1、耕地保護(hù)制度的績效分析,耕地是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)，保護(hù)耕地資源與保障糧食安全是我國發(fā)展中面臨的極端重要的大問題。在今后30年左右的中期尺度內(nèi)，我國面臨人口繼續(xù)增加、耕地逐漸減少和居民消費(fèi)水平持續(xù)提高三大趨勢，并形成兩對矛盾：一是人口增加與耕地減少的矛盾；二是人民消費(fèi)食品品質(zhì)的持續(xù)提高所引發(fā)的糧食需求增加的問題（陳玲玲、林振山、郭杰等，2009）。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程與國土資源管理實(shí)踐都需要現(xiàn)代耕地保護(hù)制度與政策體系。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國耕地保護(hù)制度逐步建立完善，并發(fā)展成為世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。 在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段，有必

2、要回顧總結(jié)耕地保護(hù)制度與政策的演變歷程，結(jié)合國際糧食安全形勢、我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段尤其是工業(yè)化、城市化發(fā)展以及糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施要求，分析我國耕地保護(hù)制度與經(jīng)濟(jì)社會戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變及國際糧食安全形勢之間的內(nèi)在關(guān)系，揭示我國耕地保護(hù)制度變遷的基本規(guī)律。,2020/8/7,耕地保護(hù)制度的績效分析,我國耕地保護(hù)制度變遷 我國現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系 我國耕地保護(hù)制度績效評價(jià) 我國耕地保護(hù)制度的缺陷與障礙,2020/8/7,我國耕地保護(hù)制度變遷,從耕地保護(hù)制度概念的基本內(nèi)容來看，耕地保護(hù)制度有廣義和狹義之分。廣義上的耕地保護(hù)制度包括所有與耕地保護(hù)有關(guān)的政策、法律和法規(guī)，諸如關(guān)于城市建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房條例、農(nóng)業(yè)保護(hù)以

3、及中央和地方有關(guān)耕地保護(hù)方面的通知、辦法、規(guī)定等內(nèi)容體系；狹義上的耕地保護(hù)制度主要是指耕地的產(chǎn)權(quán)、使用、規(guī)劃與管理及其相應(yīng)的政策、法律和法規(guī)。這里主要從耕地保護(hù)制度的狹義角度來分析我國現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的形成與發(fā)展軌跡。 新中國成立至1978年改革開放，我國土地政策處于政府主導(dǎo)或意識形態(tài)主導(dǎo)階段，主要經(jīng)歷了從私有制到自愿組合的初級社，到強(qiáng)制參與的高級社以及人民公社階段。在耕地政策方面，片面強(qiáng)調(diào)通過開荒、圍湖造田等增加耕地面積，對耕地保護(hù)并未專門提出。此時(shí)的有關(guān)政策均是服從服務(wù)于國家工業(yè)化，為工業(yè)化提供積累。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)部門公布的耕地面積數(shù)據(jù)，1949年全國耕地面積為9788萬公頃（不含港澳臺，下

4、同），1957年達(dá)到歷史最高值的11183萬公頃，此后基本呈下降趨勢，1984年降至1949年的,2020/8/7,我國耕地保護(hù)制度變遷,總量水平以下，1995年降至9473萬公頃，比1957年凈減少了1710萬公頃。盡管有學(xué)者對耕地面積數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性提出過質(zhì)疑，但是，“1957年以來我國耕地面積基本呈下降趨勢”的說法已被沿用多年。 從改革開放前我國耕地變化的軌跡可以看出，這一時(shí)期，由于“大力發(fā)展重工業(yè)”在國家意識形態(tài)中占了上風(fēng)，耕地保護(hù)政策作為經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)組成部分必須服從和服務(wù)于這一時(shí)期國家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，因此在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略大背景下出臺的關(guān)于耕地開發(fā)、墾荒政策可以稱為耕地保護(hù)政策的傳

