1、此課程沒有名詞解釋這類題型；人和著作及年代常出選擇題；大點中的小點，小點中的注意點常出簡答題；2007-2013年考過的非選擇題泛藍，多次考過的泛紅。故歷年真題只看選擇題。第一章 概述第一節(jié) 行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)與研究對象 “行政學(xué)”一詞，最早由德國學(xué)者史坦因在1865年提出，當時主要是指：行政法學(xué)。一、行政的三種含義：1、與立法、司法相對應(yīng)的“行政”。（代表人物：亞里士多德、洛克、孟德斯鳩）古希臘-亞里士多德：政治學(xué)最早對國家議事、行政、審判三職能活動進行研究和探討英國-洛克：政府論首次將政府權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、外交權(quán)法國-孟德斯鳩：論法的精神確立了立法、行政與司法三權(quán)分立，相互制衡的理

2、論行政：就是政府的行政機關(guān)實施立法機關(guān)所制定的法律的活動。2、與政治相對應(yīng)的“行政”。（代表人物：美國：威爾遜、古德諾）美國政治學(xué)家威爾遜、古德諾主張行政和政治分離開來。威爾遜特別提出，行政管理學(xué)的研究內(nèi)容不同于政治學(xué)的研究內(nèi)容，主要應(yīng)該研究：公務(wù)員制度、行政組織、行政活動。行政與政治的關(guān)系：政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行；或者說，政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行。所以，從這個意義上來理解，國家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行就是行政。行政：是國家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行。3、與管理相對應(yīng)的行政。（代表人物：古立克“七功能說”）美國學(xué)者古立克認為，行政是由計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告和

3、預(yù)算等功能構(gòu)成的一個過程。(七功能)行政管理與公共管理的異同：它們是兩個既相聯(lián)系又相區(qū)別的概念；對于公共事務(wù)管理來說，既有政府對公共事務(wù)的管理，也有非政府公共組織對公共事務(wù)的管理，行政管理只是公共管理的一個部分而并非其全部。行政活動：國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)對社會事務(wù)的管理活動。行政管理：就是指政府行政機關(guān)依法對公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)管理的總和。（重點）二、行政管理的特點（重點）：（誰來管？管什么？怎么管？）1、行政管理的主體是政府行政機關(guān)。2、行政管理的對象包括社會公共事務(wù)和政府內(nèi)部事務(wù)。3、行政管理必須依法進行，是一種執(zhí)法活動或執(zhí)行政策的活動。三、行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)：行政管理學(xué)既

4、屬于管理學(xué)科的分支學(xué)科，又是政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和法學(xué)的綜合應(yīng)用學(xué)科。因為：1、行政管理學(xué)是公共管理學(xué)的一個很重要分支學(xué)科，屬于公共管理學(xué)的二級學(xué)科。從學(xué)科分類來看，公共管理學(xué)是一級學(xué)科的名稱，行政管理學(xué)是二級學(xué)科的名稱，公共管理學(xué)包括了行政管理學(xué)，行政管理學(xué)只是公共管理學(xué)的一個分支學(xué)科。從研究范圍來看，公共管理學(xué)是一門研究有關(guān)社會公共事務(wù)管理的科學(xué)，而社會公共事務(wù)的管理主體，既有政府組織，也有非政府組織，或稱非政府公共機構(gòu)，或稱非營利組織，或稱第三部門。而行政管理學(xué)僅僅研究政府行政機關(guān)對社會公共事務(wù)的管理。前者的研究范圍大于后者的研究范圍，后者的研究范圍僅僅是前者研究范圍的一部分。2、行政

5、管理學(xué)是管理學(xué)的一個重要組成部分。3、行政管理學(xué)是政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等多門社會科學(xué)在政府行政機關(guān)管理社會公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)過程中的綜合運用，因此，它是一門多學(xué)科的綜全應(yīng)用科學(xué)。行政管理學(xué)所研究的對象是政府的行政管理。就行政管理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開經(jīng)濟學(xué)的指導(dǎo)。就行政管理學(xué)與社會學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開社會學(xué)的指導(dǎo)。就行政管理學(xué)與法學(xué)的關(guān)系而言，兩者也存在著密不可分的關(guān)系。依法行政是現(xiàn)代行政管理的本質(zhì)要求。行政管理學(xué)：是一門研究政府行政管理機關(guān)依法管理社會公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)的活動過程和規(guī)律的科學(xué)。（重點）四、行政管理學(xué)的研究內(nèi)容和范圍：1、行

6、政管理學(xué)的基本問題；2、行政環(huán)境；3、行政權(quán)力；4、行政職能；5、行政管理機構(gòu)；6、行政管理事務(wù)；7、行政管理行為；8、行政管理過程；9、行政管理方法；10、行政管理規(guī)范；11、行政績效評估；12、行政發(fā)展。五、行政管理學(xué)的基本問題（主要內(nèi)容）1、行政管理的概念及其特點。2、行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)。3、行政管理學(xué)的研究內(nèi)容與范圍。4、行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展（包括西方的產(chǎn)生與發(fā)展，中國的發(fā)展）。5、學(xué)習(xí)與研究行政管理學(xué)的方法與意義。第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展（重點）一、行政管理學(xué)的產(chǎn)生：產(chǎn)生于19世紀末20世紀初。威爾遜的行政研究（1887年）在世界范圍內(nèi)開創(chuàng)了行政管理學(xué)學(xué)術(shù)研究的先例，西方行

7、政管理學(xué)產(chǎn)生的歷史必然性。威爾遜行政管理學(xué)的創(chuàng)始人。二、西方行政管理學(xué)在19世紀末20世紀初產(chǎn)生并不是偶然的，而是有其歷史的必然性。1、從理論上看，西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生既是西方政治學(xué)發(fā)展的一個必然結(jié)果，也是西方管理學(xué)興起的理論產(chǎn)物。2、從實踐上看，行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，是行政實踐從政治實踐中分離的結(jié)果；同時，行政管理學(xué)的迅速崛起，也是由于西方行政實踐發(fā)展的需要。（主要表現(xiàn)為行政機關(guān)與立法機關(guān)的分離。）三、西方行政管理學(xué)發(fā)展的三個階段及其具有代表性的主要學(xué)派：1、19世紀未20世紀初至20世紀30年代以古典學(xué)派的理論為代表。美國-伍德羅威爾遜：行政研究-提出行政管理是政府工作中最突出最顯著的

8、部分，須重視研究。美國-古德諾：政治與行政提出了政治與行政“兩分法”的現(xiàn)點。政治是政策的制定，是國家意志的表達；行政是政策的執(zhí)行，是國家意志的實現(xiàn)。美國-懷特：行政學(xué)導(dǎo)論-把行政要素歸納為組織原理、人事行政、財務(wù)行政、行政法規(guī)四大部分，第一次建立了較為系統(tǒng)的行政管理學(xué)理論體系。（美國第一本大學(xué)教科書)法國-法約爾：工業(yè)管理與一般管理管理過程理論提出五大基本功能（即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制）和14項原則。德國-韋伯：社會與經(jīng)濟組織理論提出官僚制組織理論，為傳統(tǒng)的行政組織理論奠定了基礎(chǔ)?！肮倭拧睓?quán)威的不同形式：魅力權(quán)威、傳統(tǒng)權(quán)威和理性權(quán)威。美國-泰羅：科學(xué)管理原理開創(chuàng)了管理科學(xué)的新時代，提出了

