I摘要環(huán)境行政處罰決定的法制審核制度作為推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)的三項(xiàng)環(huán)境行政執(zhí)法制度之一，旨在通過(guò)事前審核確保環(huán)境行政處罰決定的合法有效，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。法制審核作為我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，近年來(lái)歷經(jīng)了萌芽、試點(diǎn)并逐步成熟的發(fā)展過(guò)程。行政自我規(guī)制理論、全面審查原則與行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)原則分別從法制審核制度的理論緣起、適用范圍與權(quán)益保障等方面闡釋了環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的理論基礎(chǔ)。該制度的功能定位在于事前防控、自我評(píng)價(jià)與內(nèi)部監(jiān)督的三個(gè)方面。針對(duì)環(huán)境行政處罰決定的法制審核制度在適用過(guò)程中存在的適用范圍模糊、審核事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范殘缺和審核意見(jiàn)對(duì)行政處罰決定影響有限等實(shí)踐問(wèn)題，建議通過(guò)明晰適用范圍中關(guān)鍵概念的量化標(biāo)準(zhǔn)、健全法制審核事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范以及增強(qiáng)法制審核意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)性參與作用，使法制審核制度在環(huán)境行政主體作出環(huán)境行政處罰決定的過(guò)程中更好地發(fā)揮其事前防控及自我監(jiān)督作用，提高環(huán)境行政處罰的公信力。關(guān)鍵詞：環(huán)境行政處罰；法制審核；功能定位；完善建議

ABSTRACTThelegalreviewsystemforenvironmentaladministrativepenaltydecisions,asoneofthethreeenvironmentaladministrativelawenforcementsystemsthatpromotetheconstructionoftheruleoflaw,aimstoensurethelegalityandeffectivenessofenvironmentaladministrativepenaltydecisionsthroughpriorreviewandsafeguardthelegitimaterightsandinterestsofthecounterparts.AsaninnovativesysteminChina'senvironmentaladministrativelawenforcement,thelegalreviewhasgonethroughadevelopmentprocessofgermination,pilotimplementation,andgradualmaturityinrecentyears.Thetheoryofadministrativeself-regulation,theprincipleofcomprehensivereview,andtheprincipleofprotectingtherightsandinterestsofadministrativecounterpartsrespectivelyexpoundthetheoreticalbasisofthelegalreviewsystemforenvironmentaladministrativepenaltydecisionsfromaspectssuchasthetheoreticalorigin,scopeofapplication,andrightsandinterestsprotectionofthelegalreviewsystem.Thefunctionalpositioningofthissystemliesinthreeaspects:pre-eventpreventionandcontrol,self-evaluation,andinternalsupervision.Inviewofthepracticalproblemsintheapplicationprocessofthelegalreviewsystemforenvironmentaladministrativepenaltydecisions,suchasthevaguescopeofapplication,theincompletedynamicadjustmentprocedurespecificationsofthereviewmatterslist,andthelimitedimpactofthereviewopinionsontheadministrativepenaltydecisions,itisrecommendedtoclarifythequantitativestandardsofthekeyconceptswithinthescopeofapplication,improvethedynamicadjustmentprocedurespecificationsofthelegalreviewmatterslist,andenhancethesubstantialparticipationroleofthelegalreviewopinions,sothatthelegalreviewsystemcanbetterplayitsrolesofpre-eventpreventionandcontrolandself-supervisionintheprocessofenvironmentaladministrativesubjectsmakingenvironmentaladministrativepenaltydecisionsandimprovethecredibilityofenvironmentaladministrativepenalties.Keywords:EnvironmentalAdministrativePenalty;LegalSystemReview;FunctionalPositioning;ImprovementSuggestions

目錄TOC\o"1-3"\h\u摘要 IABSTRACT II目錄 III1導(dǎo)論 11.1選題背景 11.2文獻(xiàn)綜述 21.2.1國(guó)內(nèi)研究綜述 21.2.2國(guó)外研究綜述 41.2.3研究現(xiàn)狀評(píng)析 51.3研究思路 51.4研究方法 51.4.1比較分析法 51.4.2案例研究法 51.5創(chuàng)新之處 62環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的基本認(rèn)知 72.1環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的概念界定 72.1.1環(huán)境行政處罰的概念 72.1.2環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的概念 72.2環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的理論基礎(chǔ) 82.2.1行政自我規(guī)制理論 82.2.2全面審查原則 82.2.3行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)原則 103環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的功能定位 103.1事前防控功能 103.2自我評(píng)價(jià)功能 113.3內(nèi)部監(jiān)督功能 124環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的現(xiàn)存問(wèn)題 124.1適用范圍的關(guān)鍵概念欠缺量化標(biāo)準(zhǔn) 124.2法制審核事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范殘缺 134.3法制審核意見(jiàn)對(duì)行政處罰決定僅有間接影響 135環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的完善建議 145.1明晰適用范圍中關(guān)鍵概念的量化標(biāo)準(zhǔn) 145.2健全法制審核事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范 155.3增強(qiáng)法制審核意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)性參與作用 156結(jié)論 16參考文獻(xiàn) 18

