3.2行政法規(guī)層面依據(jù)

3.2.1《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》

該條例作為《建筑法》的配套法規(guī)，細(xì)化了質(zhì)量違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)。第五十六條對(duì)違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的行為，處工程合同價(jià)款2%以上4%以下罰款；第六十條對(duì)驗(yàn)收不合格工程擅自交付使用的，責(zé)令改正并處罰款。這些規(guī)定使法律原則具體化，增強(qiáng)了行政處罰的可操作性。執(zhí)法部門可直接依據(jù)該條例對(duì)質(zhì)量違法行為作出處罰決定。

3.2.2《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》

該條例針對(duì)安全生產(chǎn)違法行為設(shè)定了明確處罰。第五十四條對(duì)未履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)的，責(zé)令限期改正并處罰款；第五十八條對(duì)隱患未及時(shí)整改的，責(zé)令停業(yè)整頓并處罰款。條例還規(guī)定了重大安全事故的處罰措施，包括對(duì)責(zé)任人的行政處分和刑事責(zé)任追究，形成從行政到刑事的完整責(zé)任鏈條。

3.2.3其他行政法規(guī)

《注冊(cè)建造師管理規(guī)定》對(duì)注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員違規(guī)執(zhí)業(yè)行為設(shè)定了處罰，如未注冊(cè)執(zhí)業(yè)的，處1萬元以上3萬元以下罰款；《建筑工程施工許可管理辦法》細(xì)化了施工許可違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，如未按期辦理延期手續(xù)的，責(zé)令改正并處罰款。這些行政法規(guī)補(bǔ)充了法律規(guī)定的不足，使建筑行政處罰體系更加完善。

3.3部門規(guī)章及地方性法規(guī)依據(jù)

3.3.1住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部門規(guī)章

《建筑工程施工許可管理辦法》明確了施工許可違法行為的查處程序；《建筑市場(chǎng)信用管理暫行辦法》將行政處罰信息納入信用管理體系，實(shí)施聯(lián)合懲戒；《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法》規(guī)定了未備案工程的處罰措施。這些規(guī)章細(xì)化了執(zhí)法流程，統(tǒng)一了執(zhí)法尺度，為基層執(zhí)法提供了具體指引。

3.3.2地方性法規(guī)

各地根據(jù)實(shí)際情況制定了配套法規(guī)，如《上海市建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》增設(shè)了質(zhì)量終身責(zé)任制；《深圳市建設(shè)工程施工許可管理辦法》對(duì)違法分包行為設(shè)定了階梯式處罰。這些地方性法規(guī)結(jié)合本地建筑市場(chǎng)特點(diǎn)，補(bǔ)充了上位法的不足，增強(qiáng)了處罰的針對(duì)性。執(zhí)法部門在適用時(shí)需結(jié)合地方性法規(guī)的具體規(guī)定。

3.3.3其他規(guī)范性文件

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑工程施工許可管理工作的通知》等規(guī)范性文件，對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中的具體問題作出補(bǔ)充規(guī)定，如明確"違法建設(shè)"的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處罰裁量的自由裁量基準(zhǔn)等。這些文件雖非法律，但對(duì)統(tǒng)一執(zhí)法尺度、規(guī)范執(zhí)法行為具有重要指導(dǎo)作用，是行政處罰的重要參考依據(jù)。

四、適用范圍

4.1適用的地域范圍

4.1.1全國統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)

本辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)從事房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)活動(dòng)的行政處罰行為。無論工程項(xiàng)目位于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)還是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，均需遵循統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)和程序要求。這種地域上的全覆蓋性，旨在消除地區(qū)間執(zhí)法尺度差異，避免出現(xiàn)“同案不同罰”的現(xiàn)象，確保建筑市場(chǎng)在全國范圍內(nèi)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。對(duì)于港澳臺(tái)地區(qū)的建設(shè)工程，因適用不同法律體系，需另行規(guī)定。