9、著名的科學(xué)管理理論。行政管理思想包括：工作方法標準化思想；管理職能專門化的思想。2、20世紀40年代至70年代以行為科學(xué)學(xué)派、決策學(xué)派、系統(tǒng)學(xué)派等理論為代表。行為科學(xué)學(xué)派：理論的邏輯起點是“經(jīng)濟人”假設(shè)。梅奧：“霍?！睂嶒灒ㄌ岢觥吧鐣恕崩碚摷僭O(shè)）；馬斯洛：需要層次理論。決策理論學(xué)派：以美國學(xué)者，赫伯特A西蒙的行政決策理論為代表。行政行為：行政組織中決策程序的研究指出管理就是決策，提出了所謂的“滿意”決策準則，其理論被稱為有限理性決策理論。代表還有：林德布洛姆的漸進決策理論和埃佐尼的綜視（混合掃描）決策理論。系統(tǒng)理論學(xué)派的行政管理學(xué)。20世紀40年代，奧地利生物學(xué)家希馮貝塔朗菲創(chuàng)立了一般系統(tǒng)理

10、論，強調(diào)從系統(tǒng)的觀點來分析客觀事物。（系統(tǒng)學(xué)派具有代表性的理論主要有：里格斯-行政生態(tài)理論；卡斯特-權(quán)變理論。）3、20世紀80年代以來以新公共管理理論、政府治理理論、后現(xiàn)代公共行政理論為代表。新公共管理理論：20世紀70年代末80年代初英國首相撒切爾夫人認為政府是一個為公眾服務(wù)的機構(gòu)。公共服務(wù)不應(yīng)只考慮投入，而且更應(yīng)重視產(chǎn)出，重視服務(wù)質(zhì)量。政府論理理論：所謂“治理”就是“最少限度的國家”，“按照私營企業(yè)模式進行管理”是一種“有效的管理”是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。后現(xiàn)代公共行政理論：強調(diào)公共行政必須回應(yīng)公民的個性化的公共需求，認為后現(xiàn)代公共行政就是具體問題具

11、體分析，就是替公民辦實事。共同特征是：崇尚市場力量、市場作用和市場機制；提倡行政管理應(yīng)由滿足官僚政治需要轉(zhuǎn)向滿足顧客需求；反對政府強制干預(yù)，倡導(dǎo)社會的共同自治；不滿意膨脹的低效率的政府，主張小政府、大社會；要求從重投入、重規(guī)章，轉(zhuǎn)向重產(chǎn)出、重結(jié)果。四、古典學(xué)派行政管理學(xué)理論成就的重要意義。1、古典學(xué)派不僅僅開創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的先例，而且基本上建成了比較完整的行政管理學(xué)理論體系，對于當時的行政管理實踐也起到了一定的指導(dǎo)作用。2、古典學(xué)派將研究重點放在組織管理問題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系。3、明確提出了行政管理的幾個基本原則，即命令統(tǒng)一原則、權(quán)責(zé)相符原則、較小的管理幅度原則和系統(tǒng)計劃

12、原則，這些原則對于指導(dǎo)行政管理實踐確實具有重要的意義。五、20世紀40-70年代行政管理學(xué)的特點。1、呈現(xiàn)出學(xué)派眾多、理論繁榮的局面；2、理論基礎(chǔ)開始發(fā)生了變化，由主要以政治學(xué)理論為基礎(chǔ)走向由多學(xué)科的理論為基礎(chǔ)，行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、決策科學(xué)、管理科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等成為行政管理學(xué)的重要的研究基礎(chǔ)；六、行政管理學(xué)在中國的發(fā)展1、19世紀末20世紀初行政管理學(xué)在中國的傳播；（有影響的著作：行海要術(shù)、行政綱目、行政學(xué)總論）2、20世紀3040年代中國行政管理實踐與理論研究狀況；我國學(xué)者的行政學(xué)著作：張金鑒-行政學(xué)的理論與實際；江康黎-行政學(xué)原理3、20世紀80年代以來行政管理學(xué)在中國的恢復(fù)和發(fā)展。1986

13、年行政管理學(xué)試點學(xué)校：武漢大學(xué)和鄭州大學(xué)。1988年列入自考目錄。1994年成立國家行政學(xué)院。2001年開始招收公共管理碩士MPA生。第三節(jié) 研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法與意義一、研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法：根本方法：理論聯(lián)系實際，堅持“實踐理論實踐”（基本形式）的研究路線。具體方法：規(guī)范方法、經(jīng)驗方法（也稱為實證方法）、案例方法、比較方法。規(guī)范方法優(yōu)點：有助于探討行政價值；有助于建立系統(tǒng)的行政學(xué)術(shù)規(guī)范。不足：對行政管理實踐研究不夠具體，它所建立的所謂具有普遍意義的行政原則并不適應(yīng)各科不同的行政環(huán)境。經(jīng)驗方法優(yōu)點：強調(diào)對事實的客觀把握，這應(yīng)該是任何科學(xué)研究的前提。不足：表現(xiàn)在它放棄了對事實后面的

14、規(guī)律性的認識，因而其理論不可能是深刻的，主張“價值中心”本身就不符合事實。案例方法優(yōu)點：有助于研究者和學(xué)習(xí)者通過個案了解行政管理過程中的實際工作程序和動作方式。不足：對普遍規(guī)律的把握僅僅具有對個別事物的分析是不夠的，它還離不開對象和概括這些思維。比較方法優(yōu)點：通過“橫向比較或共時性比較”和“縱向比較或兩時性比較”找出共同點（共同規(guī)律）和不同點（特殊性）。不足：不管是外國的行政管理經(jīng)驗和理論，還是我國歷史上的行政管理經(jīng)驗和觀點，都既不簡單地全盤否定，也不能簡單地照抄照搬，必須對它們進行實事求是的分析。二、研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的理論意義和實踐意義。理論意義：有助于我們了解行政管理的基本規(guī)律，為我國

15、行政管理的科學(xué)化提供理論依據(jù)。實踐意義：1、有助于我們弄清我國行政管理存在的問題和改革目標、任務(wù)、方式，為我國行政管理改革和發(fā)展指明方向。2、有助于提高我國公務(wù)員素質(zhì)，進而提高我國行政管理的整體水平。3、有助于提高我國企事業(yè)單位管理人員的政策水平，促進企事業(yè)單位與政府的良好合作，同時也有助于提高企事業(yè)單位的行政管理水平。第二章 行政環(huán)境第一節(jié) 行政環(huán)境的特點與類型一、行政環(huán)境的含義（重點）：就是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種事物與情勢的總和。具體地說，內(nèi)涵有：1、行政環(huán)境是針對具體行政系統(tǒng)而存在的。2、行政環(huán)境通過邊界與行政系統(tǒng)相區(qū)分。3、行

