地下建設(shè)用地使用權(quán)建設(shè)實(shí)踐探索及存在問題分析摘要：自從2007年《物權(quán)法》規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立以后，各地都進(jìn)行了實(shí)踐探索。通過對全國五十幾個(gè)城市情況的梳理分析發(fā)現(xiàn)，在地下建設(shè)用地使用權(quán)和地表建設(shè)用地使用權(quán)關(guān)系處理、地下建設(shè)用地使用權(quán)市場配置、價(jià)格計(jì)算、地籍登記等方面，已經(jīng)取得了長足進(jìn)步。但是，仍然存在地下空間與地表土地邊界不清、地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格計(jì)算方法過于簡單、二維地籍登記無法涵蓋三維空間相關(guān)信息等問題。因此，實(shí)踐中應(yīng)該盡快厘清地下空間與地表土地邊界，改進(jìn)地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格計(jì)算方法，地籍管理盡快由二維平面向三維空間過渡。關(guān)鍵詞：城市地下空間地下建設(shè)用地使用權(quán)市場配置地籍登記PracticalexplorationandexistingproblemsofundergroundspaceconstructionlanduserightAbstract:Sincethepropertylawofthepeople'sRepublicofChinain2007stipulatesthattherighttotheuseofconstructionlandcanbeestablishedonthesurface,onthegroundorundergroundofthelandrespectively,practiceandexplorationhavebeencarriedouteverywhere.Throughanalyzingtheworkofmorethan50citiesinChina,itisfoundthatgreatprogresshasbeenmadeindealingwiththerelationshipbetweenundergroundconstructionlanduserightandsurfaceconstructionlanduseright,marketallocationofundergroundconstructionlanduseright,pricecalculation,cadastralregistration,etc.However,therearestillsomeproblems,suchastheboundarybetweenundergroundspaceandsurfacelandisnotclear,thepricecalculationmethodofundergroundconstructionlanduserightistoosimple,andthetwo-dimensionalcadastralregistrationcannotcovertherelevantinformationofthree-dimensionalspace.Therefore,weshouldclarifytheboundarybetweenundergroundspaceandsurfacelandassoonaspossible,improvethepricecalculationmethodofundergroundconstructionlanduseright,andmakecadastralregistrationtransitionfromtwo-dimensionalplanetothree-dimensionalspace.Keyword:undergroundspace;undergroundspaceconstructionlanduseright;marketallocationofresources;cadastralregistration1引言產(chǎn)權(quán)問題一直是地下空間開發(fā)利用問題研究的重點(diǎn)之一，[1]2007年《物權(quán)法》規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”之后，關(guān)于地下建設(shè)用地使用權(quán)問題的研究日益增多，到現(xiàn)在幾乎已經(jīng)涵蓋了地下建設(shè)用地使用權(quán)的所有方面。如地下建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立問題分析，[2]地表和地下以及地下不同分層建設(shè)用地使用權(quán)之間關(guān)系的研究，[3]地下建設(shè)用地使用權(quán)市場化配置問題的分析，[4]地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格評估探討，[5]地下建設(shè)用地使用權(quán)登記問題分析，[6][7]以及所有方面綜合性的分析。[8]這種理論上的分析無疑為地下建設(shè)用地使用權(quán)、進(jìn)而地下空間資源的開發(fā)利用提供了理論基礎(chǔ)。但是，理論研究的目的是為了指導(dǎo)實(shí)踐，《物權(quán)法》實(shí)施到現(xiàn)在的二十多年里，現(xiàn)實(shí)中地下建設(shè)用地使用權(quán)建設(shè)狀況如何？有什么經(jīng)驗(yàn)值得推廣以及存在哪些問題需要解決？除了極少數(shù)對個(gè)別省份的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)以外，[9]很少有文獻(xiàn)對全國地下建設(shè)用地使用權(quán)建設(shè)實(shí)踐情況進(jìn)行梳理總結(jié)。