4.1.2特定區(qū)域特殊規(guī)定

針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等特殊區(qū)域，本辦法允許在不違背上位法的前提下，結(jié)合區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)制定補(bǔ)充性規(guī)定。例如，深圳前海、上海浦東等區(qū)域可針對(duì)創(chuàng)新工程模式簡(jiǎn)化部分處罰程序，但涉及工程質(zhì)量安全的核心違法情形仍需嚴(yán)格適用本辦法。這種靈活性既保障了國家法律的統(tǒng)一實(shí)施，又兼顧了區(qū)域發(fā)展的特殊需求。

4.1.3跨區(qū)域工程管轄原則

對(duì)于跨省市的重大工程項(xiàng)目，如高鐵、跨海大橋等，由工程所在地省級(jí)住建部門牽頭建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，明確主責(zé)管轄機(jī)關(guān)。避免出現(xiàn)因行政區(qū)劃分割導(dǎo)致的監(jiān)管空白或重復(fù)處罰。例如，某高鐵線路途經(jīng)三省交界處，由項(xiàng)目審批部門所在省住建部門作為主責(zé)機(jī)關(guān)，其他沿線省份配合執(zhí)法，確保處罰行為的連貫性和權(quán)威性。

4.2適用的主體范圍

4.2.1建設(shè)單位責(zé)任主體

建設(shè)單位作為工程項(xiàng)目的發(fā)起者和投資者，需對(duì)從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收的全過程承擔(dān)首要責(zé)任。本辦法明確將未取得施工許可證擅自開工、違法發(fā)包、壓縮合理工期等行為列為處罰重點(diǎn)。例如，某房地產(chǎn)開發(fā)商為趕銷售進(jìn)度，在未取得施工許可的情況下提前開挖地基，將面臨責(zé)令停工、處以工程合同價(jià)款1%以上2%以下罰款的處罰，并記入企業(yè)信用檔案。

4.2.2施工單位責(zé)任延伸

施工單位對(duì)施工過程中的質(zhì)量安全負(fù)直接責(zé)任。針對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、使用不合格建筑材料等行為，本辦法設(shè)定了階梯式處罰標(biāo)準(zhǔn)。如某總包單位將主體工程分包給無資質(zhì)隊(duì)伍，除沒收違法所得外，還將被處合同價(jià)款0.5%以上1%以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的降低資質(zhì)等級(jí)。這種處罰設(shè)計(jì)直擊行業(yè)頑疾，倒逼企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。

4.2.3從業(yè)人員連帶責(zé)任

注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員如項(xiàng)目經(jīng)理、監(jiān)理工程師等，需對(duì)個(gè)人執(zhí)業(yè)行為承擔(dān)法律責(zé)任。辦法規(guī)定對(duì)未履行簽字驗(yàn)收職責(zé)、違規(guī)變更設(shè)計(jì)方案等行為，可暫停執(zhí)業(yè)資格1至3年。例如，某監(jiān)理工程師對(duì)隱蔽工程未驗(yàn)收即簽字確認(rèn)，導(dǎo)致后續(xù)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)裂縫，除接受個(gè)人罰款外，還將被暫停執(zhí)業(yè)資格2年，形成“一處違法、處處受限”的震懾效果。

4.3適用的行為范圍

4.3.1違法建設(shè)行為

未取得規(guī)劃許可、施工許可擅自開工，或未按許可內(nèi)容施工的行為，是本辦法規(guī)制的重點(diǎn)。如某開發(fā)商擅自變更規(guī)劃方案加建樓層，除責(zé)令限期拆除違建部分外，還將處建設(shè)工程造價(jià)5%以上10%以下罰款。這種“拆除+罰款”的雙重處罰機(jī)制，有效遏制了違法建設(shè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。

4.3.2質(zhì)量安全違規(guī)行為

違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、偷工減料、未履行質(zhì)量保修義務(wù)等行為，將面臨嚴(yán)厲處罰。例如，某施工單位使用不合格鋼筋導(dǎo)致梁體開裂，除責(zé)令返工外，還將處材料價(jià)款2倍以上3倍以下罰款，并限制其在3年內(nèi)參與政府投資項(xiàng)目。這種處罰既彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)損失，又剝奪了違法企業(yè)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