5、統(tǒng)選擇。 現(xiàn)階段的耕地保護(hù)制度是伴隨著二十世紀(jì)七十年代末期以來耕地面積下降、人地矛盾加劇的基本國情而形成的，耕地保護(hù)制度的形成和演變經(jīng)歷了比較曲折的發(fā)展歷程。耕地保護(hù)在不同時(shí)期面臨著不同問題，政府針對不同問題出臺了相應(yīng)的制度和政策，根據(jù)我國耕地保護(hù)制度的特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，借鑒已有的,2020/8/7,我國耕地保護(hù)制度變遷,相關(guān)研究成果，本研究將我國耕地保護(hù)制度的形成和演變劃分為以下幾個(gè)階段。 耕地保護(hù)意識覺醒階段（1978-1985年） 耕地保護(hù)政策初步形成階段（1986-1996年） 耕地保護(hù)政策體系初步建立階段（1997-2003年） 耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段（2004年以來）,

6、2020/8/7,耕地保護(hù)意識覺醒階段,一、耕地保護(hù)意識覺醒階段（1978-1985年） 盡管從1957年到1977年耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，但耕地保護(hù)問題并沒有得到重視。1978-1981年，由于耕地利用還是控制在集體手中，耕地保護(hù)問題并不是特別突出，耕地保護(hù)問題尚未顯現(xiàn)。在這一時(shí)期，國家各類管理機(jī)關(guān)逐步恢復(fù)，1979年農(nóng)業(yè)部首先恢復(fù)了土地利用局。其后，1982-1985年，耕地保護(hù)問題初步顯現(xiàn)，主要特點(diǎn)就是土地多頭管理、耕地被大量無序占用。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局年報(bào)數(shù)據(jù)，1978-1985年間，全國耕地面積由9939萬公頃減少到9685萬公頃，凈減少254萬公頃（3810萬畝），其中1982-1

7、985年間凈減少176萬公頃（2640萬畝），占減少總數(shù)的69%。另據(jù)國土資源部耕地保護(hù)司提供的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1978-1985年全國耕地面積凈減少近5000萬畝，其中1981-1985年，凈減少3690萬畝，1985年凈減少高達(dá)1500萬畝，是新中國成立以來耕地減少數(shù)量最大的一年，并由此帶來糧食大減產(chǎn)。,2020/8/7,我國耕地保護(hù)制度變遷,這一階段的標(biāo)志性事件是農(nóng)牧漁業(yè)部內(nèi)成立了土地管理局。這一階段也是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和市場經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展的初級階段，經(jīng)過農(nóng)村制度的改革，我國建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，確立了耕地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在這一階段，集體農(nóng)業(yè)解體，實(shí)現(xiàn)了耕地所有權(quán)和使用權(quán)的分

8、離，耕地承包到戶，大大調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。改革開放政策的實(shí)行以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，為一些地區(qū)尤其是沿海地區(qū)和大城市周邊地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有利條件，基本建設(shè)的發(fā)展、非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民建房導(dǎo)致耕地被大量占用，出現(xiàn)了耕地面積大量減少的現(xiàn)象。耕地保護(hù)問題逐步顯現(xiàn)，耕地保護(hù)工作也逐步引起重視，但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革帶來糧食大量增產(chǎn)使得耕地減少的問題并不十分突出（唐健，2006）。在這一時(shí)期，盡管在農(nóng)牧漁業(yè)部內(nèi)成立了土地管理局，成為全國土地歸口管理的重要機(jī)構(gòu)，但由于國家還沒有頒布土地管理法，農(nóng)牧漁業(yè)部土地管理局仍受部門局限，無法全面形成統(tǒng)一管理全國土地的權(quán)限和職責(zé)（黃小虎，,2020

9、/8/7,我國耕地保護(hù)制度變遷,2006），土地管理仍然是多頭管理的局面，土地管理工作混亂、土地利用失控的情況沒有得到根本好轉(zhuǎn)，耕地被大量占用的情況也沒有得到根本轉(zhuǎn)變。 此階段，全國各項(xiàng)建設(shè)用地需求突增，加上糧食生產(chǎn)形勢總體上向消除糧食安全壓力的方向發(fā)展，保證國家建設(shè)用地需求常以犧牲耕地為代價(jià)。然而，由于國家糧食安全的壓力尚未完全消除，中央政府也覺察到了耕地大量減少的苗頭及其不利影響。盡管尚未有專門的機(jī)構(gòu)與專門法律法規(guī)，但在相關(guān)文件及報(bào)告中，也多次提到了耕地保護(hù)，如1978年政府工作報(bào)告提出要通過開荒，促使耕地面積逐年增加。1981年政府工作報(bào)告認(rèn)為“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應(yīng)是我