16、政環(huán)境構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性在于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生影響。4、行政環(huán)境因素既包括有形的事物，也包括無形的情勢。二、行政環(huán)境的基本屬性（重點）：1、復(fù)雜性；2、相關(guān)性與綜合性；3、層次性；4、動態(tài)性。復(fù)雜性：行政環(huán)境是行政系統(tǒng)邊界之外能夠?qū)υ撓到y(tǒng)產(chǎn)生直接或間接影響的各種因素的集合。相關(guān)性與綜合性：一方面，構(gòu)成行政環(huán)境的各種因素之間都具有程度不同的相關(guān)性。另一方面，與相關(guān)性有關(guān)的一個行政環(huán)境是其影響的綜合性。各種構(gòu)成因素產(chǎn)生的影響力也許會體現(xiàn)在：性質(zhì)上；方向上；程度上。層次性：就環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)而言，環(huán)境系統(tǒng)本身就是一個有不同層次及結(jié)構(gòu)的多層系統(tǒng)。就特定行政系統(tǒng)而言，不同行政環(huán)境因素對該

17、系統(tǒng)產(chǎn)生作用的直接或間接程度一般也有所差異。就影響的規(guī)模或影響的力度的大小而言，行政環(huán)境因素之間也往往表現(xiàn)出層級性特性。三、行政環(huán)境的類型：1、以環(huán)境因素的形成過程及其與人類活動的關(guān)系為標準，可劃分：自然行政環(huán)境與人造行政環(huán)境。人造行政環(huán)境細分為：政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境三類。2、根據(jù)對特定行政系統(tǒng)的作用與影響層次，可劃分：宏觀、中觀與微觀行政環(huán)境。宏觀行政環(huán)境就是對特定行政系統(tǒng)的戰(zhàn)略性、長期性與全局性存在與運行產(chǎn)生根本性影響的各種環(huán)境因素集合。特定行政組織的辦公環(huán)境、人際關(guān)系、組織士氣等屬于微觀行政環(huán)境。微觀行政環(huán)境涉及空間與時間范圍較為狹小、短暫，往往存在或發(fā)生于行政行為主體感官范圍之內(nèi)，其對

18、具體行政行為的影響更為真實、直接與實在。3、以行政區(qū)劃或者說一國政府的管轄區(qū)域為標準，可劃分：國際環(huán)境與國內(nèi)環(huán)境。四、行政生態(tài)模式（重點）：雷格斯的行政生態(tài)學(xué)模式理論產(chǎn)生于20世紀3060年代。弗里德雷格斯的行政生態(tài)學(xué)；“融合棱柱衍射的行政模型”：1、融合行政模式（農(nóng)業(yè)社會的行政模式）。這種模式缺乏專業(yè)化分工，行政效率極為低下。2、衍射型行政模式（工業(yè)社會的行政模式）。行政系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)與功能上形成了專業(yè)化分工體系。3、棱柱型行政模式（過渡社會的行政模式）。呈現(xiàn)出由融合型向衍射型模式過渡的趨勢。五、雷格斯過渡型社會行政模式的主要特點：行政行為已出現(xiàn)專業(yè)化分工趨勢，但又未能有效實現(xiàn)完全的專業(yè)化分工；

19、專業(yè)化的行政機構(gòu)已設(shè)立，但不能正常運作，功能有限，許多職能的發(fā)揮還需要由其他社會機構(gòu)完成；行政制度不能起到應(yīng)有的規(guī)范及約束作用，往往成為擺設(shè)，形同虛設(shè)。根據(jù)行政系統(tǒng)的層次性特性，美國行政學(xué)者雷格斯才得以運用生態(tài)學(xué)方法進行具體的行政體制問題研究。首先提出行政環(huán)境問題并予以研究的是美國哈佛大學(xué)學(xué)者約翰M高斯。1936年發(fā)表美國社會與公共行政，提出了行政管理與行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。并1947年發(fā)表公共行政學(xué)之我見，明確指出：研究公共行政，必須研究它的生態(tài)問題。第二節(jié) 經(jīng)濟環(huán)境及其對行政管理的影響一、經(jīng)濟環(huán)境的含義：是能夠?qū)μ囟ㄐ姓到y(tǒng)的存在、運行和發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種經(jīng)濟力量、活動、行為方

20、式以及制度規(guī)定的統(tǒng)稱，是特定行政系統(tǒng)所處的國家或地區(qū)經(jīng)濟力量與經(jīng)濟活動方式的總和。二、經(jīng)濟環(huán)境的構(gòu)成：1、經(jīng)濟力量；2、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；3、經(jīng)濟體制；4、科技發(fā)展水平。三、經(jīng)濟環(huán)境的主要因素及其對行政管理的影響（重點）：1、經(jīng)濟力量。經(jīng)濟力量因素從根本上制約著行政系統(tǒng)的規(guī)模，體制結(jié)構(gòu)與運行方式等基本結(jié)構(gòu)因素：由于特定社會的經(jīng)濟力量直接決定著該社會的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平，從而也決定著其社會經(jīng)濟發(fā)展階段。經(jīng)濟力量還包括或者說決定著特定社會的國民財富總量，這也就意味著，它還決定著行政系統(tǒng)可能獲得的財政收入總量與支出總量，決定著該系統(tǒng)可能的職能與組織規(guī)模。2、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對行政系統(tǒng)的影響：實

21、質(zhì)上體現(xiàn)了一個社會的社會生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成。直接影響著行政系統(tǒng)在整個社會經(jīng)濟生活中的參與維和參與程度，直接影響著行政職能結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟管理方式及管理手段的選擇。包含有社會分工與專業(yè)化發(fā)展程度這一主要社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性因素。行政系統(tǒng)功能與組織結(jié)構(gòu)的分化程度強有力地制約或提高整個社會系統(tǒng)專業(yè)化發(fā)展的程度。3、經(jīng)濟體制。行政系統(tǒng)對經(jīng)濟體制進行積極的改造：有些國家特定經(jīng)濟體制的確立往往是有意識地選擇某種行政體制的結(jié)果，或者說是通過特定行政體制予以實現(xiàn)的；當今各國無論何種經(jīng)濟體制，都要依賴于一定的行政機制才能有效運行。經(jīng)濟體制直接影響著行政系統(tǒng)的：職能范圍、運行方式、運行手段。4、科技發(fā)展水平?？萍及l(fā)展水平及其對行政

22、管理系統(tǒng)的影響：行政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)，行政效率的提高，不僅需要良好的組織功能、結(jié)構(gòu)、運行程序與規(guī)則等制度化保障，也離不開高效技術(shù)系統(tǒng)的支持。科學(xué)技術(shù)的不斷進步，也會對行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大沖擊。這些結(jié)構(gòu)變量的改變又會對行政權(quán)力的配置、形式方式產(chǎn)生重要影響，產(chǎn)生相適應(yīng)的以及分權(quán)化為取向的變革。四、我國現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境的基本特點及其對行政管理的影響。1、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存的社會生產(chǎn)力發(fā)展狀況及其對行政管理的影響。2、公有制經(jīng)濟為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其對行政管理的影響。3、受限市場模式及其對行政管理的影響?！笆芟奘袌瞿Ｊ健笔抢赘袼乖诜治鲞^渡型社會的特征時提出的一種獨特的市場體制