1導(dǎo)論1.1選題背景黨的十八大提出了包含“生態(tài)文明建設(shè)”的“五位一體”總體布局，處于綠色發(fā)展的時(shí)代背景之下，環(huán)境行政處罰作為環(huán)境執(zhí)法的重要手段，在維護(hù)生態(tài)環(huán)境秩序、保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。然而，環(huán)境行政處罰相關(guān)案件的復(fù)雜性以及執(zhí)法種類(lèi)的多樣性，使得確保處罰決定的合法性與合理性成為一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)，面臨這一挑戰(zhàn)，法制審核制度應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年初印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）,行政執(zhí)法三項(xiàng)制度于是在全國(guó)范圍內(nèi)推行開(kāi)來(lái)。2021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）首次以法律形式明確重大執(zhí)法決定法制審核制度，規(guī)定“未經(jīng)法制審核或?qū)徍宋赐ㄟ^(guò)的，不得作出行政處罰決定”。為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，環(huán)境行政執(zhí)法在法治化軌道上的規(guī)范運(yùn)行極為重要，生態(tài)環(huán)境部緊隨《行政處罰法》修訂并于2023年施行的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》進(jìn)一步細(xì)化法制審核的適用范圍、程序與內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了法制審核在防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、保障處罰合法性中的核心作用。法制審核制度作為保障環(huán)境行政處罰質(zhì)量的核心機(jī)制，它的有效運(yùn)行對(duì)于規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法行為、提升執(zhí)法公信力意義重大。然而在法制審核制度的實(shí)踐中仍存在諸如審核標(biāo)準(zhǔn)模糊、程序銜接不暢、審核尺度不一等問(wèn)題，因此研究環(huán)境行政處罰決定的法制審核制度，既是規(guī)范行政裁量權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求，也是推進(jìn)環(huán)境法治建設(shè)的理論命題。近年來(lái)，隨著環(huán)境問(wèn)題的日益凸顯，社會(huì)各界對(duì)環(huán)境行政處罰的關(guān)注度不斷提高，對(duì)法制審核制度的適用的準(zhǔn)確與有效也提出了更高的要求，在這樣的背景下，深入研究環(huán)境行政處罰決定的法制審核制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。1.2文獻(xiàn)綜述1.2.1國(guó)內(nèi)研究綜述重大行政執(zhí)法決定法制審核制度在法治政府建設(shè)進(jìn)程中占據(jù)關(guān)鍵地位，它是規(guī)范行政執(zhí)法行為、保障行政相對(duì)人權(quán)益的重要舉措。隨著我國(guó)對(duì)依法行政的重視程度不斷提高，該制度的研究也日益受到學(xué)界關(guān)注。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞環(huán)境行政處罰法制審核制度展開(kāi)了多維度研究，筆者從理論基礎(chǔ)、功能定位、實(shí)施問(wèn)題及改進(jìn)建議四個(gè)角度，對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，旨在梳理已有研究成果，為進(jìn)一步深入研究提供參考。第一，環(huán)境行政執(zhí)法決定法制審核制度的理論基礎(chǔ)。學(xué)者們普遍認(rèn)為行政執(zhí)法內(nèi)部規(guī)控理論是重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的重要基石。學(xué)者劉福元在其著作中指出行政自我規(guī)控是指行政機(jī)關(guān)自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，是使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為[1]。學(xué)者許若群（2019）指出行政機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部自我控制機(jī)制，能有效彌補(bǔ)外部監(jiān)督的不足并使行政執(zhí)法權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使，這一理論強(qiáng)調(diào)行政主體的自我規(guī)制，為法制審核制度提供了內(nèi)在邏輯支撐[2]。部分文獻(xiàn)引入風(fēng)險(xiǎn)決策理論來(lái)深化對(duì)該制度的理解。學(xué)者夏浩宇認(rèn)為該制度的事前內(nèi)部審查性質(zhì)符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，能有效避免不當(dāng)行政處罰決定帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，解釋了制度運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制[3]。有學(xué)者指出法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也是重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的重要理論基礎(chǔ)[4]，這一制度的實(shí)施本身就意味著法律資源成本的投入，成本-效益分析在該制度實(shí)施的全過(guò)程都有體現(xiàn)。第二，環(huán)境行政執(zhí)法決定法制審核制度的功能定位?，F(xiàn)有研究對(duì)該制度的功能定位主要集中在內(nèi)部監(jiān)督、法律資源支持和自我評(píng)價(jià)三個(gè)方面。在內(nèi)部監(jiān)督功能上，學(xué)者普遍認(rèn)為，通過(guò)對(duì)重大行政執(zhí)法決定的合法性與合理性進(jìn)行審查，能有效監(jiān)督行政處罰權(quán)的行使，保障行政決定的公正性。有學(xué)者提出，法制審核可避免執(zhí)法權(quán)力異化，加強(qiáng)行政處罰內(nèi)部監(jiān)督[5]。對(duì)于法律資源支持功能方面學(xué)者指出，隨著行政疆域擴(kuò)大和行政處罰案件復(fù)雜性增加，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要專(zhuān)業(yè)的法律支持。自我評(píng)價(jià)功能方面，該制度被認(rèn)為有助于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)自身行政執(zhí)法活動(dòng)中的不足，避免相同問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)，法制審核程序可視為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自我評(píng)價(jià)程序[6]。第三，環(huán)境行政執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施問(wèn)題。學(xué)者指出法制審核的主體存在中立性不足、人員配備不完善、人員業(yè)務(wù)水平參差不齊的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，多數(shù)法制審核在實(shí)踐中由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)審核工作，易受內(nèi)部因素干擾，影響審核的公正性和客觀(guān)性，學(xué)者指出審核主體缺乏獨(dú)立性，受行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，難以擺脫本單位影響；人員配備上基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法制審核人員數(shù)量不足，且通過(guò)法律職業(yè)資格考試的人員占比低，難以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的審核需求；業(yè)務(wù)水平上部分人員缺乏法律背景和相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，影響審核質(zhì)量[7]。還有學(xué)者指出審核范圍存在裁量空間過(guò)大和動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制缺失的問(wèn)題?，F(xiàn)有規(guī)定對(duì)“重大”的界定較為籠統(tǒng)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在確定審核范圍時(shí)自由裁量權(quán)較大，導(dǎo)致不同地區(qū)和部門(mén)的審核范圍差異較大。此外，由于法律的滯后性，行政處罰行為的“重大”判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨社會(huì)發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)整，但目前缺乏有效的動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制。楊霧晨等人（2023）指出法制審核制度的裁量基準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)制定的裁量規(guī)則存在差異，影響執(zhí)法公平性。法制審核的審核標(biāo)準(zhǔn)存在分歧，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間、不同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間對(duì)法律概念、技術(shù)性和程序性問(wèn)題的理解不一致，影響了行政處罰決定的準(zhǔn)確性和一致性[8]。此外審核程序還存有流程規(guī)定不細(xì)、意見(jiàn)提出方式不統(tǒng)一和工作協(xié)作機(jī)制不暢等問(wèn)題。相關(guān)文件對(duì)法制審核工作啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)、提出審核意見(jiàn)時(shí)間點(diǎn)等具體流程規(guī)定不明確，導(dǎo)致實(shí)踐中操作不規(guī)范。