10、們的國策，并要求基本建設(shè)和農(nóng)村建房不能亂占濫用耕地。1982年中央1號文件將保護(hù)耕地視為與控制人口一樣重要的國策，并要求嚴(yán)格控制各類建設(shè)占地；1982年政府工作報(bào)告還將濫占耕地建房看作當(dāng)時(shí)農(nóng)村必須剎住的一股歪風(fēng)；同年頒布的國家建設(shè)征用土地條例,2020/8/7,我國耕地保護(hù)制度變遷,明確了耕地占用的審批權(quán)限，也涵括了耕地保護(hù)內(nèi)容。1983年中央1號文件將“耕地減少”列為當(dāng)時(shí)農(nóng)村一大隱患，并明確提出要“嚴(yán)格控制占用耕地建房”和“愛惜每一寸耕地”。 透過歷年政府工作報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)中央政府對耕地減少問題逐步引起重視，進(jìn)行了有針對性的總結(jié)，并通過建立專門的管理機(jī)構(gòu)、頒布中央一號文件的形式對認(rèn)識到的問題進(jìn)

11、行重點(diǎn)部署。因此，可以認(rèn)為1978-1985年間我國耕地保護(hù)意識逐步覺醒，這一時(shí)期成為我國耕地保護(hù)制度形成的萌芽階段。,2020/8/7,耕地保護(hù)政策初步形成階段,二、耕地保護(hù)政策初步形成階段（1986-1996年） 隨著我國改革開放進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)增長迅猛，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及各類工業(yè)建設(shè)等全面鋪開，加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及災(zāi)毀等原因，我國耕地流失速度仍然較快， 1986-1996年期間全國耕地凈減少310.38萬公頃（4655.70萬畝），年均凈減少34.49萬公頃（517.35萬畝）。為了遏制住耕地大量減少的不良局面，國家成了專門的土地管理機(jī)構(gòu)，出臺了相關(guān)法律法規(guī)，耕地保護(hù)進(jìn)入法制化階段，并且開始

12、實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度。 這一階段的標(biāo)志性事件是成立了國家土地管理局和頒布了土地管理法。1985年的耕地大量減少以及由此引發(fā)的糧食大減產(chǎn)，引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，因此1986年3月中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理 制止亂占耕地的通知（中發(fā)19867號）適時(shí)頒布，并明確指出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策；作為組織保證，中央決定成立國家土地管理局。1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了土地管理法并于1987年開始實(shí)施。此后，我國耕地面積銳減勢頭初,2020/8/7,耕地保護(hù)政策初步形成階段,步得到控制，耕地減少和凈

13、減少數(shù)，從1985年的160萬公頃（2400萬畝）和100萬公頃（1500萬畝），下降到1990年的46萬多公頃（700萬畝）和6萬多公頃（100多萬畝）。但是，1991年全國凈減少耕地又回升到23萬多公頃（350萬畝），因此，1992年11月發(fā)布了國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知，在嚴(yán)格審批土地，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)審批、建設(shè)管理等方面提出了耕地保護(hù)的明確要求；1994年7月4日國務(wù)院頒發(fā)了基本農(nóng)田保護(hù)條例，開始實(shí)施以耕地保護(hù)為目標(biāo)的基本農(nóng)田保護(hù)制度。1995年國務(wù)院召開全國耕地保護(hù)工作會議，就加強(qiáng)土地管理、落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制進(jìn)行了部署。近幾年的政府工作報(bào)告也都強(qiáng)調(diào)要建立健全基本農(nóng)田保護(hù)制

14、度。1996年6月全國土地管理廳局長會議首次提出“實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡”。我國第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）在這一階段編制也順利完成，全國土地利用規(guī)劃綱要提出的土地利用方針是：切實(shí)保護(hù)耕地、保障必要的建設(shè)用地、努力改善生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率和生產(chǎn)力、實(shí)行土地“開源,2020/8/7,耕地保護(hù)政策初步形成階段,”與“節(jié)流”并舉的方針、統(tǒng)籌兼顧、量力而行，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。但是由于沒有具體規(guī)定規(guī)劃審批等事項(xiàng)，因而沒有得到很好的實(shí)施，也就沒有起到應(yīng)有的耕地保護(hù)作用。 這一時(shí)期，我國耕地保護(hù)政策雖陸續(xù)制定，但總體來看，這一時(shí)期耕地保護(hù)政策欠缺系統(tǒng)性，多屬應(yīng)急行為，政策實(shí)施效果有效期短