2020年5月通過的《民法典》在地下建設(shè)用地使用權(quán)問題上，又重述了《物權(quán)法》內(nèi)容，從而進(jìn)一步肯認(rèn)了地下建設(shè)用地使用權(quán)作為一種獨(dú)立于地表建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位，為地下建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)一步發(fā)展以穩(wěn)定預(yù)期。各地以此為基礎(chǔ)，并結(jié)合自身特征在地下建設(shè)用地使用權(quán)問題上進(jìn)行了大量探索。（附件1）因此，本研究在對全國五十多個(gè)城市相關(guān)資料進(jìn)行收集梳理的基礎(chǔ)上，試圖從地下建設(shè)用地使用權(quán)與地表建設(shè)用地使用權(quán)之間關(guān)系、地下建設(shè)用地使用權(quán)的市場配置、價(jià)格確定、地籍登記等幾個(gè)主要方面，考察地下建設(shè)用地使用權(quán)建設(shè)在我國的實(shí)踐探索，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、指出問題的同時(shí)，提出相關(guān)建議，為建立健全地下建設(shè)用地使用權(quán)、進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)地下空間資源有效開發(fā)利用服務(wù)。2地下建設(shè)用地使用權(quán)與地表建設(shè)用地使用權(quán)關(guān)系的處理受羅馬法土地所有權(quán)絕對原則影響，西方大陸法系和普通法系都肯認(rèn)土地所有權(quán)上下無限延伸。但是，在早期由于生產(chǎn)力水平限制，人們對土地的利用局限在地表狹窄的范圍之內(nèi)，無限上空和地下對土地所有者來說，沒有任何實(shí)際財(cái)產(chǎn)意義。因此，這種所有權(quán)只是名義上的。后來，隨著技術(shù)水平進(jìn)步和城市化進(jìn)程，使城市地下空間開發(fā)在技術(shù)上成為可能，在經(jīng)濟(jì)上成為必要，土地所有者的絕對權(quán)與土地資源立體開發(fā)利用產(chǎn)生沖突，大陸法系和普通法系國家以“空間地上權(quán)”或土地“發(fā)展權(quán)”的形式，限制了土地所有者的權(quán)利。[10]由于特殊的城市土地制度，中國城市土地所有權(quán)不存在類似西方的問題。但是，原來在城市國有土地上已經(jīng)設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)的情況下，要開發(fā)利用該地塊地上或地下空間，就要處理它們與已設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系。因此，《物權(quán)法》規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立，使地上和地下建設(shè)用地使用權(quán)與地表建設(shè)用地使用權(quán)一樣，成為獨(dú)立的用益物權(quán)。以此為基礎(chǔ)，在地下建設(shè)用地使用權(quán)與地表建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系上，各地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了探索。如《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》第十七條中，把“原土地使用權(quán)人利用自有用地開發(fā)建設(shè)地下空間項(xiàng)目的”，列為可以協(xié)議出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)的第一種情況。這里把地表建設(shè)用地使用權(quán)人開發(fā)其用地范圍內(nèi)地下空間的行為表述為“利用自有用地開發(fā)地下空間”有不妥之處，但是，“協(xié)議出讓”獲得地下建設(shè)用地使用權(quán)，說明地表建設(shè)用地使用權(quán)人并不是其用地范圍內(nèi)地下空間使用權(quán)的所有者。《杭州市地下空間用地審批和不動(dòng)產(chǎn)登記辦法》中的規(guī)定更為明確，其第四條規(guī)定：“地表建設(shè)用地使用權(quán)人申請開發(fā)其建設(shè)用地范圍內(nèi)的地下空間，……，除依法可以劃拔方式供地的以外，可以協(xié)議出讓方式取得?！绷硗猓暇?、長春、青島、煙臺(tái)、長沙等城市的做法都與廣州和杭州的大同小異?？偨Y(jié)起來，現(xiàn)實(shí)中操作的主要內(nèi)容有三點(diǎn)：第一，地表建設(shè)用地使用權(quán)人不擁有其地下空間的建設(shè)用地使用權(quán)，如果他要開發(fā)其用地紅線范圍內(nèi)的地下空間，必須通過法定程序才能允許。第二，地表建設(shè)用地使用權(quán)人可以優(yōu)先開發(fā)其用地范圍內(nèi)的地下空間。由于地下空間和地表土地之間物理上的毗連關(guān)系，由地表建設(shè)用地使用權(quán)人開發(fā)其用地范圍內(nèi)的地下空間，有天生優(yōu)勢。