4.3.3市場(chǎng)秩序擾亂行為

違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、掛靠、圍標(biāo)串標(biāo)等破壞市場(chǎng)公平的行為，本辦法設(shè)定了沒收違法所得、罰款、資質(zhì)處罰的組合措施。如某施工單位通過掛靠資質(zhì)承接工程，除沒收違法所得外，還將處合同價(jià)款2%以上4%以下罰款，并吊銷其資質(zhì)證書。這種“釜底抽薪”式的處罰，有力凈化了建筑市場(chǎng)環(huán)境。

4.4特殊情形適用

4.4.1歷史遺留問題處理

對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前存在的違法建設(shè)，區(qū)分情形分類處理：對(duì)影響公共安全或規(guī)劃的重大違建，依法拆除并處罰；對(duì)輕微違建且符合現(xiàn)狀規(guī)劃的，可補(bǔ)辦手續(xù)后免于處罰。這種歷史與現(xiàn)實(shí)的銜接處理，既維護(hù)了法律嚴(yán)肅性，又體現(xiàn)了執(zhí)法溫度。

4.4.2農(nóng)村低層住宅例外

農(nóng)村村民自建低層住宅（不超過三層）的輕微違法行為，如未辦理規(guī)劃許可，以批評(píng)教育、責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)為主，一般不予罰款。這種差異化處理符合鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)際，避免了“一刀切”執(zhí)法對(duì)農(nóng)民建房的影響。

4.4.3專業(yè)工程特別規(guī)定

鐵路、公路、水利等專業(yè)工程的行政處罰，優(yōu)先適用《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等專門法規(guī)；專門法規(guī)未規(guī)定的，參照本辦法執(zhí)行。例如，某高速公路橋梁施工違反安全標(biāo)準(zhǔn)，按《公路安全保護(hù)條例》處罰，但對(duì)監(jiān)理失職行為可參照本辦法暫停執(zhí)業(yè)資格。這種“特別法優(yōu)先+參照適用”原則，確保了專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法的針對(duì)性。

五、基本原則

5.1處罰法定原則

5.1.1主體法定性要求

行政處罰必須由具有法定資格的執(zhí)法部門實(shí)施。實(shí)踐中曾出現(xiàn)城管部門越權(quán)處罰施工企業(yè)的案例，因缺乏建筑領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)限，最終被法院撤銷處罰決定。辦法明確規(guī)定，只有縣級(jí)以上住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門及其委托的執(zhí)法機(jī)構(gòu)才能行使建筑行政處罰權(quán)，其他部門如需介入，必須通過聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制明確分工。這種主體法定設(shè)計(jì)避免了多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉的問題，確保處罰行為的權(quán)威性。

5.1.2依據(jù)法定性標(biāo)準(zhǔn)

處罰依據(jù)必須來源于現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)和規(guī)章。某地曾嘗試以地方政策文件為依據(jù)對(duì)未批先建行為處以罰款，但因政策文件未明確上位法依據(jù)，導(dǎo)致處罰被行政復(fù)議撤銷。辦法強(qiáng)調(diào)，任何處罰決定都必須直接引用《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等明文規(guī)定，不得創(chuàng)設(shè)新的處罰種類或幅度。這種依據(jù)法定性要求，防止了執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，保障了法律的統(tǒng)一實(shí)施。

5.1.3程序法定性規(guī)范

執(zhí)法程序必須嚴(yán)格遵循法定步驟和時(shí)限。某執(zhí)法部門因未在立案后7日內(nèi)完成調(diào)查取證，導(dǎo)致關(guān)鍵證據(jù)滅失，最終無法作出處罰決定。辦法細(xì)化了立案、調(diào)查、告知、聽證、決定等環(huán)節(jié)的時(shí)限要求，如調(diào)查取證需在立案后30日內(nèi)完成，復(fù)雜案件可延長(zhǎng)至60日；處罰決定書應(yīng)在告知權(quán)利后3日內(nèi)送達(dá)。這種程序法定性設(shè)計(jì)，通過剛性時(shí)限約束倒逼執(zhí)法部門規(guī)范辦案，減少程序瑕疵。

