1、.淺析PPP模式下工程建設(shè)領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)和防控對(duì)策近年來(lái)，工程建設(shè)領(lǐng)域PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）模式已成為一種發(fā)展趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年上半年，全國(guó)各省市PPP項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到2萬(wàn)多億元的規(guī)模。投融資體制的進(jìn)一步改革，以及巨大的投資給工程建設(shè)特點(diǎn)帶來(lái)了新變化，也使廉政風(fēng)險(xiǎn)防控面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，增加了新的壓力。因此，有必要認(rèn)真分析新形勢(shì)下腐敗的成因，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)控，確保工程建設(shè)領(lǐng)域的投資與廉政建設(shè)同步推進(jìn)。一、工程建設(shè)領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)的主要矛盾新形勢(shì)下，工程建設(shè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目腐敗具有傳統(tǒng)項(xiàng)目的共性，但更具有隱蔽性。目前，PPP項(xiàng)目大多集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出多樣化、資金量大的特點(diǎn)，逐漸成為地

2、方政府投融資的主要形式。但如果在項(xiàng)目運(yùn)行中，只進(jìn)行內(nèi)部操作，甚至聽(tīng)命于“長(zhǎng)官意志”，就極有可能滋生灰色交易，而這種腐敗行為隱藏在合規(guī)合法的項(xiàng)目中，不易被發(fā)現(xiàn)，對(duì)廉政建設(shè)提出了更高的要求。主要體現(xiàn)在以下幾方面：（一）是否實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的分離。政府與社會(huì)投資方權(quán)責(zé)利應(yīng)該分離與制約，也就是決策、管理和執(zhí)行的有效分離和制約。PPP模式更多的是一種管理模式、思維方式，而不是用來(lái)解決某一具體問(wèn)題的手段。政府對(duì)PPP模式的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)不能走偏，具體體現(xiàn)在實(shí)體項(xiàng)目上不能具有太多的私心，要能夠?qū)⒀矍袄媾c長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、自身利益與其他方面利益有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益打算。如果在實(shí)體項(xiàng)目中同一政府機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)購(gòu)買又負(fù)

3、責(zé)供應(yīng)，那么這個(gè)政府機(jī)構(gòu)很有可能偏袒公共服務(wù)或出現(xiàn)舞弊行為，不利于社會(huì)投資，有一定的腐敗隱患。（二）是否有完善的契約。PPP模式能否順利推廣，很大程度上取決于政府和企業(yè)的契約意識(shí)，尤其是政府能否守信，按照約定執(zhí)行。PPP作為一種合同式的投資方式，涉及到稅收、特許權(quán)等諸多方面，需要一整套完整的法律法規(guī)和合同來(lái)保證雙方權(quán)益、規(guī)避合同風(fēng)險(xiǎn)。因此，必需進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、招標(biāo)、談判以及實(shí)施和監(jiān)管服務(wù)等，做好對(duì)投資環(huán)境的評(píng)估，如此，方能保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，避免急功近利的短期行為，防范腐敗的隱患。（三）是否有規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在市場(chǎng)中以公開(kāi)和競(jìng)爭(zhēng)的方式挑選合適的經(jīng)營(yíng)者是PPP模式設(shè)立的有效要素。尤其重要的是

4、，必須要保證整個(gè)投標(biāo)過(guò)程是透明的、具有公平競(jìng)爭(zhēng)性的，并且通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的投標(biāo)和客觀公正的評(píng)標(biāo)產(chǎn)生最佳中標(biāo)人，即符合質(zhì)量服務(wù)要求的最低價(jià)格的供應(yīng)商。這與傳統(tǒng)的社會(huì)投標(biāo)項(xiàng)目不一樣，若操作過(guò)程中不注意加強(qiáng)防范，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致腐敗。（四）是否有完整的過(guò)程管控。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，第三方監(jiān)督是形成有效約束機(jī)制的重要手段。在工程建設(shè)領(lǐng)域，薄弱環(huán)節(jié)和犯罪手段眾多，主要集中在土地征用和出讓、工程招投標(biāo)與工程合同、工程監(jiān)管與材料供應(yīng)三個(gè)方面。在工程建設(shè)過(guò)程中，有征地拆遷、招標(biāo)投標(biāo)、材料采購(gòu)、工程質(zhì)量、資金撥付、工程分包和設(shè)計(jì)變更等七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)既是推進(jìn)工程建設(shè)進(jìn)度和保障工程質(zhì)量的節(jié)點(diǎn)，也是政府和投資方行使自身權(quán)力