15、，難以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對耕地占用的需求。1986-1990年耕地占用受到控制，耕地減少趨勢變緩。但是自1990年以后，隨著進(jìn)一步的改革開放和各地市場經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展階段，全國普遍形成開發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱，加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)工礦用地的擴(kuò)張，耕地占用規(guī)模因此而擴(kuò)大，耕地減少又出現(xiàn)上升趨勢，直接帶來了耕地保護(hù)政策的進(jìn)一步完善，尤其是基本農(nóng)田保護(hù)制度的建立、耕地總量動態(tài)平衡理念的提出，促使更加系統(tǒng)、嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系得以形成。,2020/8/7,耕地保護(hù)政策體系初步建立階段,三、耕地保護(hù)政策體系初步建立階段（1997-2003年） 1986-1995年尤其是199

16、2-1994年間耕地的迅速減少，使得耕地保護(hù)問題引起了政府的高度重視。1996年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織了耕地保護(hù)的專題研究，為今后一段時(shí)期內(nèi)耕地保護(hù)政策體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。 1997年3月14日全國八屆人大五次會議修訂刑法，增設(shè)了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”，1997年4月15日中共中央、國務(wù)院發(fā)出了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知（中央9711號文件），通知指出：“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”，要求采取治本之策，“進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理”，“對農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制”，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理以及對農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。1

17、997年5月20日國家土地管理局等發(fā)布了凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)定；1998年8月29日修訂通過土地管理法，修,2020/8/7,耕地保護(hù)政策體系初步建立階段,修改了征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及審批權(quán)限、確立了耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度，成為我國耕地保護(hù)政策體系初步建設(shè)階段的重要標(biāo)志。1998年成立的國土資源部設(shè)立了耕地保護(hù)等職能部門，開始統(tǒng)一管理耕地保護(hù)問題，也為構(gòu)建耕地保護(hù)政策體系奠定了體制基礎(chǔ)。 1999年1月1日開始進(jìn)一步執(zhí)行的新土地管理法與舊法在指導(dǎo)思想上有所不同，從以保證建設(shè)用地管理供應(yīng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)耕地為主，各項(xiàng)措施旨在從體制、機(jī)制和法制上解決土地管理特別是耕地保護(hù)問題。

18、1999年2月24日國土資源部發(fā)布了土地利用年度計(jì)劃管理辦法和建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法；1999年4月2號國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于印發(fā)全國土地利用總體規(guī)劃綱要的通知；此輪規(guī)劃編制，無論規(guī)劃的目標(biāo)（在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變堅(jiān)持占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡）的確定，土地利用的,2020/8/7,耕地保護(hù)政策體系初步建立階段,基本方針（把保護(hù)耕地放在土地利用與管理的首位；堅(jiān)持供給制約和需求引導(dǎo)）的制定，以及規(guī)劃指標(biāo)的確定（四個(gè)指標(biāo)中三個(gè)圍繞耕地）都表現(xiàn)出本次規(guī)劃以耕地保護(hù)為主題。 此后，2000-2003年，國土資源部又陸續(xù)頒布了許多文件，以進(jìn)一步落實(shí)耕

19、地保護(hù)要求，如關(guān)于加大補(bǔ)充耕地工作力度確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的通知等。而為了協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與其他政策關(guān)系，國土資源部先后頒發(fā)了關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知等，對于破壞耕地保護(hù)行為也頒布了針對性文件，如2003年的關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田的通知等。 與此同時(shí)，2000年9月10日和2002年4月11日國務(wù)院先后發(fā)布了國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見與國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見，2002年12月6日國務(wù)院第66次常務(wù)會議通過了退耕還林條例。,2020/8/7,耕地保護(hù)政策體系初步建立階段,陸續(xù)出臺的生態(tài)退耕政策，成為耕地保護(hù)政策體系中