5.2過罰相當(dāng)原則

5.2.1違法行為分級(jí)處理

根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和危害程度設(shè)定差異化處罰。某施工單位因未辦理施工許可擅自開工，但主動(dòng)停工并補(bǔ)辦手續(xù)，僅被責(zé)令改正而未罰款；另一同類企業(yè)拒不整改，則被處工程合同價(jià)款2%的罰款。辦法將違法行為分為"輕微""一般""嚴(yán)重"三級(jí)，明確不同級(jí)別的處罰幅度，如輕微違法可只責(zé)令改正，嚴(yán)重違法則可吊銷資質(zhì)證書。這種分級(jí)處理實(shí)現(xiàn)了罰當(dāng)其責(zé)。

5.2.2情節(jié)量化裁量基準(zhǔn)

細(xì)化從輕、減輕或從重處罰的具體情形。某監(jiān)理工程師因未驗(yàn)收隱蔽工程導(dǎo)致裂縫，但積極組織返工并承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用，被從輕處罰暫停執(zhí)業(yè)資格1年；另一同類人員隱瞞不報(bào)造成坍塌事故，則被吊銷執(zhí)業(yè)證書。辦法列舉了主動(dòng)消除危害后果、配合調(diào)查等從輕情節(jié)，以及造成重大損失、拒不整改等從重情節(jié)，并規(guī)定相應(yīng)的處罰調(diào)整比例，如從輕處罰幅度不超過法定最低標(biāo)準(zhǔn)的50%。

5.2.3后果關(guān)聯(lián)性考量

處罰力度需與實(shí)際造成的損害程度相匹配。某開發(fā)商違法建設(shè)三層違建，因未影響結(jié)構(gòu)安全且已通過規(guī)劃核實(shí)，僅處拆除違建部分并罰款；另一項(xiàng)目因違法施工導(dǎo)致橋梁坍塌，則對(duì)責(zé)任單位處以500萬元罰款并列入黑名單。辦法要求執(zhí)法部門評(píng)估違法行為造成的實(shí)際危害，包括工程質(zhì)量隱患、經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)影響等，確保處罰結(jié)果與損害后果相適應(yīng)。

5.3教育與處罰相結(jié)合原則

5.3.1以教為先的執(zhí)法導(dǎo)向

處罰過程中注重法律宣講和指導(dǎo)改正。某執(zhí)法部門在查處未批先建行為時(shí)，不僅下達(dá)處罰決定書，還安排專人指導(dǎo)企業(yè)辦理施工許可流程，幫助其避免再次違法。辦法要求執(zhí)法人員在調(diào)查階段即向當(dāng)事人說明違法行為的性質(zhì)和法律后果，在處罰決定書中附法律條文解讀，并在處罰執(zhí)行后提供合規(guī)指導(dǎo)。這種以教為先的做法，改變了單純處罰的執(zhí)法模式。

5.3.2懲戒與引導(dǎo)并重機(jī)制

通過經(jīng)濟(jì)處罰與信用懲戒相結(jié)合引導(dǎo)行業(yè)自律。某建筑企業(yè)因違法分包被罰款20萬元，同時(shí)被信用扣分8分，導(dǎo)致其6個(gè)月內(nèi)無法參與政府投資項(xiàng)目；但該企業(yè)通過整改和信用修復(fù)，次年信用分回升至良好等級(jí)，重新獲得投標(biāo)資格。辦法規(guī)定對(duì)違法行為實(shí)施"處罰+信用"雙重懲戒，同時(shí)建立信用修復(fù)通道，鼓勵(lì)企業(yè)通過主動(dòng)改正消除負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)懲戒與引導(dǎo)的平衡。

5.4公開公正原則

5.4.1執(zhí)法過程透明化

通過公開執(zhí)法依據(jù)、程序和結(jié)果保障公眾監(jiān)督。某市住建部門定期在政府網(wǎng)站公布建筑行政處罰決定書，隱去企業(yè)名稱后公示違法事實(shí)和處罰依據(jù)，接受社會(huì)監(jiān)督。辦法要求執(zhí)法部門公開行政處罰的辦事指南、裁量基準(zhǔn)和典型案例，在作出處罰決定后7日內(nèi)向社會(huì)公開，并允許公眾查閱相關(guān)文書。這種過程透明化，有效減少了暗箱操作的可能性。