5、的重點(diǎn)，因此，權(quán)錢(qián)交易不可避免地圍繞著這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行。二、新形勢(shì)下工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗呈現(xiàn)出的主要原因分析（一）運(yùn)作模式的因素。目前許多PPP模式的項(xiàng)目，存在著邊談判、邊征地、邊設(shè)計(jì)、邊準(zhǔn)備、邊施工的情況，即“五邊”工程運(yùn)作模式。項(xiàng)目集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，對(duì)于項(xiàng)目法人的設(shè)立、建管人員的任用缺乏制衡，建設(shè)項(xiàng)目的勘測(cè)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理等各環(huán)節(jié)缺乏有效制約和監(jiān)督，其本質(zhì)就是“政企不分、官商一體”。政府與社會(huì)資本緊密合作，對(duì)提高工作效率、加快工程推進(jìn)具有十分明顯的作用，但一旦與扭曲的政績(jī)觀、業(yè)績(jī)觀掛鉤，項(xiàng)目方被高利條件誘惑，盲目跟進(jìn)，稍有不慎就會(huì)導(dǎo)致廉政問(wèn)題。（二）制度管理的因素。一些基層政

6、府部門(mén)及社會(huì)投資對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不清、準(zhǔn)備不足，往往集中主要體現(xiàn)在：在制度設(shè)計(jì)中，重制度制定，輕可操作性，使制度執(zhí)行不到位；在制度的監(jiān)督中，重個(gè)體監(jiān)督，輕建設(shè)主體程序規(guī)范，使制度的權(quán)威性降低；在實(shí)際工作中，對(duì)工程分包、物資設(shè)備采購(gòu)、設(shè)計(jì)變更、質(zhì)量監(jiān)理、工程驗(yàn)收及資金撥付等環(huán)節(jié)的監(jiān)管還不夠嚴(yán)密；缺乏有效的跟蹤監(jiān)管措施。（三）有效監(jiān)管的因素。PPP模式下，投資方和施工企業(yè)追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益，而政府追求的是環(huán)境效益，甚至是“業(yè)績(jī)”。這種模式基本上是一種“伙伴關(guān)系”，靠的是人際關(guān)系、靠領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而不是靠市場(chǎng)、靠法制、靠契約。因此，人走信失的現(xiàn)象也就比較嚴(yán)重，投資者利益很難得到保障。而PPP恰恰需要

7、政府與社會(huì)資本長(zhǎng)時(shí)間合作，短則十幾年，長(zhǎng)則數(shù)十年。而政府任期一般是五年，有的領(lǐng)導(dǎo)在一個(gè)崗位可能幾年就離開(kāi)。由于三方出發(fā)點(diǎn)的差異，如果缺乏有效的監(jiān)管和實(shí)施細(xì)則，施工方為了控制成本有可能對(duì)工程質(zhì)量造成一定的影響，致使整個(gè)工程存在問(wèn)題。而其中“利益輸送”、“期貨”等形式日益增多，大大增加了監(jiān)督工作的難度。三、風(fēng)險(xiǎn)防控的主要對(duì)策（一）強(qiáng)化約束機(jī)制進(jìn)一步理順關(guān)系。一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)體系是PPP模式有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。地方政府與企業(yè)應(yīng)建立合理的合作關(guān)系，明確規(guī)則，消除障礙，健康發(fā)展，切實(shí)避免互相利用、“各懷鬼胎”，導(dǎo)致滋生腐敗。加強(qiáng)制度建設(shè)。一是預(yù)防PPP中的腐敗問(wèn)題需要繼續(xù)完善國(guó)家法律法規(guī)，