20、的重要組成部分。1997-2003年間，生態(tài)退耕共減少耕地面積573.50萬公頃，占耕地減少量的62%。 這一時(shí)期，我國基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作基本完成，各項(xiàng)基本農(nóng)田保護(hù)制度初步建立完善，耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度正式確立，耕地保護(hù)管理的體制進(jìn)行了調(diào)整，通過土地開發(fā)整理與復(fù)墾等手段增加和補(bǔ)充耕地的工作也得到重視，并成立了土地整理中心。至此，耕地保護(hù)政策體系初步建立，耕地資源的占用在很大程度上得到了較為有效控制。盡管如此，由于工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展慣性作用，耕地的數(shù)量和質(zhì)量仍然在持續(xù)下降，但下降幅度明顯降低。,2020/8/7,耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段,四、耕地保護(hù)政策體系逐步完

21、善階段（2004年以來） 2004年以來，我國開始改革征地制度、實(shí)施地方政府耕地保護(hù)責(zé)任追究以及土地調(diào)控制度。這一階段的標(biāo)志性事件是第三次修訂土地管理法區(qū)分征收和征用、出臺省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法、建立國家土地督察制度。 2004年中央1號文件明確提出“各級政府要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，同年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)要依法加強(qiáng)耕地管理和加快征地改革。中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議于2004年8月28日通過全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改中華人民共和國土地管理法的決定，區(qū)分了征收和征用；2004年10月21日國務(wù)院發(fā)布了國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（簡

22、稱28號文），強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度、提出完善征地補(bǔ)償和安置制度以及建立完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度；2005年5月28日國務(wù)院辦公廳發(fā)布,2020/8/7,耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段,了省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法；2006年7月24日，國務(wù)院關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知正式出臺，標(biāo)志著國家土地督察制度開始全面實(shí)施。這表明了，中央下決心以更大的行政力量，來制衡地方政府已經(jīng)坐大的土地資源支配權(quán)力，尤其是完善土地監(jiān)察體系，對地方政府的土地違法尤其是耕地違法占用等進(jìn)行嚴(yán)厲管制。2006年8月31日，國務(wù)院發(fā)布了國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知（簡稱31號文），通知進(jìn)一

23、步明確土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任、切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)、禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并且要求強(qiáng)化對土地管理行為的監(jiān)督檢查。2007年的中央一號文件明確提出，要切實(shí)提高耕地質(zhì)量，強(qiáng)化和落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，合理引導(dǎo)農(nóng)村節(jié)約集約用地，加大土地復(fù)墾、整理力度，加快實(shí)施沃土工程，積極支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。同年的政府工作報(bào)告也提出要牢牢守住18億畝耕地這條紅線，保障中國的糧食安全。2008年，為了緩解耕保壓力，國務(wù)院頒布了關(guān)于完善退耕還林政策的通知。,2020/8/7,耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段,這一階段，國土資源部也先后發(fā)布了關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見、耕地占

24、補(bǔ)平衡考核辦法、實(shí)際耕地與新增建設(shè)用地面積確定辦法等與耕地保護(hù)密切相關(guān)的有關(guān)文件。 2008年8月13日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過全國土地利用總體規(guī)劃綱要（20062020年）。綱要?dú)v經(jīng)多次修訂，尤其是針對就耕地保護(hù)問題進(jìn)行了細(xì)致落實(shí)，最終確定了堅(jiān)守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，到2010年和2020年，全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝，同時(shí)對耕地質(zhì)量保護(hù)也做出了重要安排。綱要作為全國土地利用的綱領(lǐng)性文件，在規(guī)劃目標(biāo)與主要任務(wù)中，均將耕地保護(hù)列為首條，充分體現(xiàn)了對耕地保護(hù)工作的重視，同時(shí)也體現(xiàn)了利用規(guī)劃手段強(qiáng)化耕地保護(hù)政策制度的重要任務(wù)。同年10月，黨的十七屆三中全會審議通

25、過了中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，決定指出，土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，突出強(qiáng)調(diào)了要“健全嚴(yán)格規(guī)范的,2020/8/7,耕地保護(hù)政策體系逐步完善階段,農(nóng)村土地管理制度”、“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”，意味著在新的形勢下，必須堅(jiān)守18億畝耕地這根紅線，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，這成為我國新時(shí)期耕地保護(hù)政策改革創(chuàng)新的重要指導(dǎo)精神。 2003年國務(wù)院首次提出將土地作為宏觀調(diào)控手段，2004年以來，土地調(diào)控不斷得以加強(qiáng)，作為土地政策主體的耕保政策也被賦予了參與宏觀調(diào)控的使命。為切實(shí)把好各項(xiàng)建設(shè)的土地供應(yīng)“閘門”，需要科學(xué)編制和嚴(yán)