5.4.2同案同罰公平性

確保相同違法行為適用相同處罰標(biāo)準(zhǔn)。某地區(qū)曾對(duì)兩家同樣違法分包的企業(yè)，因關(guān)系親疏不同處罰差異達(dá)三倍，引發(fā)投訴。辦法要求執(zhí)法部門建立違法案例數(shù)據(jù)庫，對(duì)同類違法行為參考?xì)v史案例確定處罰幅度，并規(guī)定處罰決定需經(jīng)法制部門審核，杜絕因企業(yè)規(guī)模、背景等因素導(dǎo)致的處罰差異。這種同案同罰機(jī)制，維護(hù)了市場(chǎng)主體的平等地位。

5.5權(quán)利保障原則

5.5.1陳述申辯權(quán)保障

充分保障當(dāng)事人對(duì)違法事實(shí)和處罰的申辯權(quán)利。某施工企業(yè)在收到處罰告知書后，提供了監(jiān)理簽字確認(rèn)的隱蔽工程驗(yàn)收記錄，證明其已履行驗(yàn)收義務(wù)，執(zhí)法部門據(jù)此減輕了處罰。辦法規(guī)定執(zhí)法部門必須書面告知當(dāng)事人享有的陳述申辯權(quán)，對(duì)當(dāng)事人的申辯理由必須進(jìn)行復(fù)核并書面說明采納與否的理由，不得因申辯而加重處罰。

5.5.2聽證程序規(guī)范性

對(duì)重大處罰事項(xiàng)確保聽證權(quán)利的實(shí)質(zhì)行使。某監(jiān)理單位面臨吊銷執(zhí)業(yè)證書的重大處罰，申請(qǐng)聽證后，聽證組邀請(qǐng)了行業(yè)專家參與評(píng)議，最終認(rèn)定其情節(jié)輕微改為暫停執(zhí)業(yè)。辦法明確對(duì)罰款10萬元以上或吊銷資質(zhì)證書等處罰，當(dāng)事人有權(quán)要求聽證；并規(guī)定聽證需由非本案調(diào)查人員主持，允許當(dāng)事人委托代理人參加，確保聽證的中立性和專業(yè)性。

5.5.3救濟(jì)渠道暢通性

保障當(dāng)事人通過復(fù)議、訴訟等途徑尋求救濟(jì)。某建設(shè)單位對(duì)處罰決定不服，通過行政復(fù)議程序，因執(zhí)法部門未提供關(guān)鍵證據(jù)而被撤銷處罰。辦法明確告知當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利和期限，并規(guī)定執(zhí)法部門在復(fù)議或訴訟期間不得停止處罰決定的執(zhí)行（法律另有規(guī)定的除外），但需妥善執(zhí)行不涉及人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰內(nèi)容。

5.6一事不再罰原則

5.6.1同一違法行為禁止重復(fù)處罰

對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為不得給予兩次以上罰款。某施工單位因違法分包被住建部門罰款后，市場(chǎng)監(jiān)管部門又以同一事實(shí)處以罰款，經(jīng)法院判決后后者處罰被撤銷。辦法明確規(guī)定，對(duì)同一違法行為已由其他部門處罰的，建筑執(zhí)法部門不得再次罰款，但可依法采取吊銷資質(zhì)、限制投標(biāo)等不同種類的處罰措施。這種禁止重復(fù)處罰的規(guī)定，避免了多頭執(zhí)法給企業(yè)造成的不合理負(fù)擔(dān)。

六、實(shí)施與監(jiān)督

6.1實(shí)施主體

6.1.1主管機(jī)關(guān)

縣級(jí)以上住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門是建筑違法行為行政處罰的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法工作。這些部門需設(shè)立專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備專職人員，確保執(zhí)法力量覆蓋城鄉(xiāng)建設(shè)工程領(lǐng)域。例如，某省住建廳下設(shè)執(zhí)法總隊(duì)，直接管理全省重大違法案件的查處，而市縣級(jí)部門則負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。主管機(jī)關(guān)的職責(zé)包括制定執(zhí)法計(jì)劃、組織專項(xiàng)行動(dòng)、協(xié)調(diào)跨部門協(xié)作，并對(duì)下級(jí)執(zhí)法部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。在實(shí)踐案例中，某市住建局通過設(shè)立“建筑執(zhí)法中心”，整合資源，實(shí)現(xiàn)了對(duì)違法建設(shè)的快速響應(yīng)，有效提升了執(zhí)法效率。