23、類型，其主要特點是“價格的不可決”-“趕超戰(zhàn)略”。我國存在受限市場模式的表現(xiàn)：價格雙軌制，即大部分商品實行市場定價，但有少量關(guān)系國計民生的所謂基本物資，基本能源及產(chǎn)品仍實行國家定價。全國市場的分割性“原因地方保護主義，諸侯經(jīng)濟”。五、我國目前社會生產(chǎn)力發(fā)展水平較低的主要表現(xiàn)（傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存的社會生產(chǎn)力發(fā)展狀況）1、較發(fā)達的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小農(nóng)業(yè)經(jīng)濟并存，呈現(xiàn)出強烈的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征。2、國民經(jīng)濟各項總量指標取得了長足的進展，但各種人均經(jīng)濟指標卻很低。3、我國基本建成了門類比較齊全、自主性較強的國民經(jīng)濟體系，全國各個地區(qū)、部門的經(jīng)濟有了長足的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制也逐漸走

24、向成熟與完善。但與此同時，國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍然不合理。4、科技發(fā)展水平也相當不平衡。第三節(jié) 政治環(huán)境及其對行政管理的影響政治環(huán)境系統(tǒng)就是由：國體、政體、政黨制度、政黨運行機制等不同層次和具體不同重要性程度的多層結(jié)構(gòu)構(gòu)成的一個行政環(huán)境層級系統(tǒng)。在政治學(xué)領(lǐng)域，美國學(xué)者阿爾蒙德首先較為系統(tǒng)地提出“政治文化”這一類似概念。一、政治環(huán)境的含義：指處于行政系統(tǒng)邊界之外，能夠?qū)π姓到y(tǒng)的產(chǎn)生、存在、運行與發(fā)展過程產(chǎn)生直接或間接影響的各種社會政治因素的集合。二、政治環(huán)境的構(gòu)成：（狹義和廣義的區(qū)別在于：是否要把法律制度包括在內(nèi)）1、狹義：把法律作為一個獨立的行政系統(tǒng)環(huán)境因素來分析。2、廣義：行政系統(tǒng)的政治環(huán)境包括政

25、治制度和法律制度兩個方面。三、政治環(huán)境的主要因素及其對行政管理的影響（重點）：行政系統(tǒng)影響最為明顯或最為重要的政治環(huán)境因素主要包括：國家政權(quán)組織形式及其實際運行狀況；政黨制度；社會團體發(fā)達程度；社會流通性。1、國家政權(quán)組織形式與實際運行狀況及其對行政管理的影響國家權(quán)利組織形式包括兩個方面的內(nèi)容：（1）包括狹義的政體概念所包含的內(nèi)容，也就是某一層級政府內(nèi)部國家權(quán)利在立法、司法與行政等權(quán)利機構(gòu)之間的配置方式及其制度體現(xiàn)（實質(zhì)上是國家權(quán)力的橫向配置形式及其制度體現(xiàn)）；（2）包括國家結(jié)構(gòu)形式這個概念所包含的內(nèi)容，也就是國家權(quán)力在不同層級之間的配置關(guān)系及其制度體現(xiàn)（實質(zhì)上是國家權(quán)力的縱向配置形式及其制度

26、體現(xiàn)）。當今各國的政權(quán)組織形式主要是：在縱向上分為聯(lián)邦制與單一制；在橫向上分為分權(quán)制衡體制與人民代表大會體制。2、政黨制度及其對行政管理的影響廣義的政黨制度主要包括兩方面：（1）是現(xiàn)實中的政黨政治格局及其運行情況；（2）是指經(jīng)同由法律規(guī)定或?qū)嶋H形成的，有關(guān)政黨的社會政治地位、作用，尤其是執(zhí)政與參政的方式、方法與程序等方面的制度性規(guī)范體系。政黨制度通過三種途徑對行政系統(tǒng)施加影響：（1）是通過自身的利益表達與利益綜合功能。為行政系統(tǒng)提供有關(guān)社會民眾的政治要求等方面較為專業(yè)、系統(tǒng)的信息，為行政系統(tǒng)的決策與管理活動提供依據(jù)。（2）是運用自身所具有的政治社會化功能。在政府與社會之間建立起一座重要的橋梁，

27、及時地把行政系統(tǒng)的有關(guān)政策信息反饋給政策制定者與政策對象雙方，這日益成為當代行政系統(tǒng)得以有效運行、改善政民關(guān)系的重要保證。（3）最重要的，是政黨的執(zhí)政功能，就是通過成為執(zhí)政黨，從而能夠通過政府運用行政權(quán)力來實現(xiàn)自身的政治主張。3、社會團體與社會流通性的發(fā)達程度及其對行政管理的影響社會團體對行政系統(tǒng)的影響作用表現(xiàn)在：（1）社會團體構(gòu)成行政系統(tǒng)與社會公眾之間強有力的“媒介”。（2）社會團體不僅擴大了行政系統(tǒng)的效能，而且也塑造著行政系統(tǒng)本身，決定著行政運行程序與規(guī)則。雷格斯認為，社會組織分為兩類：（1）基于血緣關(guān)系而結(jié)成的自然團體，如家庭、家族；（2）是以利益關(guān)系為紐帶而結(jié)成的人為團體，統(tǒng)稱為社會團

28、體（社團）。社會流通性：指的是社會有無參政的渠道，渠道的多寡以及渠道的暢通與否。參政渠道越多，通暢性越好，則民眾參政的可能性和說社會流通的可能性就越大，反之就越小。新公共管理運動就是公共權(quán)力的社會化發(fā)展趨勢，其本質(zhì)通常被認為是還權(quán)于社會，實質(zhì)上主要還是還權(quán)于各種社會團體組織。雷格斯對各國社會環(huán)境進行分類的標準是：社會分工與專業(yè)化發(fā)展程度。美國社會學(xué)者帕森斯認為，一個社會組織可以被看成是由策略、管理與操作等三個層次的子系統(tǒng)構(gòu)成的一個有機系統(tǒng)。一個社會政治生活民主化程度的代名詞是：社會流通性。四、我國現(xiàn)行政治環(huán)境的基本特點及其對行政管理的影響我國現(xiàn)行政治環(huán)境的基本特點：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制

29、；人民代表大會制度；迅猛成長的社會團體組織。1、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制及其對行政管理的影響。直接影響是指中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過建立與各級政府直接相對應(yīng)的，嚴密的層級節(jié)制型組織系統(tǒng)直接對行政系統(tǒng)的組織、認識、行政活動。直接領(lǐng)導(dǎo)行政決策的制定實施監(jiān)督與控制的全過程。間接影響則是指中國共產(chǎn)黨通過國際各種國家權(quán)利組織與政治機構(gòu)來影響行政系統(tǒng)的組織及運行過程。2、人民代表大會制度及其對行政管理的影響。人民代表大會制度是我國政權(quán)組織形式，是我國的根本政治制度，是我國國家權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)與司法機關(guān)都由人大產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對它負責(zé)。因此，從制度層次來看，各級人大機關(guān)和司法機關(guān)直接構(gòu)成行政系統(tǒng)的