26、格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，還需要嚴(yán)格和規(guī)范建設(shè)用地預(yù)審和審批管理，而所有這些都無一例外地貫徹了耕地保護(hù)原則。 由我國耕地保護(hù)政策的演變趨勢來看，我國耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量雙重保護(hù)的目標(biāo)更加明確，耕保政策與相關(guān)政策的互動加強(qiáng)，耕地保護(hù)的行政手段繼續(xù)得以加強(qiáng)，法律、技術(shù)手段不斷完善，經(jīng)濟(jì)手段開始引起重視，應(yīng)急式政策有所減少，責(zé)任追究制度及監(jiān)督預(yù)防性政策制度逐步完善，體現(xiàn)出耕地保護(hù)制度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐步協(xié)調(diào)，耕地保護(hù)政策體系不斷得以完善。,2020/8/7,我國現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系,狹義上的耕地保護(hù)政策主要是指：耕地的產(chǎn)權(quán)、使用、規(guī)劃與管理及其相應(yīng)的政策、法律和法規(guī)。從狹義角度來分析，我國現(xiàn)行耕

27、地保護(hù)政策是一個(gè)比較完整的體系，是伴隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展過程而逐步形成的?，F(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系可劃分為以下層次（圖2-1）。,2020/8/7,我國現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系,30多年來，我國耕地保護(hù)政策制度不斷完善，到目前為止，已建立了相對完整的耕地保護(hù)政策體系。當(dāng)前耕地保護(hù)政策制度體系的完善主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 土地用途管制制度 基本農(nóng)田保護(hù)制度 耕地占補(bǔ)平衡制度 土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策 其他制度政策,2020/8/7,土地用途管制制度,新土地管理法在總則第4條規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度”。土地用途管制制度是土地管理法確立的我國耕地及農(nóng)用地保護(hù)的核心制度，目的是去取代建

28、設(shè)用地的分級限額審批制度，對農(nóng)用地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。這是世界上市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法，對我國來說是耕地保護(hù)的根本性措施。 圍繞土地用途管制制度，新土地管理法作出了一系列規(guī)定，主要有： 用途管制的基礎(chǔ)是分類確定土地用途。土地管理法第4條規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。”目前，國家已依據(jù)土地的用途、經(jīng)營特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征等因素，對土地利用類型進(jìn)行歸納、劃分，出臺了土地利用現(xiàn)狀分類國家標(biāo)準(zhǔn)，盡管沒有延續(xù)以往農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用三大類標(biāo)準(zhǔn)，但,2020/8/7

29、,土地用途管制制度,是二者分類系統(tǒng)基本是協(xié)調(diào)的，并不影響土地用途管制制度的實(shí)施。 實(shí)現(xiàn)用途管制的依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃。新土地管理法突出了土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，第三章對土地利用總體規(guī)劃編制的組織、原則、審批、執(zhí)行和修改都作出了嚴(yán)格的規(guī)定。 實(shí)現(xiàn)用途管制的關(guān)鍵是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用審批。通過審批嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。,2020/8/7,基本農(nóng)田保護(hù)制度,基本農(nóng)田保護(hù)制度就是將優(yōu)質(zhì)耕地作為基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而建立的制度。新法把經(jīng)實(shí)踐證明十分有效的基本農(nóng)田保護(hù)制度上升為法律條款，使這一制度得到強(qiáng)化。按照新法的有關(guān)規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)條例做了較大的修改，并制定了基本

30、農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作驗(yàn)收辦法，2009年又提出劃定永久基本農(nóng)田。按照法律和條例的規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)制度主要有以下內(nèi)容： 劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。 這是對優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)的一項(xiàng)關(guān)鍵性的措施。 土地管理法規(guī)定了5 類耕地應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格管理；各省、區(qū)、市劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地要占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上。全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）確定2020年前全國基本農(nóng)田總面積要保持1.04億公頃（15.6億畝），占全國耕地面積的86.43%。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等手段，積極推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)。,2020/8/7,基本農(nóng)田保護(hù)制度,嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田保護(hù)條

31、例規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或占用。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用土地的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的批準(zhǔn)文件，調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，并補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田，以保證基本農(nóng)田面積不減少，質(zhì)量不降低。 條例還規(guī)定了、三項(xiàng)禁止性條款。一是禁止任何單位和個(gè)人在基本農(nóng)田內(nèi)建窯、建房、建墳、挖沙、采石、取士或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動。二是禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。三是禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。三是建立和嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。 基本