各地區(qū)和行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)法制審核意見(jiàn)的種類(lèi)和表現(xiàn)形式要求不同，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，影響了審核意見(jiàn)的質(zhì)量和制度功能的發(fā)揮。在工作協(xié)作方面，法制審核機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員之間、不同法制審核機(jī)構(gòu)之間意見(jiàn)分歧的解決機(jī)制不完善，機(jī)構(gòu)改革也導(dǎo)致部分地區(qū)法制審核職能劃轉(zhuǎn)不明確，影響了工作的順暢開(kāi)展。這又引發(fā)了審核責(zé)任劃分不明確、追究機(jī)制不完善和盡職盡責(zé)容錯(cuò)機(jī)制缺失的問(wèn)題。相關(guān)規(guī)定未能詳細(xì)界定執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)、法制審核機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，導(dǎo)致實(shí)踐中責(zé)任推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。責(zé)任追究機(jī)制缺乏明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，難以有效落實(shí)。同時(shí)，由于缺乏容錯(cuò)機(jī)制，法制審核人員可能因擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而過(guò)于保守，影響審核工作的積極性和創(chuàng)造性。第四，環(huán)境行政執(zhí)法決定法制審核制度的改進(jìn)建議。侯孟君（2019）強(qiáng)調(diào)需通過(guò)立法明確審核范圍與主體責(zé)任，通過(guò)完善審核主體設(shè)置，提高法制審核機(jī)構(gòu)法律地位，明確責(zé)任劃分，建立容錯(cuò)機(jī)制[9]；探索人民陪審員參與機(jī)制；規(guī)范審核內(nèi)容設(shè)計(jì)，建立動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；提高審核工作效率，統(tǒng)一并細(xì)化流程，規(guī)范審核意見(jiàn)表達(dá)形式；楊霧晨等人（2023）建議通過(guò)建立區(qū)域統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化典型案例指導(dǎo)等方式規(guī)范裁量權(quán)[8]；夏浩宇（2023）提出引入公職律師和動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，以提升審核專(zhuān)業(yè)性，樹(shù)立新型法制審核思維，提高法治思維和中立性思維能力，培養(yǎng)自我評(píng)價(jià)和法律資源支持意識(shí)，明確法制審核基本原則，包括合法性、合理性、全面審查和及時(shí)高效原則[3]。1.2.2國(guó)外研究綜述環(huán)境行政處罰決定法制審核制度是我國(guó)為了回應(yīng)實(shí)踐中頻發(fā)的隨意性處罰與機(jī)械性處罰等行政執(zhí)法亂象對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵害與對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力的負(fù)面影響而創(chuàng)造的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，故而國(guó)外學(xué)界暫時(shí)不存在對(duì)該項(xiàng)制度的針對(duì)性研究。但國(guó)外對(duì)行政權(quán)規(guī)制的研究與我國(guó)法制審核制度有相同的理論基礎(chǔ)，筆者在知網(wǎng)、SpringerLink以及Taylor&Francis等數(shù)據(jù)庫(kù)檢索并對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行一定的梳理如下。美國(guó)學(xué)者Winder,S.(2019)指出美國(guó)司法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門(mén)自由裁量權(quán)的約束。美國(guó)行政部門(mén)擁有廣泛的自由裁量權(quán)，同時(shí)很少受到其他部門(mén)的監(jiān)督，但司法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)不授權(quán)和重大問(wèn)題原則以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部的力量來(lái)制約行政部門(mén)的自由裁量權(quán)。其中美國(guó)的“重大問(wèn)題”原則，這一原則指某些類(lèi)型的行政決定風(fēng)險(xiǎn)太高，因?yàn)橛袪?zhēng)議的問(wèn)題太重要，以至于法院不會(huì)直接服從行政部門(mén)。行政部門(mén)無(wú)法決定，此時(shí)，重大問(wèn)題決定需要明確和明確的國(guó)會(huì)授權(quán)，以便法院承認(rèn)該問(wèn)題的行政權(quán)力，此原則與我國(guó)重大行政處罰決定法制審核制度針對(duì)屬于重大執(zhí)法決定范圍的行政處罰案件適用有相似之處。國(guó)外相關(guān)研究聚焦于行政程序的正當(dāng)性控制與公眾參與。美國(guó)《行政程序法》（APA）以“正式聽(tīng)證”與“非正式聽(tīng)證”為程序劃分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)需在重大決定前進(jìn)行獨(dú)立審查，與我國(guó)法制審核的“查審分離”有理念相通之處[10]。英國(guó)學(xué)者Gierow,S.(2024)對(duì)歐盟有關(guān)行政權(quán)力限制的內(nèi)容進(jìn)行了闡述，歐盟委員會(huì)審查會(huì)員國(guó)提交的擬議國(guó)家援助計(jì)劃的行政決定，并發(fā)布行政指導(dǎo)方針以領(lǐng)導(dǎo)這一過(guò)程，根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》第107條第（1）款，國(guó)家援助原則上與內(nèi)部市場(chǎng)不相容，但根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》第107條第（3）款歐盟委員會(huì)有權(quán)酌情決定可能被認(rèn)為與內(nèi)部市場(chǎng)相容的國(guó)家援助類(lèi)型。委員會(huì)享有審查和評(píng)估援助措施及其與內(nèi)部市場(chǎng)的兼容性的專(zhuān)屬權(quán)力[11]。這種評(píng)估需要審查復(fù)雜和不斷變化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事實(shí)和條件，體現(xiàn)了歐盟委員會(huì)對(duì)其成員國(guó)行政權(quán)力的限制。歐盟《奧胡斯公約》則通過(guò)公眾參與強(qiáng)化環(huán)境決策透明度，其“預(yù)防性審查”機(jī)制可為我國(guó)法制審核中公共利益衡量提供借鑒。此外職能分離理論也被提及，該理論源于英美法系自然公正原則，主張將不同職能分配給不同部門(mén)或人員，以保證各部門(mén)行使職能的中立性，為法制審核制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行提供了理論依據(jù)[12]。然而，國(guó)外研究多基于本土制度語(yǔ)境，對(duì)我國(guó)環(huán)境行政處罰中法制審核的特殊性關(guān)注較少。1.2.3研究現(xiàn)狀評(píng)析現(xiàn)有研究對(duì)法制審核制度功能、問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行了較全面的探討，但仍存在以下不足。第一，研究視角單一。多數(shù)文獻(xiàn)聚焦于行政執(zhí)法的一般性審核，缺乏對(duì)環(huán)境行政處罰特殊性的針對(duì)性分析。環(huán)境行政處罰相較于一般的行政處罰在執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法程序、法律適用等方面有其特殊之處，例如可能涉及復(fù)雜的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和專(zhuān)業(yè)的環(huán)境科學(xué)知識(shí)，環(huán)境違法行為的危害后果具有長(zhǎng)期性和隱蔽性，這些對(duì)審核人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)提出了更高要求。但現(xiàn)有研究未能充分關(guān)注這些特殊性，導(dǎo)致提出的審核標(biāo)準(zhǔn)和方法在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域的針對(duì)性和適用性不足。第二，制度協(xié)同性研究不足。對(duì)法制審核與生態(tài)環(huán)境損害賠償、垂直管理制度改革的銜接機(jī)制探討較少；第三，現(xiàn)有成果以規(guī)范性分析為主，缺乏對(duì)典型案例的深入剖析。1.3研究思路本文以環(huán)境行政處罰決定的法制審核制度為研究對(duì)象，首先闡釋環(huán)境行政處罰決定法制審核的法理基礎(chǔ)與功能定位；其次結(jié)合《行政處罰法》《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》及蘭州、寧夏等地的地方裁量基準(zhǔn)梳理審核程序的法定要件；最后為明晰適用范圍中關(guān)鍵概念的量化標(biāo)準(zhǔn)、健全法制審核事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范、增強(qiáng)該制度的實(shí)質(zhì)性參與作用提供建議。