30、重要環(huán)境制約因素。3、迅猛成長的社會團體組織及其對行政管理的影響。二十余年來隨著人們經(jīng)濟文化生活水平的提高，黨和政府對社會管制的放松，社會公眾的自我意識和社會責(zé)任感增強，人們也逐漸意識到為保護自身利益而成立各種共同利益團體的必要性和可能性。由社會公眾為其共同利益而組成的各種社會團體，很快得到了社會的認同并得到了迅猛的發(fā)展，它的目的正是想引起某些部門的注意，這表明現(xiàn)代意義的社會團體已經(jīng)對我國行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響。第四節(jié) 文化環(huán)境及其對行政管理的影響一、行政文化的含義：是指人們對社會經(jīng)濟、政治等因素的一種認知模式，是人們的社會心理活動的總和。二、行政文化的構(gòu)成： 根據(jù)文化的發(fā)生與存在形態(tài)，把政治文化劃

31、分為：認知性、情感性與評價取向性三個基本組成部分。認知結(jié)構(gòu)可分為：形成原因、功能結(jié)構(gòu)、運行規(guī)則和方式、行政公共關(guān)系。三、文化環(huán)境的主要因素及其行政管理的影響文化環(huán)境的主要因素：行政價值文化、行政功能文化、行政運行文化、行政公共關(guān)系文化。1、行政價值文化對行政管理的影響：解釋公共行政系統(tǒng)在特定環(huán)境中的存在價值。公共行政系統(tǒng)運行機制的價值取向主要模式有：自律本位的人治模式、法律本位的法治模式。2、行政功能文化對行政管理的影響：行政功能結(jié)構(gòu)觀的形成既會對特定功能結(jié)構(gòu)的公共行政系統(tǒng)起著精神支持與維護作用，又是新型功能結(jié)構(gòu)模式得以建立與存在的思想前提。3、行政運行文化對行政管理的影響：使公共行政行為更為

32、周密、科學(xué)、規(guī)范、穩(wěn)定。行政運行文化的核心問題是公共行政系統(tǒng)基本運行規(guī)則及其基本運行方式的確定。4、行政公共關(guān)系文化對行政管理的影響：在與現(xiàn)行公共行政系統(tǒng)的內(nèi)在屬性相適應(yīng)時起到鞏固和維護作用，在其它情況下，它本身會發(fā)生本質(zhì)上的變更。行政公共關(guān)系文化類型可分為：傳統(tǒng)型（沒有意識、不想意識）、服從型（存在強烈取向）、參與型。四、在行政功能文化方面有哪兩種代表性的文化觀念？全能普化型行政功能文化和有限分工型行政功能文化。全能普化型行政功能文化有兩層含義：其一，政府是全能的，政府有能力也有責(zé)任總攬所有社會事務(wù)。其二，政府機關(guān)也是全能的，或者說是功能普化的。有限公工型行政功能文化認為，政府只是社會分工中

33、的一個部門，因而其功能是有限的；同時政府中的各個部門、每個人員也不是全能的，只能行使特定的權(quán)力，承擔特定的責(zé)任。五、我國現(xiàn)行行政文化環(huán)境對行政管理的影響。1、管制型行政總體價值觀向服務(wù)型行政總體價值觀的轉(zhuǎn)變及其對行政管理的影響：服務(wù)向型行政文化的萌芽、成長要求行政組織以提供公共產(chǎn)品服務(wù)、改善人民經(jīng)濟文化生活為基本功能與價值取向。它的興起，將對在管制型行政文化觀念下建立起來的現(xiàn)行行政體制產(chǎn)生巨大沖擊，要求行政系統(tǒng)在功能、結(jié)構(gòu)、運行程序與規(guī)則等各個方面做出相適應(yīng)的變革。2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的轉(zhuǎn)變及其對行政管理的影響。在經(jīng)過長達幾十年的經(jīng)濟與社會發(fā)展過程之后，而且還朝著

34、日益細分與專業(yè)化的方向發(fā)展，相應(yīng)的，有限分工型行政功能文化，也就是有限政府觀與專業(yè)化傾向日益在現(xiàn)行行政文化體系中越來越占著主導(dǎo)地位。這必定要求我國行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，尤其是其功能與組織結(jié)構(gòu)進行相適應(yīng)的變革與調(diào)整。3、自律本位型行政運行文化向法律本位型行政運行文化的轉(zhuǎn)變及其對行政管理的影響。我國改革開放前，占主流的行政運行文化模式基本上是自律本位模式。改革開放以來，我國法律本位型行政文化正在逐漸形成。十五大提出的建立社會主義法治國家這一宏偉藍圖，便是法律本位觀逐漸在新的歷史時期取得主導(dǎo)地位的有力明證。這種新型行政認知與價值取向模式的產(chǎn)生與形成，既是我國現(xiàn)行行政組織實現(xiàn)法制化的理念前提，也是我國行政系統(tǒng)

35、得以實現(xiàn)科學(xué)化、現(xiàn)代化的一個重要推動力量。4、依附服從型行政公共關(guān)系文化向自主參與型行政公共關(guān)系文化的轉(zhuǎn)變及其對行政管理的影響。依附服從型行政觀是中國幾千年封建官僚專制體制下的行政文化的一大特色。隨著社會的逐漸開放與發(fā)展，人們的自主觀念、權(quán)利意識、責(zé)任感與參于精神也日益增強，自主參于型行政公共關(guān)系文化將越來越在我國行政文化體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。第三章 行政權(quán)力第一節(jié) 行政權(quán)力的產(chǎn)生及其來源一、權(quán)力的含義：在現(xiàn)實的社會關(guān)系中，權(quán)力主體能夠?qū)?quán)力客體進行影響或控制的一種力量。二、權(quán)力的幾種類型：1、從權(quán)力特性,權(quán)力可分為本原性權(quán)力和從屬性權(quán)力（也可稱為主權(quán)權(quán)力和派生權(quán)力）。2、從權(quán)力主體及目的，權(quán)力

36、可分為公共權(quán)力和私人權(quán)力。3、權(quán)力作用領(lǐng)域，權(quán)力可分為政治權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力、文化權(quán)力、社會權(quán)力等。三、行政權(quán)力的定義：是一種公共性權(quán)力、從屬性權(quán)力，也是一種政治權(quán)力，它是指國家行政機關(guān)或被授予行政管理權(quán)限的其他社會組織，為有效執(zhí)行國家意志，依法對社會公共事務(wù)進行組織和管理的一種能力或力量。四、行政權(quán)力的基本特征：1、行政權(quán)力的主體是國家行政機關(guān)以及被授予行政管理權(quán)限的非政府組織。2、行政權(quán)力的客體是一個國家領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的公民及由公民組成的社會組織。3、行政權(quán)力的目的是實現(xiàn)國家意志。國家是階級統(tǒng)治的工具，國家意志主要是統(tǒng)治階級的意志，行政權(quán)力的本質(zhì)是維護統(tǒng)治階級的利益；執(zhí)行國家意志和實現(xiàn)公共利益