因此，各城市一般規(guī)定在地表建設(shè)用地使用權(quán)人開發(fā)其用地范圍內(nèi)地下空間的情況下，可以通過協(xié)議出讓、甚至劃撥方式獲得地下建設(shè)用地使用權(quán)，相對于招拍掛等市場方式競爭刪選使用權(quán)人，無疑是給地表建設(shè)用地使用權(quán)人的巨大優(yōu)惠。第三，地表建設(shè)用地使用權(quán)人獲得其用地范圍內(nèi)地下建設(shè)用地使用權(quán)的方式，視具體用途而定。一般如果是用于公共服務(wù)、非經(jīng)營性用途的，采取劃撥方式。如果是作為經(jīng)營性用途，采取協(xié)議出讓方式。3地下建設(shè)用地使用權(quán)的市場化配置方面地下空間作為一種新型稀缺經(jīng)濟(jì)資源，讓市場在其配置中起“決定性”作用，才有利于提高開發(fā)利用效率，設(shè)置獨(dú)立于地表的地下建設(shè)用地使用權(quán)，為其在市場上流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。3.1地下建設(shè)用地使用權(quán)的初次獲取從各地實(shí)際操作情況來看，地下建設(shè)用地使用權(quán)的初次獲取，和地表建設(shè)用地使用權(quán)一樣，根據(jù)具體用途一般采取三種方式。第一，劃撥方式。劃撥方式是對符合條件的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行無償供地方式。按照我國《劃撥用地目錄》，一般國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地等屬于劃撥范疇。從各地操作實(shí)踐來看，地下空間建設(shè)項(xiàng)目用地只要屬于這些范圍，一般都采取劃撥方式。如《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》第十三條規(guī)定：“用于國防、人民防空專用設(shè)施、防災(zāi)、城市基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施的地下空間，其地下建設(shè)用地使用權(quán)取得可以依法采用劃撥的方式?！薄堕L沙市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》第十四條也規(guī)定：“用于國防、人防、防災(zāi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等使用地下建設(shè)用地使用權(quán)的，可以采用劃撥方式供地?！备嗟某鞘腥缟虾?、南京、杭州、武漢、太原、沈陽等城市，要求按照《劃撥用地目錄》確定地下空間的劃撥范圍。還有些不在《劃撥用地目錄》當(dāng)中，但是需要?jiǎng)潛艿奶厥馇闆r，如《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》第二十條中“地下空間建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件要求建設(shè)的連通通道穿越市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地的”情況。地下空間資源開發(fā)利用過程中，人防工程一直是我國城市地下空間最主要的用途之一，加上地鐵等重要交通設(shè)施建設(shè)，在絕大多數(shù)城市，劃撥方式目前仍然是我國地下建設(shè)用地使用權(quán)獲取的主渠道之一。第二，招拍掛方式。如果劃撥方式主要針對的是國防、公共服務(wù)、重要扶持行業(yè)等的用途，對與經(jīng)營性用途的地下空間，“有償使用”是各地共識(shí)且已經(jīng)付諸實(shí)踐。招拍掛方式在我國地表土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中已經(jīng)成熟經(jīng)驗(yàn)，因此，是各地首要選擇。如《福州市城市地下空間開發(fā)利用管理若干規(guī)定》第六條：“獨(dú)立開發(fā)的經(jīng)營性地下空間建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)。”《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》第十三條：“獨(dú)立開發(fā)的經(jīng)營性地下空間建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)?！薄度齺喪械叵驴臻g開發(fā)利用管理辦法》第六條：“獨(dú)立開發(fā)的地下空間建設(shè)項(xiàng)目，屬于商業(yè)、金融、旅游、娛樂等經(jīng)營性用途的，其地下空間建設(shè)使用權(quán)取得應(yīng)依法采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式?！睂?shí)際上，從上海、南京、杭州、武漢、濟(jì)南、成都、西安這些一二線城市到濟(jì)寧、雅安、什邡、紹興、舟山等地級市，甚至到江蘇金壇、如皋，湖南平江、邵東等眾多縣級市，都已經(jīng)以招拍掛方式作為經(jīng)營性地下空間用地的主要出讓方式。第三，協(xié)議出讓方式。地下建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓方式包括兩種，一種就是前面講的招拍掛方式，另一種就是協(xié)議出讓方式。一般來說，只要滿足招拍掛條件的就應(yīng)該選擇招拍掛方式。但是，現(xiàn)實(shí)中許多情況下招拍掛方式無法操作，只能選擇協(xié)議出讓方式。對于協(xié)議出讓的方式的情況上海市總結(jié)比較全面，在《上海市地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定》中列了三種情形：（1）“附著地下交通設(shè)施等公益性項(xiàng)目且不具備獨(dú)立開發(fā)條件的地下工程?！