1.4研究方法1.4.1比較分析法本文通過(guò)比較分析法橫向?qū)Ρ炔煌貐^(qū)生態(tài)環(huán)境部門(mén)法制審核的實(shí)踐模式，例如浙江省寧波市執(zhí)法部門(mén)的“審查分離”機(jī)制與內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市法制審核事項(xiàng)清單的設(shè)立等，分析其共性與差異；縱向結(jié)合《行政處罰法》修訂前后的司法裁判，探討法制審核制度的發(fā)展?fàn)顩r。1.4.2案例研究法選取典型案例，剖析法制審核在事實(shí)認(rèn)定、法律適用及程序合規(guī)中的具體作用，揭示法制審核制度運(yùn)行的現(xiàn)況與改進(jìn)空間。1.5創(chuàng)新之處第一，將“具有?資格限制類(lèi)?處罰的情況”、“罰款超過(guò)法規(guī)設(shè)定罰款上限的50%”或“導(dǎo)致當(dāng)事人無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)或生活嚴(yán)重困難”作為環(huán)境行政處罰決定的法制審核制度的適用條件。學(xué)者指出現(xiàn)有規(guī)定對(duì)適用范圍的界定較為籠統(tǒng)，行政主體的過(guò)度使用自由裁量權(quán)導(dǎo)致不同地區(qū)和部門(mén)的審核范圍差異較大，但學(xué)界未能在適用條件方面達(dá)成共識(shí)。明確制度的適用范圍適用條件是制度發(fā)揮作用的前提，因此亟需統(tǒng)一法制審核的適用條件。筆者認(rèn)為可以按照處罰造成的影響，將“具有?資格限制類(lèi)?處罰的情況”、“罰款超過(guò)法規(guī)設(shè)定罰款上限的50%”或“導(dǎo)致當(dāng)事人無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)或生活嚴(yán)重困難”的三類(lèi)情況作為環(huán)境行政處罰決定法制審核的適用范圍，此種適用范圍在維護(hù)法律權(quán)威的基礎(chǔ)上兼顧到落實(shí)行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)原則的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了柔性執(zhí)法的人文關(guān)懷。第二，提出事項(xiàng)清單可進(jìn)行規(guī)范化的動(dòng)態(tài)調(diào)整。目前學(xué)界對(duì)于環(huán)境行政處罰決定法制審核事項(xiàng)清單的制定規(guī)范并未達(dá)成共識(shí)，對(duì)事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)的調(diào)整規(guī)范缺乏研究。筆者認(rèn)為應(yīng)建立審核范圍動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以便在社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法律環(huán)境不斷變化之際，能夠及時(shí)調(diào)整法制審核的范圍，各地行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方性法規(guī)的調(diào)整動(dòng)態(tài)增減法制審核事項(xiàng)清單以適應(yīng)新的情況與需求。第三，將權(quán)責(zé)劃分作為環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的問(wèn)責(zé)手段。目前學(xué)界認(rèn)為法制審核存在立法缺乏體系化、審核機(jī)構(gòu)法律地位低的問(wèn)題，如何使法制審核制度發(fā)揮其應(yīng)有的效力學(xué)界并未形成共識(shí)。我國(guó)憲法明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法決定的決策權(quán)由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人行使，在行政執(zhí)法中設(shè)置法制審核程序和集體審議程序等內(nèi)部程序，其作用都是為了給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作出決策提供參謀意見(jiàn)，有些行政主體形式化應(yīng)付法制審核程序，呈現(xiàn)“有就行”的錯(cuò)誤態(tài)度、即使認(rèn)真進(jìn)行法制審核，行政主體負(fù)責(zé)人也可以有理由地不予采用，導(dǎo)致審核意見(jiàn)無(wú)法發(fā)揮效力。這其中的源頭是當(dāng)前審核機(jī)構(gòu)與案件承辦機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分不明確，因此詳細(xì)的權(quán)責(zé)劃分能夠幫助提升法制審核意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)性參與作用。2環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的基本認(rèn)知2.1環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的概念界定2.1.1環(huán)境行政處罰的概念環(huán)境行政處罰是生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法主體依法對(duì)違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的公民、法人或其他組織實(shí)施的具有制裁性質(zhì)的具體行政行為。根據(jù)《行政處罰法》第二條，行政處罰是“以減損權(quán)益或增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”，其本質(zhì)在于通過(guò)法律制裁矯正違法行為，維護(hù)行政管理秩序。環(huán)境行政處罰的特殊性體現(xiàn)在其調(diào)整對(duì)象為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法行為，例如《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第四十九條、第五十二條提到的超標(biāo)排放、非法排污、破壞生態(tài)資源等，處罰類(lèi)型包括罰款、沒(méi)收違法所得、吊銷(xiāo)許可證、責(zé)令停產(chǎn)整治等。相較于一般行政處罰，環(huán)境行政處罰更強(qiáng)調(diào)對(duì)公共生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)，其法律依據(jù)除《行政處罰法》外，還需遵循《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等專(zhuān)門(mén)性法規(guī)，具有更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和社會(huì)公益性。2.1.2環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的概念環(huán)境行政處罰決定法制審核制度，是指在作出重大環(huán)境行政處罰決定前，由生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法主體內(nèi)部的法制審核機(jī)構(gòu)或人員，依照法定程序?qū)Π讣聦?shí)、法律適用、程序合法性及裁量合理性進(jìn)行全面審查的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。該制度審核范圍特定，僅針對(duì)涉及重大公共利益、當(dāng)事人重大權(quán)益、案情疑難復(fù)雜或法律規(guī)定的其他情形；審核內(nèi)容全面，涵蓋執(zhí)法主體資格、程序合法性、證據(jù)充分性、法律適用準(zhǔn)確性及裁量基準(zhǔn)適當(dāng)性等；程序強(qiáng)制性，即未經(jīng)審核或?qū)徍宋赐ㄟ^(guò)的，不得作出處罰決定，確保內(nèi)部監(jiān)督的剛性約束。法制審核制度通過(guò)“查審分離”原則，將案件承辦與法制審核職能分立，旨在防范行政自由裁量權(quán)的濫用，增強(qiáng)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，提升環(huán)境執(zhí)法的合法性與公信力。2.2環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的理論基礎(chǔ)2.2.1行政自我規(guī)制理論行政自我規(guī)制理論是國(guó)家建立重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的理論基礎(chǔ)。行政自我規(guī)制是指行政機(jī)關(guān)自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為[1]。2008年起，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界開(kāi)始提出并研究行政自我規(guī)制理論，強(qiáng)調(diào)自我規(guī)制更有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的積極性和主動(dòng)性，有利于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的合法和善治。行政法的核心理念是控制和預(yù)防行政權(quán)的濫用和不合理擴(kuò)張。