37、，是行政權(quán)力的根本目標。4、行政權(quán)力的重要基礎(chǔ)是國家強制力。（強制力是一切權(quán)力的最原始、最直接的來源）五、行政權(quán)力的產(chǎn)生與發(fā)展行政權(quán)力的產(chǎn)生：起源于人類社會的組織分工，萌芽于原始社會的管理權(quán)。行政權(quán)力作為一種國家權(quán)力，必須體現(xiàn)和執(zhí)行國家統(tǒng)治者的意志。為行政權(quán)力的產(chǎn)生提出了現(xiàn)實可能性的是：體力勞動和腦力勞動之間分工的形成；專職管理者的出現(xiàn)。行政權(quán)力發(fā)展的歷史階段：1、傳統(tǒng)行政權(quán)力：傳統(tǒng)行政權(quán)力是指與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會發(fā)展狀況相適應(yīng)的行政權(quán)力。缺乏法治的主要表現(xiàn)：A、缺乏相應(yīng)的行政體制；B、上下級之間等級制度不合理；C、沒有基于契約自由的任用制度和法制化的晉升、獎懲規(guī)則；D、行政人員缺乏專門技術(shù)訓(xùn)練；E

38、、行政人員薪金不采用固定的貨幣形式支付。2、現(xiàn)代行政權(quán)力（特點）：A、行政權(quán)力的自主性增強；B、行政權(quán)力為法理型權(quán)力。六、行政權(quán)力的來源（重點）1、行政權(quán)力的根本來源：人民群眾作為國家行政權(quán)力的來源是由現(xiàn)代民主政治理論所支持，并為一整套政治法律制度所保障。2、行政權(quán)力的具體來源： （1）強制力。是一切權(quán)力最原始、最直接的來源。（2）誘導(dǎo)力。給予物質(zhì)的或精神的獎勵，引誘行政權(quán)力客體服從管理。（3）組織制度。行政組織結(jié)構(gòu)極其所賴以運行的制度規(guī)則，行政主體可依靠層級性組織結(jié)構(gòu)，通過強制或誘導(dǎo)，要求下級服從。（4）信息。最重要的財富和資源。（5）個人因素。個人的品德、知識、能力、人際關(guān)系等都可以構(gòu)成一

39、種影響力。第二節(jié) 行政權(quán)力的特性及其價值取向一、行政權(quán)力的特性（重點）：公共性、執(zhí)行性、有限性行政權(quán)力具有一般國家權(quán)力的階級性、強制性、普遍性的特點，同時又有著自己的特性：1、公共性：行政權(quán)力存在于公共領(lǐng)域，以對公共事務(wù)的處理為內(nèi)容，以實現(xiàn)公共利益為目標。其公共性主要體現(xiàn)在：（1）行政權(quán)力的主體只能是公共機構(gòu)，而不是個人或私人組織；（2）行政權(quán)力活動的領(lǐng)域是公共事務(wù)，不是私人領(lǐng)域；（3）行政權(quán)力的目的是為社會公共利益服務(wù)，而不是為私人利益服務(wù)。2、執(zhí)行性：從法理上講行政權(quán)力屬于派生性權(quán)力，它必須執(zhí)行賦予其權(quán)力的公民或國家民意代表機關(guān)的意志，使政治意志具體化并付諸有效實施。3、有限性：指行政權(quán)力

40、在各個方面都受到約束和限制。（1）行政權(quán)力作用范圍是有限的；（2）行政權(quán)力行使的方式是有限的。政府在對社會事務(wù)進行管理時，不能無節(jié)制地使用暴力，或以暴力相威脅，不能肆意、專斷地使用權(quán)力。行政權(quán)力的行使方式必須嚴格遵循一定的程序，必須按照法律預(yù)設(shè)的方式、方法步驟進行。（3）行政權(quán)力是受監(jiān)督和制約的。行政權(quán)力與政治權(quán)力相比，行政權(quán)力帶有策略性和手段性。現(xiàn)代民主國家對行政權(quán)力的監(jiān)督主要有：以權(quán)力限制權(quán)力、以權(quán)利限制權(quán)力。明確提出“國家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力”的學(xué)者是：恩格斯。二、行政權(quán)力價值取向的含義：是指行政權(quán)力應(yīng)該達到什么目標以及為誰的利益服務(wù)，它的核心是回答行政權(quán)力的目的以及由

41、目的制約的實現(xiàn)目標的手段問題。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，行政權(quán)力的主要目的是：保持社會穩(wěn)定，維持社會秩序，使對立的階級能夠和平相處，避免相互沖突造成兩敗俱傷。在工業(yè)社會，行政權(quán)力的主要目的是：維護基本的社會秩序，保持經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展，促進社會公平和正義。三、公共利益作為行政權(quán)力的價值取向的體現(xiàn)： （公共利益的歸宿是：普遍的個體利益）1、行政權(quán)力出發(fā)點是基于公共利益考慮，是為了維護和促進公共利益。2、行政權(quán)力體現(xiàn)服務(wù)行政的精神，行政權(quán)力動作過程就是公共利益服務(wù)的過程，行政權(quán)力主體與相對人的關(guān)系，從以前的“命令-服從”關(guān)系，變?yōu)椤胺?wù)-受益”關(guān)系，政府社會創(chuàng)辦的公共設(shè)施、公共福利、公共安全、公共生活等公益事

42、業(yè)，都是直接為公眾服務(wù)的，為他們創(chuàng)造一個舒適幸福的生活環(huán)境。3、行政權(quán)力運作過程貫徹公平原則，行政權(quán)力的行使依法進行，在法律面前人人平等。4、行政權(quán)力活動強調(diào)公開性和透明度，行政權(quán)力不僅要為公眾做好服務(wù)，而且要讓其公眾知道其服務(wù)情況。實行公開和透明行政，也有利于公眾參與管理，加強公眾對行政權(quán)力的監(jiān)督，增強行政權(quán)力主體的責(zé)任感。四、行政權(quán)力與行政責(zé)任的關(guān)系： （基本原則：權(quán)力等于責(zé)任）行政權(quán)力是一種與行政責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)力，沒有無行政責(zé)任的行政權(quán)力，也沒有無行政權(quán)力的行政責(zé)任。行政責(zé)任是指行政管理機關(guān)或行政管理者依其職權(quán)關(guān)系所產(chǎn)生的一種職責(zé)和任務(wù)。它們之間存在著這種密切關(guān)系，表現(xiàn)在：1、就行政責(zé)任

43、的性質(zhì)而言，由于行政權(quán)力的公共性，決定了行政責(zé)任是一種公共責(zé)任。2、就行政責(zé)任的產(chǎn)生而言，行政責(zé)任是一種基于行政職權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的責(zé)任。3、就行政責(zé)任的大小而言，行政責(zé)任是一種與行政權(quán)力相對等的責(zé)任。第三節(jié) 中央政府與地方政府行政權(quán)力的關(guān)系一、國外中央政府與地方政府行政權(quán)力的關(guān)系的基本類型：根據(jù)國家整體與部分，即中央與地方國家機關(guān)權(quán)力分配形式而論，在當代有單一制國家和聯(lián)邦制國家兩種對應(yīng)的形式。根據(jù)中央與地方分權(quán)程度，有政治性分權(quán)、行政性分權(quán)和行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種分權(quán)模式。單一制主要國家：英國、法國、日本。聯(lián)邦制主要國家：美國、德國、澳大利亞、巴西、印度。單一制政府中央集權(quán)的手段：立法控制、行政控制和財