32、農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作完成后，要按照有關(guān)規(guī)定建立健全基本農(nóng)田保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)章制度。包括基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度、,2020/8/7,基本農(nóng)田保護(hù)制度,基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)用途管制制度、占用基本農(nóng)田嚴(yán)格審批與占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)制度、基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)制度和基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督檢查制度等。通過嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)制度，保證基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的長期穩(wěn)定。為了繼續(xù)貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會精神，國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于劃定基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的通知（國土資發(fā)2009167號）要求，落實(shí)落實(shí)基本農(nóng)田永久保護(hù)措施，對規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實(shí)到地塊和農(nóng)戶，真正落實(shí)保護(hù)責(zé)任，永久基本農(nóng)田要設(shè)立統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)志，建立公開查詢系統(tǒng)，接受

33、社會監(jiān)督。積極探索建立基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，研究建立約束和激勵并行的基本農(nóng)田保護(hù)新機(jī)制；鼓勵有條件的地區(qū)探索建立基本農(nóng)田保護(hù)基金；引導(dǎo)政府資金和社會資金共同參與基本農(nóng)田建設(shè)。,2020/8/7,耕地占補(bǔ)平衡制度,新土地管理法第31條規(guī)定，“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”，具體規(guī)定“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。在實(shí)際工作中，稱其為耕地占補(bǔ)平衡制度。 為了具體落實(shí)這項(xiàng)制度，國土資源部建部以來先后發(fā)了多個(gè)文件，

34、明確有關(guān)規(guī)定，提出具體要求。依法執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度必須要做到以下幾點(diǎn)： 明確責(zé)任，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的法定義務(wù)。單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目占用耕地由建設(shè)單位承擔(dān)補(bǔ)充耕地的義務(wù)。規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由市、縣、鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)補(bǔ)充耕地。按省級行政區(qū)域考核耕地占補(bǔ)平衡，由省級政府和土地行政主管部門承擔(dān)責(zé)任。,2020/8/7,耕地占補(bǔ)平衡制度,采取有效措施，把補(bǔ)充耕地落到實(shí)處。一是建立建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地與土地開發(fā)整理項(xiàng)目掛鉤制度。為使建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地得到具體落實(shí)，必須實(shí)行這一制度。在進(jìn)行耕地后備資源調(diào)查，符合土地利用總體規(guī)劃及土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)過論證審查，確定補(bǔ)充耕

35、地的土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，按不同規(guī)模建立國家、省(區(qū)、市)、市(地)、縣(市)各層次的項(xiàng)目庫。制定建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地方案時(shí)，可在項(xiàng)目庫里篩選，把補(bǔ)充耕地落實(shí)到具體土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目上，并按項(xiàng)目管理要求進(jìn)行驗(yàn)收。二是建立補(bǔ)充耕地儲備制度，逐步做到建設(shè)占用耕地先補(bǔ)后占。有條件的地區(qū)，運(yùn)用土地開發(fā)整理資金，可以先行組織實(shí)施開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，儲備補(bǔ)充的耕地。建設(shè)項(xiàng)目占用耕地時(shí)，建設(shè)單位確實(shí)沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開墾費(fèi)，可以購買儲備的耕地補(bǔ)償指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)先補(bǔ)后占。收取的耕地開墾費(fèi)再用于新的土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，形成組織實(shí)施土地開發(fā)整理，儲備補(bǔ)充耕地，向建設(shè)項(xiàng)目提供補(bǔ)充耕

36、地，資金回,2020/8/7,耕地占補(bǔ)平衡制度,收后再投入新開發(fā)整理項(xiàng)目的良性循環(huán)運(yùn)行機(jī)制。三是抓好補(bǔ)充耕地資金的落實(shí)。 單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目要通過抓好建設(shè)項(xiàng)目用地的前期預(yù)審工作，確保補(bǔ)充耕地費(fèi)用列入項(xiàng)目投資總概算。城市分批次建設(shè)用地涉及占用耕地，市、縣政府要先籌集資金開墾耕地，進(jìn)行儲備，以后供地時(shí)再向用地單位收取耕地開墾費(fèi)。 加強(qiáng)督促檢查和監(jiān)測，確保占補(bǔ)平衡措施的落實(shí)。各級政府和土地管理部門對耕地占補(bǔ)平衡工作負(fù)有督促、檢查和監(jiān)測的責(zé)任。一要督促制定詳細(xì)的補(bǔ)充耕地方案，在用地報(bào)批時(shí)嚴(yán)格審查，做到補(bǔ)充耕地措施不落實(shí)，不批地；二要跟蹤檢查補(bǔ)充耕地方案的組織實(shí)施情況，并做好新補(bǔ)充耕地的驗(yàn)收工作；三要通過