在法治建設(shè)實(shí)踐中，執(zhí)法的亂象一定程度影響了政府的公信力，外部控制手段的滯后性和規(guī)制范圍的有限性弊端逐漸凸顯，為了建立和提升政府的公信力，法治政府建設(shè)亟需政府積極作為，配套相應(yīng)的制度來(lái)予以保障。重大行政執(zhí)法決定法制審核制度正是在這一理論和政策背景下應(yīng)運(yùn)而生，中央在試點(diǎn)實(shí)施該項(xiàng)制度已逐漸成熟的基礎(chǔ)上開(kāi)始在全國(guó)推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，這正是基于法治政府建設(shè)自我規(guī)制的需要。國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于三項(xiàng)行政執(zhí)法制度指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)的規(guī)定，均體現(xiàn)我國(guó)政府主動(dòng)提高依法行政水平，降低行政執(zhí)法行為被糾錯(cuò)率，加強(qiáng)行政執(zhí)法權(quán)自我約束、自我監(jiān)督、自我制約的理念。行政內(nèi)部監(jiān)督理論強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)通過(guò)自我規(guī)制機(jī)制約束權(quán)力運(yùn)行。法制審核是行政自我規(guī)制理論的典型實(shí)踐，通過(guò)法制審核機(jī)構(gòu)對(duì)案件承辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督，形成權(quán)力制衡。環(huán)境行政處罰的法制審核體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)主動(dòng)限制自由裁量權(quán)的意愿，例如《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十條要求審核裁量基準(zhǔn)的適當(dāng)性，避免處罰畸輕畸重。這種自我監(jiān)督機(jī)制彌補(bǔ)了外部司法審查的滯后性，有助于在執(zhí)法前端預(yù)防違法行為。2.2.2全面審查原則這一原則要求對(duì)行政執(zhí)法決定所涉及的所有行政行為及其合法性要素進(jìn)行深入、全方位的審查，以確保每一項(xiàng)決定都能經(jīng)得起合理性和合法性的檢驗(yàn)。全面審查原則主要體現(xiàn)在審核內(nèi)容全面與審核視角全面兩個(gè)角度。審核內(nèi)容的全面性具體來(lái)說(shuō)，首先是審核實(shí)施行政處罰的主體是否具備法定資格，執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法權(quán)限，以確保執(zhí)法主體合法有效，避免越權(quán)執(zhí)法或無(wú)權(quán)執(zhí)法的情況發(fā)生；其次是對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行全面審查，違法行為的要素是否清楚，證據(jù)是否確鑿、充分；再次是審核法律適用是否存在錯(cuò)誤或遺漏的情況，環(huán)境法律法規(guī)體系較為復(fù)雜，法制審核時(shí)要確保執(zhí)法人員準(zhǔn)確理解和運(yùn)用相關(guān)法律規(guī)定，保證處罰決定于法有據(jù)；最后審查行政處罰程序是否合法，例如檢查執(zhí)法人員在調(diào)查取證過(guò)程中是否遵守法定的程序要求，是否依法保障了當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和聽(tīng)證權(quán)等。審核視角的全面性是指全面審查原則要求法制審核不僅關(guān)注合法性，還需兼顧合理性。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十條，審核內(nèi)容既包括執(zhí)法主體、程序合法性等形式要件，也涉及證據(jù)充分性、法律適用準(zhǔn)確性及裁量合理性等實(shí)質(zhì)要件。學(xué)者認(rèn)為合法性審查需確?！爸黧w合法、程序合法、內(nèi)容合法”，而合理性審查則聚焦“同類(lèi)案件處理公平性”和“裁量權(quán)行使合理性”[13]。這一原則通過(guò)書(shū)面審核與專(zhuān)家論證相結(jié)合的方式，保障環(huán)境行政處罰的正當(dāng)性與科學(xué)性。在合法性審查方面，重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)法主體、事實(shí)認(rèn)定、法律適用和程序等是否符合法律要求；在合理性審查方面，要考慮處罰的幅度是否與違法行為的情節(jié)、后果以及當(dāng)事人的主觀(guān)過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)，是否符合比例原則，避免出現(xiàn)過(guò)罰不當(dāng)?shù)那闆r。通過(guò)合法性與合理性的雙重審查，使行政處罰決定既符合法律規(guī)定，又符合公平正義的要求。在審核環(huán)境行政處罰決定時(shí)，既要考慮法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，確保處罰決定能夠有效維護(hù)環(huán)境法律秩序，又要考慮其社會(huì)影響和效果。對(duì)于一些涉及民生或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)環(huán)境違法行為，在依法作出處罰決定的同時(shí)，要考慮如何通過(guò)處罰促使企業(yè)整改違法行為，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的平衡，避免因處罰不當(dāng)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。這種全面的審核視角有助于維護(hù)法律尊嚴(yán)與保持社會(huì)穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作的良性發(fā)展。此外，處理結(jié)果是否符合比例原則、是否能夠有效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)也是合理性全面審查的重要內(nèi)容。通過(guò)堅(jiān)持全面審查原則，在實(shí)質(zhì)審核過(guò)程中綜合考量各種因素，可以有效地識(shí)別并防范潛在的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提升行政處罰決定法制審核意見(jiàn)的品質(zhì)與公信力，不僅有助于保護(hù)公民的合法權(quán)益免受不當(dāng)行政處罰影響，也促進(jìn)了社會(huì)資源的合理分配和社會(huì)秩序的穩(wěn)定發(fā)展。因此，在推進(jìn)行政處罰決定法制審核制度優(yōu)化路徑時(shí)，堅(jiān)持并徹底落實(shí)全面審查原則至關(guān)重要，這一原則的落實(shí)能夠有效保障環(huán)境行政處罰決定的合法性、合理性和公正性，提高環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量和水平，維護(hù)環(huán)境法律秩序和當(dāng)事人的合法權(quán)益。2.2.3行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)原則環(huán)境行政處罰是一項(xiàng)侵益性行政執(zhí)法行為，直接關(guān)系到行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等重大權(quán)益，從行政法角度考慮自然應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。法制審核制度通過(guò)程序前置的合法性把關(guān)，降低錯(cuò)誤處罰風(fēng)險(xiǎn)，《行政處罰法》第五十八條明確將“直接關(guān)系當(dāng)事人重大權(quán)益且經(jīng)聽(tīng)證程序”的案件納入強(qiáng)制審核范圍，體現(xiàn)出該制度對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的初衷。行政機(jī)關(guān)的行政行為建立在明確的法律依據(jù)之上，以防止職權(quán)濫用和對(duì)民眾合法權(quán)益的侵害。同時(shí)，即使是基于合法授權(quán)進(jìn)行的行政處罰的行政行為，法制審核機(jī)構(gòu)在進(jìn)行法制審核時(shí)也應(yīng)遵循比例原則，確保事實(shí)認(rèn)定、裁量基準(zhǔn)具有適當(dāng)性、必要性及均衡性，從而避免給個(gè)體或組織帶來(lái)不必要的權(quán)益侵害。行政處罰決定法制審核機(jī)構(gòu)在法制審核過(guò)程中尊重并促進(jìn)基本人權(quán)實(shí)現(xiàn)，考慮其對(duì)民眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)等可能產(chǎn)生的影響，并力求最大限度地減少負(fù)面效果，可避免因事實(shí)不清或法律誤用導(dǎo)致的權(quán)益侵害。環(huán)境行政處罰決定法制審核制度以行政自我規(guī)制理論為根基，通過(guò)全面審查與權(quán)益保護(hù)原則，構(gòu)建起兼顧效率與公正的監(jiān)督框架，是生態(tài)環(huán)境法治化治理的重要保障。3環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的功能定位3.1事前防控功能環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的事前防控功能，體現(xiàn)為通過(guò)合法性審查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在執(zhí)法決定作出前預(yù)判并規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，法制審核本質(zhì)上是一種“成本-效益分析”機(jī)制，其核心在于對(duì)“重大”范圍進(jìn)行限縮，使法律資源能夠集中用于審查高風(fēng)險(xiǎn)案件，并且避免因錯(cuò)誤處罰導(dǎo)致行政成本增加或社會(huì)矛盾的激化。