比缗c地鐵結(jié)合建設(shè)的地下商鋪，雖然屬于經(jīng)營性的，卻無法獨(dú)立進(jìn)行招拍掛。（2）“建設(shè)用地使用權(quán)人在其建設(shè)用地范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)地下工程的。”這在前面已經(jīng)提及，由于技術(shù)上的原因，地表建設(shè)用地使用權(quán)人開發(fā)其用地范圍內(nèi)的下空間，可能效率最高，所以，一般不宜引入競爭方式。（3）“存量地下建設(shè)用地補(bǔ)辦有償使用手續(xù)以及其它符合協(xié)議出讓條件的。”主要就是歷史遺留問題，補(bǔ)辦手續(xù)只能采取協(xié)議出讓方式。另外，按照上海規(guī)定：“結(jié)建的地下工程隨其地上部分一并出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)?！币簿褪桥c地表結(jié)合建設(shè)的地下工程，與地表一起獲得使用權(quán)，具體形式可能使協(xié)議出讓也可能是招拍掛，還可能是劃撥方式。3.2地下建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)地下建設(shè)用地使用權(quán)的初次獲取，是經(jīng)過政府特定部門將地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓給使用方，是地下空間的“一級市場”。在使用方獲取地下建設(shè)用地使用權(quán)以后，進(jìn)一步進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，也就是地下建設(shè)用地使用權(quán)的“二級市場”完善與否，事關(guān)整個(gè)地下空間資源的市場配置。在這方面，政策上各地都參照地表建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，為地下建設(shè)用地使用權(quán)在二級市場流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。舉兩個(gè)中小城市的例子：如《濟(jì)寧市地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》第十三條規(guī)定“出讓的地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)登記后可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！倍遥皠潛艿牡叵驴臻g國有建設(shè)用地使用權(quán)辦理出讓手續(xù)并依法登記后，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。”再如《邢臺(tái)市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》第十七條規(guī)定：“依法以出讓方式取得的地下建設(shè)用地使用權(quán)，可依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。”所以，地下建設(shè)用地使用權(quán)交易二級市場的制度基礎(chǔ)已無問題，但是，從操作實(shí)踐來看，最多的還是隨著居民住宅小區(qū)地下車位產(chǎn)權(quán)交易發(fā)生的地下建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。3.3地下建設(shè)用地使用權(quán)的期限對于地下建設(shè)用地使用權(quán)的期限，一般都是和地表一樣，按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，根據(jù)不同用途，確定使用期限。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：（一）居住用地七十年；（二）工業(yè)用地五十年；（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；（四）商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；（五）綜合或者其他用地五十年。所以，在實(shí)際操作中，地下建設(shè)用地使用權(quán)也基本上是按此標(biāo)準(zhǔn)確定的?！绷硗?，由于結(jié)建地下工程的特殊性，如果用途與地表一樣，其建設(shè)用地使用權(quán)與地表相統(tǒng)一。如果用途與地表建設(shè)用地使用權(quán)不一致，則其建設(shè)用地使用權(quán)期限以地表期限為上限。4地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)格確定方面要有償使用地下空間，協(xié)議出讓方式必須確定一個(gè)出讓價(jià)格，招拍掛方式下至少需要一個(gè)起始價(jià)。理論上對于地下空間使用權(quán)價(jià)格的確定，提出了諸多方法，[5]但是，通過對全國各地做法進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中定價(jià)方法主要有三種：參照地表定價(jià)、評估機(jī)構(gòu)評估定價(jià)和綜合定價(jià)。（見表1）參照地表定價(jià)就是根據(jù)同地段、同用途的地表基準(zhǔn)地價(jià)或市場出讓價(jià)格為基礎(chǔ)，確定地下負(fù)一層建設(shè)用地使用權(quán)，負(fù)二層再以負(fù)一層為基礎(chǔ)，按一定比例確定，以此類推。