44、政控制。二、西方發(fā)達國家中央政府與地方政府行政權(quán)力關(guān)系的發(fā)展趨勢1、以美國為代表的聯(lián)邦國家，中央與地方關(guān)系經(jīng)歷了由分權(quán)到集權(quán)，再由集權(quán)到分權(quán)。（1）由分權(quán)到集權(quán)（20世紀30年代以后60年代初）：20世紀30年代后，羅斯?？偨y(tǒng)為擺脫經(jīng)濟危機，主張“合作聯(lián)邦主義”，聯(lián)邦政府權(quán)力逐步擴大，州政府權(quán)力相應(yīng)縮小，主要通過實行分類補助、管制及無預(yù)算的項目三種方式將觸角伸向州與地方政府，強化對州的控制，從而實現(xiàn)聯(lián)邦的目標；20世紀60年代初，約翰遜總統(tǒng)提出“創(chuàng)造性聯(lián)邦主義”，使“合作聯(lián)邦主義”發(fā)展到最高階段，表現(xiàn)在聯(lián)邦對地方的財政控制加強，補貼數(shù)額急劇增長，并由補貼直接給州政府發(fā)展到直接給州以下地方政府，

45、甚至私人組織。（2）由集權(quán)到分權(quán)（20世紀70年代至今）：20世紀70年代后，尼克松主張權(quán)力下放的“新聯(lián)邦主義”；20世紀80年代，里根積極推進“還權(quán)于州與地方”的改革，發(fā)展了“新聯(lián)邦主義”，其核心內(nèi)容是：分享財政，分擔供給公共服務(wù)的任務(wù)，分享政策制定權(quán)力。2、單一制國家，開始向地方自治的準聯(lián)邦制轉(zhuǎn)變。英國1997年工黨上臺執(zhí)政后，調(diào)整中央與地方關(guān)系，大規(guī)模下放權(quán)力。采取最重要的措施是：對威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭地區(qū)實施自治，將地方行政權(quán)交給新成立的地方議會和由直接選舉產(chǎn)生的地方行政長官。英國的權(quán)力下放強調(diào)的是：權(quán)力的分享而不是分割，地方的主要角色是治理而不是執(zhí)行或管理中央制定的政策，建立中央

46、與地方的“伙伴關(guān)系”，而不是隸屬關(guān)系。20世紀80年代，法國地方分權(quán)改革的主要內(nèi)容：調(diào)整地方行政體制，大區(qū)正式成為一級行政單位，省及大區(qū)的地方事務(wù)決定權(quán)由中央任命的省長及大區(qū)長官手中轉(zhuǎn)到了民選產(chǎn)生的省或大區(qū)議會議長手中，中央及其在地方的代表對地方議會決議的監(jiān)管權(quán)也被取消；擴大與明確劃分地方行政權(quán)，許多過去由中央負責(zé)的涉及地方利益的事務(wù)改交地方管理；向地方提供行使其新職權(quán)的必要物質(zhì)手段。三、西方發(fā)達國家地方分權(quán)化的主要原因。1、地方分權(quán)是為了提高行政效率。2、地方分權(quán)是為了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展。3、地方分權(quán)是為了適應(yīng)政治民主化的需要。四、新中國成立以來我國中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系的演變（略）1、

47、改革開放之前中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系的演變：（沒有走出“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性循環(huán)）（1）中央政府與地方政府經(jīng)濟管理權(quán)力關(guān)系（主要體現(xiàn)為“兩收兩放”）：第一次起伏發(fā)生在20世紀50年代；第二次起伏發(fā)生在20世紀60年代初和70年代。（2）中央與地方政府非經(jīng)濟管理權(quán)力關(guān)系。憲法賦予中央政府廣泛的行政職權(quán)，而地方政府職權(quán)無明確劃分。2、改革開放以來中央政府與地方政府權(quán)力的關(guān)系演變：（1）中央政府與地方政府經(jīng)濟管理權(quán)力關(guān)系：擴大地方政府經(jīng)濟管理的財權(quán)和事權(quán)（實行“劃分收支，分級包干”的財政體制）。地方推行市管縣體制，突出中心城市作用，賦予一些地區(qū)政府經(jīng)濟“特權(quán)”。（建立經(jīng)濟

48、特區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，批準一些大城市為計劃單列市，賦予省級經(jīng)濟管理權(quán)限。）（2）中央政府與地方政府非經(jīng)濟管理權(quán)力關(guān)系。憲法對省級行政機關(guān)的職權(quán)作了原則劃分，中央與地方的職權(quán)劃分依然模糊。五、重構(gòu)我國中央政府與地方政府行政權(quán)力關(guān)系的思路（重點）根據(jù)我國國情，總結(jié)發(fā)達國家處理中央政府與地方政府關(guān)系的成功經(jīng)驗，在中國中央政府與地方政府關(guān)系改革的目標模式上，必須改變過去中央高度集權(quán)體制，建立中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的新型體制，形成一種職權(quán)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)制衡的法制化的關(guān)系模式，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，更好地促進市場經(jīng)濟體制的建立和完善，促進社會主義民主政治的發(fā)展。它們的關(guān)系具體內(nèi)容包括：1、

49、以憲法形式明確規(guī)定中央政府與地方政府分權(quán)范圍。憲法明確規(guī)定中央政府的專有權(quán)力有：外交，國防與軍事，統(tǒng)一度量衡，航空、鐵路、郵電通信管理，國家貨幣管理。中央與地方共享的權(quán)力主要有：保護人權(quán)與公民權(quán)，實施社會保障，保護自然資源與環(huán)境，維護社會治安。2、實現(xiàn)中央與地方利益分配的合理化。在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上，劃清各級政府應(yīng)承擔的各項支出責(zé)任；科學(xué)地配置中央與地方稅源；實行規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，緩解中央財政與地方財政發(fā)展不平衡的矛盾，縮小地區(qū)間差距，加強中央政府宏觀調(diào)控能力。3、實行地方分權(quán)和基層自治。4、健全和完善對地方權(quán)力的監(jiān)督。加強中央政府自上而下的對地方權(quán)力的監(jiān)控-主要是通過經(jīng)濟手段