具體而言，事前防控功能包含法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與執(zhí)法決策理性化兩方面，前者是指審核機(jī)構(gòu)需對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)鏈完整性及法律適用準(zhǔn)確性進(jìn)行全面審查。例如《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十條提到對(duì)“涉及重大公共利益”的環(huán)境處罰案件，審核機(jī)構(gòu)需評(píng)估處罰決定可能引發(fā)的社會(huì)影響，避免因程序瑕疵或法律誤用而導(dǎo)致的行政復(fù)議或行政訴訟；后者通過(guò)引入專(zhuān)家論證機(jī)制，將法律理性與專(zhuān)業(yè)技術(shù)結(jié)合，確保處罰決定既符合法律規(guī)定，又契合環(huán)境治理的科學(xué)性要求。例如，在涉及多法律關(guān)系的排污案件中，專(zhuān)家意見(jiàn)可幫助審核機(jī)構(gòu)厘清責(zé)任歸屬，提升決策的科學(xué)性。事前防控功能是環(huán)境行政處罰法制審核的首要功能，體現(xiàn)了前端治理的預(yù)防性執(zhí)法思想。該功能的價(jià)值在于通過(guò)前端風(fēng)險(xiǎn)控制，降低行政主體因違法處罰面臨的公信力損失，同時(shí)減少相對(duì)人權(quán)益受損的可能性，實(shí)現(xiàn)“防患于未然”的治理目標(biāo)。3.2自我評(píng)價(jià)功能環(huán)境行政處罰決定法制審核的自我評(píng)價(jià)功能是其重要的作用之一，自我評(píng)價(jià)功能強(qiáng)調(diào)法制審核不僅是監(jiān)督工具，更是行政機(jī)關(guān)自我反思與改進(jìn)的機(jī)制。法制審核通過(guò)對(duì)環(huán)境行政處罰決定的各個(gè)方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)的審查，促使執(zhí)法部門(mén)對(duì)自身的執(zhí)法行為進(jìn)行深入的反思和評(píng)價(jià)。學(xué)者衛(wèi)云雙（2023）提出，法制審核應(yīng)借鑒普通法的“自我評(píng)價(jià)特權(quán)”，即在內(nèi)部審查中允許行政機(jī)關(guān)坦誠(chéng)分析執(zhí)法缺陷，而無(wú)需擔(dān)心信息外泄導(dǎo)致的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)真實(shí)、全面的問(wèn)題暴露[7]。在審核過(guò)程中，執(zhí)法部門(mén)需要對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定是否準(zhǔn)確、證據(jù)的收集是否充分、法律依據(jù)的適用是否正確、執(zhí)法程序是否合法以及處罰裁量是否合理等問(wèn)題進(jìn)行自我審視。通過(guò)這種自我評(píng)價(jià)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足。例如，發(fā)現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定不清可以反映出執(zhí)法人員在調(diào)查取證時(shí)不夠細(xì)致全面；法律適用錯(cuò)誤說(shuō)明執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的理解和把握存在偏差；程序存在法律瑕疵可能體現(xiàn)了執(zhí)法人員對(duì)某項(xiàng)法定程序的重視程度不夠。這種自我評(píng)價(jià)功能還能夠促進(jìn)執(zhí)法部門(mén)不斷改進(jìn)和完善自身的執(zhí)法工作。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，執(zhí)法部門(mén)可以有針對(duì)性地采取措施加以糾正，如補(bǔ)充證據(jù)、重新準(zhǔn)確適用法律、規(guī)范執(zhí)法程序等。同時(shí)，也可以通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)、完善內(nèi)部管理制度等方式，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力，避免類(lèi)似問(wèn)題在今后的執(zhí)法工作中再次出現(xiàn)。這一功能體現(xiàn)在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的柔性監(jiān)督與自我糾錯(cuò)。審核意見(jiàn)雖不具備強(qiáng)制執(zhí)行力，但能夠通過(guò)指出程序不當(dāng)、證據(jù)不足等問(wèn)題，倒逼案件承辦機(jī)構(gòu)完善調(diào)查流程。通過(guò)流程優(yōu)化與經(jīng)驗(yàn)積累，法制審核記錄可作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部培訓(xùn)的案例庫(kù)，幫助執(zhí)法人員識(shí)別常見(jiàn)錯(cuò)誤。例如，通過(guò)分析“裁量基準(zhǔn)運(yùn)用不當(dāng)”的審核意見(jiàn)，執(zhí)法部門(mén)可制定更細(xì)化的裁量指南，提升同類(lèi)案件處理的一致性。自我評(píng)價(jià)功能的核心在于構(gòu)建“非懲罰性”的改進(jìn)思路，通過(guò)柔性執(zhí)法與自我糾正推動(dòng)執(zhí)法質(zhì)量的持續(xù)提升。3.3內(nèi)部監(jiān)督功能內(nèi)部監(jiān)督功能是環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的基石，其目標(biāo)是通過(guò)權(quán)力分立與程序約束，防止行政自由裁量權(quán)的濫用。學(xué)者指出，法制審核的“查審分離”原則在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形成“調(diào)查-審核-決策”的三權(quán)制衡結(jié)構(gòu)，確保處罰決定的公正性[14]。這一功能表現(xiàn)為權(quán)力制衡與責(zé)任劃分以及程序的剛性約束，法制審核機(jī)構(gòu)通過(guò)獨(dú)立審查，可有效制約案件承辦機(jī)構(gòu)的“調(diào)查權(quán)”與負(fù)責(zé)人的“決策權(quán)”。例如在“責(zé)令關(guān)閉”類(lèi)處罰中，審核機(jī)構(gòu)若發(fā)現(xiàn)證據(jù)鏈斷裂，可直接否決處罰提議，避免因權(quán)力集中導(dǎo)致的決策偏差。未經(jīng)審核或?qū)徍宋赐ㄟ^(guò)的處罰決定不得作出，這一強(qiáng)制性規(guī)定將法制審核嵌入行政執(zhí)法流程，形成程序性門(mén)檻。內(nèi)部監(jiān)督功能的終極價(jià)值在于通過(guò)制度化的權(quán)力約束，鞏固政府執(zhí)法行為的合法性與公信力[15]。環(huán)境行政處罰決定法制審核制度通過(guò)事前防控、自我評(píng)價(jià)與內(nèi)部監(jiān)督三重功能的協(xié)同作用，構(gòu)建起“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防-自我完善-權(quán)力制衡”的復(fù)合型監(jiān)督體系。這一體系不僅契合現(xiàn)代行政法的“善治”理念，也為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法治化治理提供了實(shí)踐范本。4環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的現(xiàn)存問(wèn)題4.1適用范圍的關(guān)鍵概念欠缺量化標(biāo)準(zhǔn)目前，環(huán)境行政處罰法制審核制度在適用范圍的界定上，關(guān)鍵概念缺乏明確、統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)?！渡鷳B(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第四十九條規(guī)定“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)人作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)重大執(zhí)法決定法制審核的機(jī)構(gòu)或者法制審核人員進(jìn)行法制審核”，其中涉及對(duì)“重大”環(huán)境行政處罰這一概念的的判斷，雖然相關(guān)規(guī)定提出了社會(huì)影響程度評(píng)估、對(duì)行政相對(duì)人或第三人的利益影響評(píng)估和案情疑難程度評(píng)估等標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中存在較大的模糊性。例如，對(duì)于“社會(huì)影響程度”和“利益影響程度”，缺乏量化的衡量指標(biāo)，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同執(zhí)法人員對(duì)同一案件是否屬于“重大”的判斷存在差異。這種差異使得審核范圍難以準(zhǔn)確界定，容易出現(xiàn)同案不同審的情況，削弱了制度的公平性和嚴(yán)肅性。