當(dāng)然，許多地方地下三層及以下不收取土地出讓金。由于操作簡單易行，這種方法最為普及。以中部省份江西城市上饒為例，《上饒市地下空間開發(fā)利用管理辦法（試行）》第十四條規(guī)定：“地下空間使用權(quán)分層計(jì)算，負(fù)一層按照同地段所在級別土地用途的基準(zhǔn)地價(jià)25%收取，負(fù)二層按照同地段所在級別土地用途的基準(zhǔn)地價(jià)12.5%收取，負(fù)三層及以下免收出讓價(jià)款?！北?地下空間建設(shè)用地使用權(quán)定價(jià)實(shí)踐Table1pricingpracticeofundergroundspaceconstructionlanduseright定價(jià)類型定價(jià)思路計(jì)算方法主要城市參照地表定價(jià)參照地表根據(jù)地下空間用途類型所對應(yīng)的地表建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)或者地表建設(shè)用地使用權(quán)成交樓面地價(jià)的一定比例確定招拍掛起始價(jià)或者協(xié)議出讓的價(jià)格。杭州、鄭州、武漢、成都、南昌、銀川、西寧、蕪湖、宿州、寧德、肇慶、欽州、洛陽、汝州、恩施、咸寧、平江、邵東、蘇州、無錫、昆山、上饒、濟(jì)寧、濰坊等。評估機(jī)構(gòu)評估定價(jià)評估機(jī)構(gòu)評估由市場評估機(jī)構(gòu)評估確定招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓起始價(jià)或者協(xié)議出讓的價(jià)格，特殊情況需要優(yōu)惠的，按照市場評估價(jià)格一定比例執(zhí)行。西安、長沙、邢臺(tái)等。綜合定價(jià)評估和參照地表結(jié)合市場評估機(jī)構(gòu)評估價(jià)格和地表建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格一定比例相結(jié)合確定招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓起始價(jià)或者協(xié)議出讓的價(jià)格，不同城市側(cè)重點(diǎn)稍有不同。上海、福州、太原、青島、蚌埠、貴港、雅安等。評估機(jī)構(gòu)評估定價(jià)就是通過邀請土地評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估確定地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格的方法。如《西安市地下空間開發(fā)利用管理辦法》第十五條規(guī)定：“地下空間使用權(quán)，按照市場評估地價(jià)確定招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓起始價(jià)，并按照相關(guān)規(guī)定繳納土地出讓金?！玫叵驴臻g獨(dú)立建設(shè)的公共停車場，地下空間使用權(quán)出讓金按市場評估價(jià)減半收取?！痹偃纭堕L沙市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》第十九條規(guī)定：“地下建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地下建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評估，為土地資產(chǎn)審核提供依據(jù)。結(jié)建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的地價(jià)評估，可以與地表建設(shè)用地使用權(quán)一并進(jìn)行宗地地價(jià)評估。”通過評估來確定地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格，相對于參照地表定價(jià)的方法，相對比較科學(xué)合理。但是，由于地下空間的復(fù)雜性，單純進(jìn)行評估定價(jià)難度比較大，因此，現(xiàn)實(shí)中采用的城市并不多。綜合定價(jià)就是結(jié)合評估定價(jià)和參照地表定價(jià)方法，兼取二者優(yōu)勢進(jìn)行定價(jià)的方法。具體結(jié)合的方法又有所不同。如上海先參照同類用途、相應(yīng)級別地表建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格的一定比例確定地下一層的建設(shè)用地使用權(quán)的基本價(jià)格，額然后“地下二層按照地下一層的50%確定，地下三層及以下按照上一層的60%確定?！本唧w的出讓價(jià)格，以基本價(jià)格為依據(jù)，經(jīng)過評估確定。如果是協(xié)議出讓，則評估價(jià)不能低于基本價(jià)格的70%。與上海不同的是，安徽蚌埠的做法是，協(xié)議出讓的價(jià)格或者招拍掛的起始價(jià)，首先邀請土地評估機(jī)構(gòu)出具的評估報(bào)告定價(jià)為依據(jù)，但是，評估報(bào)告確定的價(jià)格不能低于地表對應(yīng)用途評估樓面地價(jià)的一定比例。也就是上海先參照地表在再進(jìn)行評估，蚌埠先進(jìn)行評估再以地表參照價(jià)一定比例為低線。不管是哪一種，都是把二者進(jìn)行了結(jié)合。相對于單獨(dú)的參照地表或者評估定價(jià)，有一定的優(yōu)勢。