1、中國政府治理研究,楊宏山 中國人民大學公共管理學院副教授 ,提綱,一、城市規(guī)劃的價值目標 二、城市規(guī)劃面臨的批評 三、城市規(guī)劃的多元利益訴求 四、完善城市規(guī)劃管理的政策思考,引言,中國正處于歷史上前所未有的城市化快速發(fā)展時期。 21世紀以來，中國城市化率平均每年提高1個百分點。 每年有1300多萬人口要從農(nóng)村轉移到城市。 2007年底，全國城市化水平達到44.9。 中國城市化的快速發(fā)展，造就了世界城市建設史上膨脹最快的造城運動，形成了世界上規(guī)模最大的城市群。 城市化和城市建設的快速推進，為城市規(guī)劃提供了難得的發(fā)展機遇。,一、城市規(guī)劃的價值目標,城市規(guī)劃是城市管理的重要手段之一，它通過調控城市空

2、間資源，指導城市發(fā)展和建設，以維護多元利益平衡，促進公共利益最大化，保障公共安全和社會公平，提升城市發(fā)展和市民福利水平。 伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和政府治理轉型的步伐，中國城市規(guī)劃研究正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)的物質空間研究視角轉向從社會利益和公共政策研究視角的路徑轉型。,.,傳統(tǒng)上，城市規(guī)劃被看作是城市物質空間的社會工程設計方案。近代城市規(guī)劃脫胎于建筑學，關心的主要問題是如何改善城市物質空間環(huán)境。 設計路徑的城市規(guī)劃方案，大都難以擺脫圖紙上畫畫的狀態(tài)。 由于物質空間路徑的城市規(guī)劃在現(xiàn)實中難以付諸實施，公共政策視角的城市規(guī)劃研究逐漸流行起來。 在公共政策研究路徑看來，城市是建立在分工基礎上高度復雜的社會共同體

3、，社會成員的利益訴求具有多樣性，不同利益訴求之間可能存在沖突。為了保障城市發(fā)展的秩序狀態(tài)，需要城市政府運用公共政策工具進行必要的管理活動。,.,城市社會利益格局的復雜性，客觀要求城市規(guī)劃能夠正視多元化的社會利益訴求，經(jīng)由一定公共選擇過程，對城市建設和發(fā)展作出權威性的目標選擇和綜合部署。 城市規(guī)劃的基本價值目標在于，協(xié)調多元社會利益訴求，維護多元利益平衡，促進公共利益最大化。 在計劃經(jīng)濟時期，由于不承認個人利益的合法性，在“舍小家，顧大家”的思想指導下，結果是“國家利益”替代了“公共利益”，。 在市場經(jīng)濟體制下，社會利益格局呈多元化發(fā)展趨勢。城市規(guī)劃已經(jīng)不是城市政府對城市建設和發(fā)展的單方面具體安

4、排，城市政府不再是建設行為的惟一主體，而是主要擔負著建設活動管理者的角色。 土地使用也不再是政府工程獨家壟斷，而是以商業(yè)開發(fā)和城市經(jīng)營為主。面對這種局面，城市政府當然不能再以自身利益來涵蓋公共利益。 正是在這個意義上，近年來，我國城市規(guī)劃出現(xiàn)了由注重物質空間規(guī)劃逐漸向注重統(tǒng)籌城市發(fā)展的公共政策規(guī)劃的路徑轉型。,.,城市規(guī)劃中的公共利益主要體現(xiàn)在： （1）維護社會公平。 （2）促進協(xié)調發(fā)展。 （3）追求美好環(huán)境。 （4）提供公共服務。 （5）維護法律秩序。,二、城市規(guī)劃面臨的批評,自20世紀80年代以來，伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，城市發(fā)展和基礎設施整體數(shù)量和質量都有了顯著改進。中國城市面貌的改變、住房

5、環(huán)境的進步和綠地面積的增加，都離不開城市規(guī)劃的貢獻。 在城市發(fā)展和進步的同時，社會公眾卻對城市規(guī)劃行業(yè)提出了很多批評，主要集中在土地批租、舊城改造和規(guī)劃局的公共決策上。一些人提出，規(guī)劃部門、規(guī)劃師往往是和開發(fā)商站在一起，而忽略了普通老百姓的利益。規(guī)劃管理部門和規(guī)劃師還存在以權謀私、以權謀利的現(xiàn)象。 面對社會的批評和指責，規(guī)劃管理部門常常感到無辜，認為自己實際上是替人受過，被推到了一線，承擔了本來不該承擔的責任。規(guī)劃部門只是執(zhí)行上級的指示，在重大問題上，規(guī)劃部門并沒有決策發(fā)言權。,三、城市規(guī)劃的多元利益訴求,城市規(guī)劃行業(yè)飽受社會誹議的現(xiàn)實標明，那種就空間論空間的思維模式已經(jīng)不能適應城市發(fā)展需要。

6、 實現(xiàn)城市規(guī)劃的科學化，必須通過一定的公共選擇途徑，維護多元利益平衡，促進公共利益最大化。 1.城市政府的利益訴求 規(guī)范地講，城市政府行為應以促進公共利益為目標導向。 實證地看，除公共利益以外，政府也具有自身的利益訴求。,.,2政府官員的利益訴求 政府官員既是公職人員，同時也是普通社會成員.每個政府官員都代表著三種不同的社會利益。 3城市規(guī)劃師的利益訴求 城市規(guī)劃師具有普通社會人、知識分子和規(guī)劃專家三種社會身份。 他們重視書本知識和權威意見，輕視普通百姓的意見，他們在道義上同情弱勢群體，但在實際工作中卻往往照章行事，很少為了弱勢群體利益而頂住壓力修改規(guī)劃。,.,4開發(fā)商的利益訴求 開發(fā)商利用資

7、本優(yōu)勢提升自身的話語權力，對城市發(fā)展具有強烈的參與決策欲望。 在他們看來，應該由政治家和開發(fā)商決定城市規(guī)劃，然后再由規(guī)劃師在技術上予以論證，在圖紙上予以體現(xiàn)。 5普通市民的利益訴求 隨著公民權利意識的覺醒，市民對城市規(guī)劃表現(xiàn)出越來越強的參與愿望。 公眾參與是民主治理的基本形式之一。城市規(guī)劃作為公共政策過程，不應將普通市民排斥在外。 一些人卻以“公眾參與會影響效率”、“低效率政府與公眾的最大利益不一致”為借口，反對公眾參與，試圖將公眾參與排斥在城市規(guī)劃過程之外。,四、完善城市規(guī)劃管理的政策思考,在城市規(guī)劃過程中，由于不同行動主體具有不同的利益訴求，基于多元社會利益和諧共生考慮，需要發(fā)展和完善一套公共選擇機制，以維護多元利益平衡，促進公共利益最大化。 公共選擇理論是經(jīng)由布坎南、塔諾克等經(jīng)濟學者發(fā)展起來的新政治經(jīng)濟學理論，它利用經(jīng)濟學的假設與分析方法來解釋人類政治行為與結果。 自20世紀70年代以來，公共選擇理論儼然成為研究政治問題與現(xiàn)象的有力