50、和法律手段，而非過去的行政手段和人事手段；健全和完善地方選民自下而上對地方行政權(quán)力的監(jiān)控，選民通過民意代表機構(gòu)、社會輿論等監(jiān)督和制約地方行政權(quán)力，保證行政權(quán)力切實體現(xiàn)公共意志，為公共利益服務(wù)。第四章 行政職能第一節(jié) 行政職能的特點及其意義一、行政職能的含義:行政職能是國家行政機關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)社會需求，在國家的政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)管理中承擔的基本職責(zé)和發(fā)揮功能作用。行政職能的兩種基本職能：政治統(tǒng)治職能、社會管理職能。二、行政職能的特點：1、執(zhí)行性；2、整體性；3、多樣性；4、動態(tài)性（重點）。1、執(zhí)行性：國家職能是由立法職能、行政職能、司法職能組成，相對于立法職能而言，行政職能表現(xiàn)為執(zhí)行國家

51、意志的管理方法方面的職能。2、整體性：政府行政系統(tǒng)和行政行為不是孤立的，它是整個社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，行政職能必需反映社會的需求，是整個社會職能系統(tǒng)的一部分。從國家機構(gòu)系統(tǒng)來看，行政系統(tǒng)又是其中一個子系統(tǒng)。同時行政系統(tǒng)自身也是一個完整的體系，一個國家的行政職能內(nèi)容涉及行政系統(tǒng)對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)進行管理的全部活動。因此理解行政職能，既要從行政職能的各個部分去認識，更要從整體上進行把握，理清行政職能與外部環(huán)境之間、行政職能與國家立法與司法職能之間、行政職能各領(lǐng)域和各層次之間的相互關(guān)系，而不是把他們簡單的割裂開來。3、多樣性：行政職能系統(tǒng)結(jié)構(gòu)極為龐大和復(fù)雜。從靜態(tài)上分析行政只能廣泛滲透到整個

52、社會生活的每個角落；從性質(zhì)上分析可分為政治職能和社會管理職能；從范圍上看可分為對內(nèi)職能和對外職能；從運行過程上看包括決策、計劃、組織、人事、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等環(huán)節(jié)；從層次上分析可有高、中、低層次之別。4、動態(tài)性：行政職能的內(nèi)容、范圍及活動方式源于國家的性質(zhì)和社會的需求、社會經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境的改變行政職能也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。主要體現(xiàn)在：（1）國家性質(zhì)發(fā)生變化，必然引起行政職能的相應(yīng)變化；（2）社會形式任務(wù)發(fā)生變化，行政職能的主次也一次發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)移；（3）隨著社會環(huán)境和各種體制的改變，行政職能的某些具體功能會發(fā)生根本性變革；（4）隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類社會日益豐富多彩，行政職能也會增加新的內(nèi)容

53、、方法和手段。（二）研究行政職能的意義：1、對于合理地確定行政活動的方向和重點有著重要意義。行政職能反映國家行政管理活動的基本方向和實質(zhì)內(nèi)容，指明政府活動中基本的、主要的工作。2、對于行政組織建設(shè)有著重要意義。行政組織不是任意設(shè)立的，其確立的根本依據(jù)是行政職能。一方面，只有以職能為基礎(chǔ)來認識行政機構(gòu)，才能科學(xué)的確定行政機構(gòu)的地位、作用及規(guī)模大小，才能合理的建立一個功能齊全、結(jié)構(gòu)完備、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政組織體系。另一方面，由于社會環(huán)境的變化，行政職能也會發(fā)生變化，行政機構(gòu)也應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)整。3、對于行政管理過程的科學(xué)化有著重要意義。研究行政管理過程的職能活動，有利于把握行政管理職能及其相互關(guān)系，加強

54、薄弱環(huán)節(jié)，糾正偏離組織目標的行為，保證整個管理系統(tǒng)的有效動作，充分發(fā)揮管理過程中各項職能的作用，從而提高行政管理和科學(xué)化水平。4、對于促進行政效率和效能的提高有著重要意義。研究行政職能，對于理順職能關(guān)系，充分發(fā)揮行政管理各項職能的作用，促進行政管理和效率和效能的提高有著重要意義。第二節(jié) 行政職能的發(fā)展（重點）政府職能演變的三個時期：弱勢政府時期；強勢政府時期；有限政府時期。古典自由主義的代表人物：亞當斯密1776年發(fā)表國家財富的性質(zhì)和原因的研究（以“經(jīng)濟人”假設(shè)為理論基礎(chǔ)，提出“自私的動機、私有的企業(yè)、競爭的市場”是自由經(jīng)濟制度的三要素。凱恩斯的就業(yè)、利息和貨幣通論主張放棄自由放任主義，實行政

55、府對經(jīng)濟生活的全面干預(yù)。1929-1933年經(jīng)濟大危機之后，各主要市場經(jīng)濟國家為彌補市場缺陷，都加強了政府的社會管理職能：加強社會保障職能；加強環(huán)境資源保護職能；加強教育科學(xué)文化管理職能。一、弱勢政府時期（守夜人政府時期）：政府的職能僅限于保護社會免受外敵侵犯；保護每一個社會成員免受其他成員的強制，實現(xiàn)社會公正；建設(shè)和保護公共設(shè)施?？偟膩碚f，這一時期的政府干預(yù)基本屬于約束型的。1、特點：政府職能非常有限，政府很少對經(jīng)濟進行干預(yù)，其作用只限于為私人企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，維護市場秩序，提供有限的公共物品。2、意義：積極意義：它適應(yīng)了自由資本主義的需要，促進了資本主義經(jīng)濟的發(fā)展。消極意義：導(dǎo)致了社

56、會生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，引起經(jīng)濟危機的爆發(fā)。二、強勢政府時期（積極干預(yù)時期）：政府必須干預(yù)經(jīng)濟生活，通過增加公共投入以刺激消費。主要措施（1）國家干預(yù)經(jīng)濟生活，指導(dǎo)社會消費傾向；（2）實現(xiàn)積極的公共財政和金融政策；（3）舉債支出，即政府舉債投資公共事業(yè)和彌補預(yù)算赤字，借此提高有效需求，增加就業(yè)總量。1、特點：（1)強勢政府時期的行政職能范圍大大拓展：A、政府加強對市場的宏觀調(diào)控；B、興辦國有企業(yè)；C、加強對企業(yè)的規(guī)范和管制；D、拓展還表現(xiàn)在政府社會管理職能的加強。（2）強勢政府時期行政職能方式更加復(fù)雜多樣：（西方國家強勢政府時期的行政職能方式）A、廣泛使用法律手段；B、使用計劃手段；C、制定產(chǎn)業(yè)政策；D、采取財政政策和金融政策等經(jīng)濟手段；E、采取直接的行動手段。2、意義：積極意義：凱恩斯國家干預(yù)理論指導(dǎo)下，戰(zhàn)后西方各國政府對社會經(jīng)濟事務(wù)普遍采取大規(guī)模積極干預(yù)的政策，一定程度上導(dǎo)致了20世紀50-60年代的經(jīng)濟繁榮。消極意義：出現(xiàn)新的經(jīng)濟危機，通貨膨脹與經(jīng)濟停滯同時出現(xiàn)，形成了所謂“滯脹”現(xiàn)象。三、有限政府時期：1、新自由自由主義經(jīng)濟理論：（1）自由市場制度及與其相一致的私人企業(yè)制度，是人類現(xiàn)階段可能選擇的最好的制度，而個人自由度是自由市場制度及私人企業(yè)制度存在的基礎(chǔ)