6.1.2執(zhí)法人員

執(zhí)法人員必須具備法定資格，持有行政執(zhí)法證件，并經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)后方可上崗。培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋建筑法律法規(guī)、調(diào)查取證技巧、程序規(guī)范等，確保執(zhí)法人員熟悉行業(yè)特點(diǎn)和執(zhí)法要求。例如，執(zhí)法人員需掌握《建筑法》《行政處罰法》等核心法律，能夠準(zhǔn)確識(shí)別違法行為的類型和情節(jié)。在人員配備上，基層執(zhí)法部門應(yīng)按項(xiàng)目規(guī)模配置足夠數(shù)量的人員，避免因人力不足導(dǎo)致執(zhí)法滯后。某縣住建局通過“師徒制”培訓(xùn)新入職人員，由經(jīng)驗(yàn)豐富的老帶新，快速提升執(zhí)法能力。同時(shí)，執(zhí)法人員需定期輪崗，防止長(zhǎng)期在同一區(qū)域工作產(chǎn)生利益沖突，保持執(zhí)法的獨(dú)立性和公正性。

6.1.3協(xié)作機(jī)制

建筑違法行為往往涉及多個(gè)部門，需建立跨部門協(xié)作機(jī)制，避免職責(zé)交叉或監(jiān)管空白。主管機(jī)關(guān)應(yīng)與城管、公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門簽訂執(zhí)法合作協(xié)議，明確分工和聯(lián)動(dòng)流程。例如，在查處違法建設(shè)時(shí)，住建部門負(fù)責(zé)認(rèn)定違法性質(zhì)，城管部門負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)拆除，公安部門維持秩序。某市建立了“建筑執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議”制度，每月召開會(huì)議通報(bào)案情，協(xié)調(diào)資源。對(duì)于跨區(qū)域工程，如高速公路或高鐵項(xiàng)目，省級(jí)住建部門需牽頭建立聯(lián)合執(zhí)法組，沿線市縣配合，確保處罰行為連貫一致。協(xié)作機(jī)制還包括信息共享，通過政務(wù)平臺(tái)實(shí)時(shí)交換違法線索，提高執(zhí)法響應(yīng)速度。

6.2實(shí)施程序

6.2.1立案調(diào)查

立案是行政處罰的起點(diǎn)，主管機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)建筑違法行為線索后，需在7日內(nèi)完成審查并決定是否立案。立案條件包括有明確違法主體、事實(shí)清楚、證據(jù)充分。例如，接到群眾舉報(bào)某工地未取得施工許可擅自開工，執(zhí)法人員需現(xiàn)場(chǎng)核查，拍攝照片、收集施工日志等證據(jù)。調(diào)查過程中，執(zhí)法人員應(yīng)兩人以上同行，出示證件，制作詢問筆錄，并確保程序合法。某區(qū)住建局在調(diào)查違法分包案件時(shí)，通過調(diào)取招投標(biāo)文件、合同文本和轉(zhuǎn)賬記錄，形成了完整的證據(jù)鏈。調(diào)查時(shí)限一般不超過30日，復(fù)雜案件可延長(zhǎng)至60日，超期需報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)。調(diào)查結(jié)束后，執(zhí)法人員需撰寫調(diào)查報(bào)告，明確違法事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，為后續(xù)處罰提供依據(jù)。

6.2.2告知聽證

在作出處罰決定前，主管機(jī)關(guān)必須向當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰事先告知書》，告知其違法事實(shí)、處罰依據(jù)、享有的陳述申辯權(quán)和聽證權(quán)。告知書需采用書面形式，通過郵寄、送達(dá)或電子方式送達(dá)，確保當(dāng)事人及時(shí)知曉。例如，對(duì)某施工單位處以10萬元罰款時(shí)，告知書需附上相關(guān)法律條文和證據(jù)摘要。當(dāng)事人要求陳述申辯的，主管機(jī)關(guān)應(yīng)在3日內(nèi)組織復(fù)核，復(fù)核結(jié)