4.2法制審核事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范殘缺隨著環(huán)境法律法規(guī)的不斷修訂和環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展變化，環(huán)境行政處罰的范圍和內(nèi)容也在持續(xù)更新。然而，現(xiàn)有的法制審核事項(xiàng)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范卻存在明顯不足。一方面，部分新出現(xiàn)的環(huán)境違法行為未能及時(shí)納入審核范圍，導(dǎo)致一些本應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審核的案件被遺漏；另一方面，一些已不適應(yīng)實(shí)際情況的審核事項(xiàng)未能及時(shí)調(diào)整或刪除，使得執(zhí)法依據(jù)出現(xiàn)滯后或沖突的現(xiàn)象。隨著新興環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用和環(huán)境監(jiān)管要求的提高，一些過(guò)去被認(rèn)為是常規(guī)的行為，現(xiàn)在可能需要進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管和審核，但由于審核事項(xiàng)清單未能及時(shí)更新，導(dǎo)致相關(guān)案件的審核工作無(wú)法有效開(kāi)展。在重大行政處罰決定法制審核實(shí)踐中,雖然《指導(dǎo)意見(jiàn)》和各地區(qū)或者行政執(zhí)法部門(mén)所發(fā)布的法制審核辦法都要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法實(shí)際對(duì)法制審核目錄清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,但是筆者通過(guò)檢索發(fā)現(xiàn),大部分地方行政機(jī)關(guān)并未就如何建立動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制發(fā)布相關(guān)文件。此外，審核事項(xiàng)清單的調(diào)整缺乏明確的責(zé)任主體和規(guī)范的程序。在一些地方，雖然意識(shí)到需要對(duì)清單進(jìn)行調(diào)整，但由于不知道該由哪個(gè)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，以及具體的調(diào)整流程是什么，導(dǎo)致清單的更新工作遲遲無(wú)法進(jìn)行。這使得環(huán)境行政處罰的法制審核工作難以跟上實(shí)際執(zhí)法的需求，影響了執(zhí)法的準(zhǔn)確性和有效性。綜上所述,可以得出法制審核事項(xiàng)清單動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制的缺失是致使環(huán)境行政處罰決定法制審核制度難以發(fā)揮作用的又一因素。4.3法制審核意見(jiàn)對(duì)行政處罰決定僅有間接影響在現(xiàn)行制度下，法制審核意見(jiàn)對(duì)行政處罰決定僅具有間接影響，不具備決定性效力。這使得決策機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人在作出決定時(shí)，可能會(huì)忽視審核意見(jiàn)，導(dǎo)致法制審核制度的實(shí)際作用大打折扣。例如，在某些環(huán)境行政處罰案件中，法制審核意見(jiàn)明確指出了處罰決定存在的法律風(fēng)險(xiǎn)和不合理之處，但決策機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人可能基于各種原因，未充分考慮這些意見(jiàn)，仍然作出原處罰決定。這種情況不僅降低了法制審核的權(quán)威性，也增加了行政爭(zhēng)議的風(fēng)險(xiǎn)，使得行政處罰決定難以經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。在一些情況下，決策機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人可能認(rèn)為法制審核人員過(guò)于保守，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估過(guò)高，從而不愿意采納審核意見(jiàn)。而在另一些情況下，可能由于時(shí)間緊迫或其他工作壓力，導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人未能認(rèn)真對(duì)待審核意見(jiàn)，只是簡(jiǎn)單地走過(guò)場(chǎng)。這些都使得法制審核意見(jiàn)的作用無(wú)法得到充分發(fā)揮，影響了環(huán)境行政處罰決定的質(zhì)量。5環(huán)境行政處罰決定法制審核制度的完善建議5.1明晰適用范圍中關(guān)鍵概念的量化標(biāo)準(zhǔn)為了明確環(huán)境行政處罰法制審核制度的適用范圍，需要對(duì)關(guān)鍵概念進(jìn)行量化。對(duì)于“重大”環(huán)境行政處罰，可以結(jié)合具體的環(huán)境違法行為、可能造成的生態(tài)環(huán)境損害程度以及罰款金額等因素來(lái)制定量化標(biāo)準(zhǔn)。例如，規(guī)定對(duì)于涉及特定污染物超標(biāo)排放且造成嚴(yán)重生態(tài)破壞的案件，或者罰款金額達(dá)到一定數(shù)額的案件，必須進(jìn)行法制審核。筆者認(rèn)為按處罰類(lèi)型應(yīng)當(dāng)將?資格限制類(lèi)?處罰如吊銷(xiāo)許可證、降低資質(zhì)等級(jí)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等定為制度適用范圍，這類(lèi)處罰對(duì)當(dāng)事人權(quán)益侵害重大；按照比例標(biāo)準(zhǔn)罰款金額超過(guò)法規(guī)設(shè)定的罰款上限50%的應(yīng)當(dāng)視為重大，例如《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第一百零八條第一項(xiàng)“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治”其中將該類(lèi)罰款上限規(guī)定為20萬(wàn)元，則實(shí)務(wù)中罰款大于等于10萬(wàn)元的情況應(yīng)當(dāng)視為“重大”；按影響程度導(dǎo)致當(dāng)事人無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)或生活嚴(yán)重困難?的視為重大，如此設(shè)定符合行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)原則的內(nèi)在要求。在制定量化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以充分考慮不同環(huán)境違法行為的特點(diǎn)和危害程度。對(duì)于大氣污染案件，可以根據(jù)污染物的種類(lèi)、排放濃度和排放量等指標(biāo)來(lái)確定是否屬于重大案件；對(duì)于水污染案件，可以結(jié)合水質(zhì)污染程度、受影響的水域范圍和人群數(shù)量等因素進(jìn)行判斷。此外，還可以定期對(duì)量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整，以適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法的動(dòng)態(tài)變化。在實(shí)際執(zhí)法中，一些地方對(duì)“重大”的判斷主要依賴(lài)執(zhí)法人員的主觀(guān)判斷。如在某些地區(qū)，對(duì)于涉及環(huán)境污染的案件，有的執(zhí)法人員認(rèn)為只要對(duì)周邊居民生活產(chǎn)生一定影響就屬于重大案件，而有的則認(rèn)為需要造成較大范圍的生態(tài)破壞才屬于重大案件。這種主觀(guān)性導(dǎo)致了審核范圍的不確定性，使得一些本應(yīng)受到嚴(yán)格審核的案件被忽視，而一些普通案件卻被過(guò)度審核，浪費(fèi)了執(zhí)法資源。筆者通過(guò)查閱多地的重大行政執(zhí)法決定法制審核目錄清單中行政處罰的板塊了解到，部分行政機(jī)關(guān)如杭州民政局，制作的法制審核目錄清單過(guò)于模糊，不包含任何量化的指標(biāo)，僅用“依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證作出的行政處罰決定”這類(lèi)直接援引《行政處罰法》第五十八條規(guī)定的情形籠統(tǒng)的語(yǔ)言表述；有些行政機(jī)關(guān)如衢州市應(yīng)急管理局、邵陽(yáng)市應(yīng)急管理局等制作的目錄清單有“罰款或沒(méi)收違法所得或者沒(méi)收非法財(cái)物，對(duì)公民處以1000元以上（含1000元）的罰款，對(duì)法人或者其他組織處以2萬(wàn)元以上（含2萬(wàn)元）的罰款”一類(lèi)有明確指標(biāo)的內(nèi)容；還有的行政機(jī)關(guān)例如上海市青浦區(qū)人民政府發(fā)布的法制審核事項(xiàng)清單，詳細(xì)寫(xiě)明了七十余種特定的行政處罰具體事項(xiàng)，雖然足夠詳實(shí)，但或許不便于后續(xù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過(guò)對(duì)上述一些事項(xiàng)清單的分析，筆者認(rèn)為根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平按照確切的可能造成的生態(tài)環(huán)境損害程度以及罰款金額制定量化標(biāo)準(zhǔn)是可行的，能夠有效提升法制審核制度的可操作性。