因此，采用這種定價(jià)方法的城市雖然沒有單純參照地表的多，但是，逐漸受到越來越多城市的歡迎。5關(guān)于地下建設(shè)用地使用權(quán)的登記產(chǎn)權(quán)清晰是市場交易的前提，對不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記是圍繞某項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)的歸屬、內(nèi)容、相關(guān)權(quán)責(zé)進(jìn)行明晰和確認(rèn)。因此，根據(jù)《物權(quán)法》第九條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力?！钡叵陆ㄔO(shè)用地使用權(quán)只有通過登記才得以確認(rèn)，也只有通過登記、申領(lǐng)登記證書，才能在市場上合法流通。因此，地下建設(shè)用地使用權(quán)登記問題也是各地在實(shí)踐操作中必須解決的問題之一。對全國近五十個(gè)城市的相關(guān)資料分析發(fā)現(xiàn)，地下建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行登記也已經(jīng)是各地常態(tài)，而且表現(xiàn)出比較統(tǒng)一的做法：第一，地下建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行分層單獨(dú)登記。也就是說，在統(tǒng)一土地范圍內(nèi)，向下延伸的不同層數(shù)，都可以作為宗地單獨(dú)登記。這種順應(yīng)空間特征的做法，不僅有利于已開發(fā)地下空間不同層數(shù)的確權(quán)登記，也為將來更深層次的進(jìn)一步開發(fā)留下了空間。第二，結(jié)建工程地下建設(shè)用地使用權(quán)初始登記與地表建設(shè)用地使用權(quán)一起登記。這種操作簡化手續(xù)、也不影響將來地下建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和分割，因此，所有城市都對其初始登記采取共同登記的方式。需要指出的是，結(jié)建工程地下建設(shè)用地使用權(quán)問題，實(shí)際上涉及地下建設(shè)用權(quán)和地表建設(shè)用地使用權(quán)邊界的劃分問題，在現(xiàn)有“地表以下空間”就是地下空間的理念下，只能一方面要區(qū)分地表和地下空間，另一方面又要一起辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。如果把地表本身看做是“空間”，就不會(huì)存在這個(gè)問題了。第三，具體登記根據(jù)水平投影坐標(biāo)、豎向高程確定其權(quán)利范圍。如：《福州市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法（試行）》地十六條規(guī)定：“地下建設(shè)用地使用權(quán)登記以宗地為基本單位，并通過水平投影坐標(biāo)、豎向高程和水平投影最大面積確定其權(quán)屬范圍?！薄稄V州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》第三十二條也規(guī)定：“地下建設(shè)用地使用權(quán)登記以宗地為單位，并通過水平投影坐標(biāo)、豎向高程和水平投影最大面積確定其權(quán)屬范圍?！边@種方法是參照地表土地登記進(jìn)行的，在目前基本上能滿足登記需要，但是，也存在諸多缺點(diǎn)，尤其是沒法涵蓋三維空間相關(guān)信息，不利于土地立體分層開發(fā)利用。另外，值得推廣的是上海對以往地下建設(shè)用地使用權(quán)及其建（構(gòu)）筑物補(bǔ)辦登記做出了規(guī)定；杭州對于經(jīng)營性地下空間辦理不動(dòng)產(chǎn)登記后進(jìn)一步分割登記的問題做了規(guī)定?？傊叵驴臻g建設(shè)用地使用權(quán)登記明晰了圍繞地下空間不同主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，并維護(hù)了權(quán)利人的利益，為地下建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、尤其是走向市場提供了合法的身份證明。6地下建設(shè)用地使用權(quán)建設(shè)實(shí)踐中存在問題6.1地下建設(shè)用地使用權(quán)與地表建設(shè)用地使用權(quán)邊界劃分問題如前所述，現(xiàn)實(shí)中幾乎所有的城市都明確了地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)是國有土地上設(shè)置的兩個(gè)相互獨(dú)立的用益物權(quán)，地表建設(shè)用地使用權(quán)人并不擁有其用地紅線范圍內(nèi)地下空間的使用權(quán)，如果要開發(fā)使用，必須首先獲取使用權(quán)。問題在于，地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)的邊界在哪里呢？實(shí)際操作中，絕大多數(shù)城市對于地表建設(shè)中，同時(shí)開發(fā)一定深度的地下空間的情況，界定為“結(jié)建工程”，其中地下部分雖然可以與地表一起獲得建設(shè)用地使用權(quán)，但是，獲得的是與地表建設(shè)用地使用權(quán)獨(dú)立的“地下建設(shè)用地使用權(quán)”。表面上看，這毫無問題甚至相對于原來的操作，充分考慮了地下空間的有效利用問題。問題在于：第一，這種操作存在不公平問題。