8、用法律規(guī)范PPP流程，嚴(yán)格遵循公開(kāi)、公平、公正和共同利益優(yōu)先的原則，并合理發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)師和律師公司）的作用。二是規(guī)范廉潔從業(yè)行為，簽訂廉潔從業(yè)承諾書(shū)，組織廉政教育活動(dòng)，進(jìn)一步關(guān)口前移，增強(qiáng)廉潔自律的意識(shí)，筑牢思想道德防線。三是進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)，做好廉政風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的過(guò)程管控，以制度規(guī)范各項(xiàng)管理，尤其要加強(qiáng)“三重一大”民主決策制度的落實(shí)。四是做好內(nèi)部的監(jiān)督管理，使信息透明化。強(qiáng)化考核。對(duì)于施工單位來(lái)說(shuō)，要建立起一支“靠得住、能干事、在狀態(tài)、善合作”的高素質(zhì)干部隊(duì)伍，堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、公正”的原則選拔任用干部，貫徹落實(shí)好黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在選拔任用干部中應(yīng)該

9、承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)違規(guī)選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部并造成嚴(yán)重后果的必須實(shí)行責(zé)任追究。強(qiáng)化干部管理和監(jiān)督工作，推進(jìn)高素質(zhì)干部隊(duì)伍建設(shè)，幫助廣大干部樹(shù)立正確的世界觀、價(jià)值觀和權(quán)力觀。（二）強(qiáng)化素質(zhì)能力增強(qiáng)法律意識(shí)。做好有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境。并且建立完善科學(xué)的決策機(jī)制，必要時(shí)聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供決策支持，彌補(bǔ)專業(yè)知識(shí)的欠缺。政府部門(mén)可采用建立收費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制、退出接管機(jī)制以及持有金股等手段來(lái)保證公共服務(wù)的質(zhì)量和特殊情況下對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)；對(duì)于與公眾利益密切相關(guān)的問(wèn)題應(yīng)進(jìn)行公示，使公眾享有知情權(quán)和參與決策的權(quán)力。強(qiáng)化學(xué)習(xí)制度。當(dāng)前PPP模式最大的優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)

10、引入社會(huì)資本，提升地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)水平，打破了行業(yè)壟斷，從而有效提高了管理水平與運(yùn)營(yíng)效率。因此，必需加強(qiáng)對(duì)政策的學(xué)習(xí)與把控，關(guān)注國(guó)家各項(xiàng)政策、法規(guī)、制度的變化對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的影響，積累資料，及時(shí)辦理簽證規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)調(diào)整工作方式方法，嚴(yán)格按照新規(guī)定辦事，避免出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。深化內(nèi)部招標(biāo)。結(jié)合PPP模式，全面和有效的項(xiàng)目廉政建設(shè)對(duì)分析工程風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，可采取有針對(duì)性的預(yù)防措施做好風(fēng)險(xiǎn)防控。如工程分包，必須規(guī)范內(nèi)部招標(biāo)程序，根據(jù)工程中標(biāo)價(jià)、測(cè)算控制價(jià)及市場(chǎng)基本價(jià)格制定投標(biāo)限價(jià)公開(kāi)招標(biāo)，并在招標(biāo)文件中明確限制條款，這樣既可轉(zhuǎn)嫁經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，又可防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化管理考核。重視PPP模式下的分包管理，不斷加強(qiáng)分包管控，規(guī)避施工產(chǎn)生的爭(zhēng)議，例如：在土方計(jì)量上實(shí)施“60、70、80”原則，即斷面未形成前計(jì)量60%，斷面完成時(shí)計(jì)量至70%，回填完成后計(jì)量至總量的80%，全部完工后計(jì)量剩余的20%，同時(shí)，在付款比例方面按照合同約定的比例作為上限的基礎(chǔ)，由現(xiàn)場(chǎng)主辦、調(diào)度、分管領(lǐng)導(dǎo)按照計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)組織、安全、質(zhì)量、文明工地等項(xiàng)目進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)結(jié)果作為付款的比例參數(shù)，層層負(fù)責(zé)、層層審核，杜絕計(jì)量過(guò)程的隨意性，防范問(wèn)題發(fā)生。（三）增強(qiáng)決策的透明度做到全過(guò)程透明。政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的招投標(biāo)完成后，建設(shè)方只需將竣工項(xiàng)目移交給政府檢查驗(yàn)收即可，其工程進(jìn)度、建筑材料購(gòu)買