5.2健全法制審核事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范建立健全法制審核事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范至關(guān)重要。首先，應(yīng)明確調(diào)整的觸發(fā)條件，例如當(dāng)法律法規(guī)發(fā)生修訂、新的環(huán)境政策出臺(tái)或者出現(xiàn)新的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)調(diào)整程序。其次，要規(guī)范調(diào)整的程序，明確責(zé)任主體和工作流程，確保調(diào)整工作的有序進(jìn)行。例如，可以由環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制部門(mén)牽頭，相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)參與，共同對(duì)審核事項(xiàng)清單進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)調(diào)整過(guò)程的監(jiān)督和評(píng)估，確保調(diào)整后的事項(xiàng)清單符合實(shí)際執(zhí)法需求，避免出現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)不明確或不一致的情況。行政主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐和法律法規(guī)的變化，及時(shí)對(duì)量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂和完善?？梢越梃b其他地區(qū)或相關(guān)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定出科學(xué)合理、具有可操作性的量化指標(biāo)體系。在調(diào)整程序中，要充分征求各方意見(jiàn)，包括執(zhí)法人員、專(zhuān)家學(xué)者和行政相對(duì)人的意見(jiàn)。執(zhí)法人員在一線(xiàn)工作，對(duì)實(shí)際執(zhí)法中遇到的問(wèn)題有更直觀(guān)的感受；專(zhuān)家學(xué)者具有專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，能夠從理論層面提供建議；行政相對(duì)人則可以從自身權(quán)益的角度出發(fā)，提出合理的訴求。通過(guò)廣泛征求意見(jiàn)，可以使調(diào)整后的事項(xiàng)清單更加科學(xué)合理，符合實(shí)際情況。5.3增強(qiáng)法制審核意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)性參與作用為了增強(qiáng)法制審核意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)性參與作用，需要從責(zé)任劃分和培養(yǎng)意識(shí)兩個(gè)層面入手。在責(zé)任劃分方面，明確規(guī)定法制審核意見(jiàn)對(duì)行政處罰決定具有重要影響力，決策機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人在作出決定時(shí)必須充分考慮審核意見(jiàn)。可以建立審核意見(jiàn)反饋機(jī)制，要求決策機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人對(duì)審核意見(jiàn)的采納情況進(jìn)行書(shū)面說(shuō)明，未采納的要詳細(xì)闡述理由。可以制定相關(guān)的規(guī)定，明確如果決策機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人未充分考慮審核意見(jiàn)而作出錯(cuò)誤的行政處罰決定，將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣可以促使決策機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人更加重視審核意見(jiàn)，認(rèn)真對(duì)待法制審核工作。在意識(shí)培養(yǎng)方面，可以通過(guò)案例分析、專(zhuān)題講座等形式，讓決策機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員了解忽視審核意見(jiàn)可能帶來(lái)的后果，提高他們對(duì)法制審核工作的重視程度，使決策機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員深刻理解法制審核的目的和意義，自覺(jué)將審核意見(jiàn)作為決策的重要依據(jù)。6結(jié)論環(huán)境行政處罰決定法制審核制度作為我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，其理論基礎(chǔ)主要在于行政內(nèi)部監(jiān)督理論、全面審查原則與行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)原則。這項(xiàng)制度設(shè)立目的在于通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政進(jìn)行法律監(jiān)督、提供法律建議的方式，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)現(xiàn)并解決行政處罰決定可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)自我糾錯(cuò)，提升依法行政的水平。這項(xiàng)制度在法制審核程序中未有行政相對(duì)人和其他利害關(guān)系人的參加、不具備可訴性，是一項(xiàng)內(nèi)部行政制度。自2017年的試點(diǎn)推廣以來(lái)，通過(guò)發(fā)布《指導(dǎo)意見(jiàn)》、修訂《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》、各地自行制定法制審核目錄清單等的系列舉措，基本上解決了大致的適用范圍、適用程序等實(shí)踐中的問(wèn)題，在今年來(lái)的實(shí)踐探索中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)化調(diào)整推動(dòng)了環(huán)境行政處罰行為的規(guī)范化以及行政執(zhí)法公信力的提升。環(huán)境行政處罰決定的法制審核制度在保障環(huán)境行政執(zhí)法的合法性、合理性方面發(fā)揮著不可替代的作用。然而當(dāng)前該制度在實(shí)踐中仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，由于各地區(qū)或者行政執(zhí)法部門(mén)實(shí)施程度和效果存在一定的差異，制度的施行時(shí)間也較短，導(dǎo)致其實(shí)際效用并未完全發(fā)揮，制度的實(shí)施環(huán)節(jié)存在如適用范圍關(guān)鍵概念量化標(biāo)準(zhǔn)缺失、審核事項(xiàng)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整程序不完善以及審核意見(jiàn)影響力不足等問(wèn)題。通過(guò)明晰適用范圍中關(guān)鍵概念的量化標(biāo)準(zhǔn)、健全法制審核事項(xiàng)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范以及增強(qiáng)法制審核意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)性參與作用等措施的實(shí)施，能夠有效完善這一制度，提升環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范化水平。這不僅有助于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也有利于提高環(huán)境行政執(zhí)法的公信力，推動(dòng)環(huán)境法治建設(shè)的進(jìn)程。在未來(lái)的發(fā)展中，隨著環(huán)境問(wèn)題的日益復(fù)雜和環(huán)境法律法規(guī)的不斷完善，環(huán)境行政處罰決定的法制審核制度也需要不斷地進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新，以適應(yīng)新形勢(shì)的需求。在實(shí)際操作中，還需要加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)作與配合。環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)應(yīng)建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，共同推進(jìn)法制審核工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)法制審核人員的培訓(xùn)和管理，提高他們的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，確保審核工作的質(zhì)量和效率。此外，還應(yīng)積極引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境行政處罰的監(jiān)督，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度和公信力。通過(guò)多方面的努力，不斷完善環(huán)境行政處罰決定的法制審核制度，為保護(hù)環(huán)境、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展提供有力的法治保障。

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