以居民住宅小區(qū)為例，從各地的實(shí)操來看，如果在地下建地下停車位，必須獲得地下建設(shè)用地使用權(quán)。如果不做開發(fā)，但是，建筑樁基占用的地下空間可能與開發(fā)地下車位的差不多，卻不需要獲得地下建設(shè)用地使用權(quán)。占用同樣空間，一個(gè)付費(fèi)獲得使用權(quán)，一個(gè)不需要付費(fèi)，顯然不公平。第二，更為重要的是，“地表”本身就是個(gè)空間概念。土地所有者無論在地表種植莊稼林木還是修建高樓大廈，向上和向下延伸是必然的?！段餀?quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)可以在地表、地上和地下分別設(shè)立，說明“地表”不是一個(gè)水平面，而是在縱向向上和向下有一定程度延伸，本身就是個(gè)“空間”概念。如果像現(xiàn)實(shí)操作中一樣，地表以下是地下空間，則地表以上是地上空間，那么，地表建設(shè)用地使用權(quán)就無“容身之處”了！因此，以地表平面作為分界線，地表以下界定為地下空間，地表建設(shè)用地使用權(quán)人為此付費(fèi)才能開發(fā)利用的做法，值得商榷。6.2地下建設(shè)用地使用權(quán)定價(jià)方法問題免費(fèi)“自由”取用曾經(jīng)是我國地下空間資源的常態(tài)，從1997年建設(shè)部《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》實(shí)施到現(xiàn)在，經(jīng)過二十多年的宣傳、倡導(dǎo)，實(shí)踐操作中地下空間有償使用已經(jīng)是普遍現(xiàn)象。但是，在具體定價(jià)方法問題上，從前文可以發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)城市都以地表土地基準(zhǔn)價(jià)格或?qū)嶋H出讓價(jià)格的一定比例作為地下建設(shè)用地使用權(quán)定價(jià)依據(jù)。地表土地與其地下空間價(jià)格有一定關(guān)系是必然的，但是，單純的以地表價(jià)格作為定價(jià)依據(jù)，肯定無法真實(shí)反應(yīng)地下空間價(jià)值。另外，從理論上講，如果市場競爭充分，在招拍掛情況下，無論起始價(jià)是多少，最終價(jià)格肯定會(huì)趨向于均衡價(jià)格，問題是地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓過程中，極少有大量買方的情況。而在只有唯一買方、只能協(xié)議出讓的情況下，科學(xué)合理確定地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格顯得更為必要，只是簡單參照地表價(jià)格的做法無法準(zhǔn)確反應(yīng)地下空間真實(shí)價(jià)值。6.3地籍登記存在的問題實(shí)踐中地下建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行登記已經(jīng)是普遍現(xiàn)象，賦予地下空間合法的“身份證明”，解決了短期內(nèi)地下空間開發(fā)利用的合法性問題。但是，無論是《物權(quán)法》還是剛剛通過的《民法典》，都規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在地表、地上或者地下分別獨(dú)立設(shè)立。而且，前文也已經(jīng)提及，地表本身也是個(gè)“空間”概念。這意味著土地使用權(quán)必然從“二維”平面向“三維”空間的過渡。雖然各地已經(jīng)要求地下建設(shè)用地使用權(quán)在縱向立體每一層獨(dú)立作為宗地登記，而且除了水平投影坐標(biāo)，豎向高程也是確定其權(quán)利范圍的要件。但是，當(dāng)前對地下建設(shè)用地使用權(quán)的登記，仍然是以原來土地使用權(quán)登記體系進(jìn)行的，不利于地籍管理和地下空間的開發(fā)利用。7相關(guān)建議7.1科學(xué)確定地下空間和地表土地邊界劃分標(biāo)準(zhǔn)在理論上，以地表平面為界，地表以下界定為地下空間，地表以上界定為地上空間，則地表建設(shè)用地使用權(quán)就無“容身之處”。在實(shí)踐中，由于只要進(jìn)行地表土地開發(fā)，必然或多或少涉及到以地表為界的“地下空間”，結(jié)果所有的城市建設(shè)工程都有可能成為“結(jié)建工程”而在進(jìn)行地表建設(shè)用地使用權(quán)登記的同時(shí)，進(jìn)行地下建設(shè)用地使用權(quán)登記，無形中增大了交易成本。因此，科學(xué)合理的界定地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)相當(dāng)重要。對于地表土地和地下空間的邊界，國際上一般有兩種處理方法：一種是以一定的絕對深度為界，如挪威、丹麥等北歐國家把地表土地的權(quán)利深度限定在向下六米，超過六米則需要辦理額外手續(xù)；另一種是以地表土地所有人的“利益”所至為限，其地表土地的權(quán)利邊界一直延伸到土地及建（構(gòu)）筑物、附著物正常運(yùn)轉(zhuǎn)或使用為限度，在不影響地表土地權(quán)利人利益的深度，可以由其他主體開發(fā)利用地下空間。相對來說，后者更加靈活可行，值得我們國家在實(shí)踐中參考。7.2倡導(dǎo)構(gòu)建地下空間基準(zhǔn)價(jià)格體系以地表基準(zhǔn)價(jià)格或市場出讓價(jià)格作為地下建設(shè)用地使用權(quán)定價(jià)依據(jù)，無法準(zhǔn)確反應(yīng)地下空間價(jià)值。因此，當(dāng)務(wù)之急是各地根據(jù)自身情況，構(gòu)建地下空間的包含基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)以及地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓底價(jià)的價(jià)格體系。這在地下空間使用價(jià)值不高或尚未發(fā)現(xiàn)情況下，似乎太過復(fù)雜而不值得。但是，現(xiàn)在地下空間的用途越來越廣、價(jià)值日益凸顯，再簡單的以地表價(jià)格一定比例確定地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格，肯定會(huì)造成國有資產(chǎn)流失，也不利于地下空間資源有效利用。這方面，上海的做法雖然不盡完善，但是已經(jīng)在嘗試構(gòu)建以“基本價(jià)格”和“出讓價(jià)格”為主的價(jià)格體系，值得參考。7.3推進(jìn)三維地籍登記工作地籍登記由“二維”平面向“三維”空間的過渡，是必然趨勢?！段餀?quán)法》和《民法典》規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在地表、地上或者地下分別獨(dú)立設(shè)立，從原則上為其奠定了法律基礎(chǔ)。三維地理信息系統(tǒng)（Threedimensionalgeographicinformationsystem）的發(fā)展，為其提供了技術(shù)上的可能性。深圳前海深港合作區(qū)已經(jīng)引入三維地籍管理技術(shù)，進(jìn)行了成功試點(diǎn)，從而奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。2020年7月7日，國務(wù)院公布的《關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》中，要求自然資源部負(fù)責(zé)推廣前海深港合作區(qū)“以三維地籍為核心的土地立體化管理模式”，說明政策條件已具備。因此，積極推進(jìn)三維地籍登記工作，以避免和減少原有登記制度給地下空間開發(fā)利用帶來的困難，也是當(dāng)務(wù)之急。8簡要結(jié)論總之，自從《物權(quán)法》規(guī)定可以單獨(dú)設(shè)立地下建設(shè)用地使用權(quán)以后，各地都進(jìn)行了積極探索，并使地下建設(shè)用地使用權(quán)在各方面都有很大進(jìn)展：理清了地下和地表建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系；促進(jìn)了地下空間資源的市場化配置；肯認(rèn)了地下空間資源必須有償使用；對地下空間納入了不動(dòng)產(chǎn)登記。同時(shí)，在地下與地表邊界劃分、地下建設(shè)用地使用權(quán)定價(jià)、地下空間地籍登記方面存在不足之處，需要在今后的工作實(shí)踐中加以改進(jìn)。參考文獻(xiàn)：[1]劉明皓，楊蒙，田水松，付遠(yuǎn)頌，羅海嘉.城市地下空間產(chǎn)權(quán)建設(shè)綜述[J].地下空間與工程學(xué)報(bào)，2016,12（4）：859-869.[2]卜德平.地下建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013,28（6）：28-31.[3]朱巖，王亦白.分層建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利沖突及其解決[J].中國土地科學(xué)，2017,31（10）：79-85.[4]郭慶珠.城市地下建設(shè)用地使用權(quán)市場化取得的法律思考[J].商業(yè)時(shí)代，2014,（9）：104-105.[5]曹天邦，張麗，邱群，黃羽.城市地下空間使用權(quán)價(jià)格評估探討[J].地下空間與工程學(xué)報(bào)，2018,14（1）：1-5.[6]馬栩生.論城市地下空間權(quán)的物權(quán)登記規(guī)則[J].法學(xué)雜志，2010,（8）：35-38.[7]吳春岐，李磊.地下空間確權(quán)登記探索[J].國土資源，2018,（11）：42-44.[8]劉美芝.對地下建設(shè)用地使用權(quán)的若干思考[J].中華建設(shè)，2011,（2）：72-73.[9]周小丹，陳忠媛，李煒瑋.江蘇省地下空間產(chǎn)權(quán)實(shí)踐探索與思考[J].上海國土資源，2020,41（1）：34-40.[10]徐生鈺，朱憲辰.城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)變遷分析[J].南京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009,22（6）：25-31.附件1：各地針對地下建設(shè)用地使用權(quán)的法律法規(guī)省、市、自治區(qū)法規(guī)實(shí)施時(shí)間序號(hào)安徽蚌埠蚌埠市區(qū)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)開發(fā)利用暫行辦法2019.031蕪湖蕪湖市市區(qū)地下空間利用和房地產(chǎn)登記暫行辦法2013.04.232宣城宣城市區(qū)城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理暫行辦法2016.063福建福建省地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定2014.02.164建甌建甌市地下空間土地登記若干規(guī)定(試行)2015.1