37、土地利用變更調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)和土地利用動態(tài)監(jiān)測，對耕地占補(bǔ)平衡情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，采取進(jìn)一步措施。,2020/8/7,土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策,新土地管理法在“耕地保護(hù)”一章就土地開發(fā)整理復(fù)墾作出規(guī)定，說明這項(xiàng)工作是耕地保護(hù)的重要工作。新法第38、41、42 條分別規(guī)定，“在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地”，“國家鼓勵土地整理”，“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾”，確定了土地開發(fā)整理復(fù)墾的基本原則。 根據(jù)國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略需要，土地開發(fā)整理復(fù)墾工作要以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為前提，保

38、障土地資源可持續(xù)利用，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，防止水土流失。為此，工作的重點(diǎn)要放在土地的整理和復(fù)墾上。通過對田、水、路、林、村的綜合治理和災(zāi)毀土地、工礦廢棄地的恢復(fù)利用，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。,2020/8/7,土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策,對未利用土地的開發(fā)應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水土保持的要求， 只能是適度開發(fā)。禁止違反規(guī)劃毀林開荒，在牧草地上開荒；禁止在大于 25 度以上坡地開墾耕地；禁止圍湖造田和侵占江河灘地。根據(jù)土地利用規(guī)劃，在對農(nóng)民生產(chǎn)和生活妥善安置的前提下，對影響生態(tài)、過度開墾圍墾的土地還要有計(jì)劃、有步驟地退耕還林、還牧、還湖。 為調(diào)動

39、各方面積極推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾工作， 國土資源部制定了一系列相關(guān)鼓勵性政策：一是促進(jìn)農(nóng)村土地整理和土地復(fù)墾的土地置換政策促進(jìn)土地整理的土地置換是指在縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)選址建農(nóng)民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共設(shè)施等，確需占用耕地的，經(jīng)縣級以上土地行政主管部門調(diào)查核實(shí)和批準(zhǔn)，可以與騰出來的舊址經(jīng)整理后恢復(fù)的耕地進(jìn)行置換。實(shí)行這一政策，主要目的是鼓勵通過土地整理對農(nóng)村田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，使農(nóng)村居民點(diǎn)按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求向中心村和,2020/8/7,土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策,集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。二是鼓勵投資者整理土地的“新增耕地60%

40、折抵”政策?！靶略龈?0%折抵”是指通過農(nóng)用地土地整理新增加的耕地面積，其60%可以作為新增建設(shè)用地占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)，也可以有償轉(zhuǎn)讓給其他需要履行占補(bǔ)平衡義務(wù)的用地單位，但必須在上級土地行政主管部門統(tǒng)一組織下進(jìn)行。三是鼓勵多方籌集資金以及土地開發(fā)整理復(fù)墾產(chǎn)業(yè)化政策開展土地開發(fā)整理復(fù)墾，關(guān)鍵是資金問題。要積極疏通資金渠道，爭取籌集更多的資金。積極引進(jìn)利用外資，開展土地開發(fā)整理復(fù)墾的國際合作，并可利用信貸資金，還可制定有關(guān)優(yōu)惠政策，吸引其它社會資金投入土地開發(fā)整理復(fù)墾。,2020/8/7,其他制度政策,耕地產(chǎn)權(quán)制度主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是完善了耕地承包經(jīng)營制度；二是完善了耕地征收制度，通過實(shí)行

41、征地綜合區(qū)片地價(jià)制度，提高了征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)分了征收和征用、完善了耕地征收審批制度以及建立了征地公告制度等。 耕地保護(hù)監(jiān)督檢查制度主要是表現(xiàn)在：一是建立了耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，要求地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)，以實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計(jì)劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的依據(jù)，強(qiáng)化了地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任；二是建立了利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測成果進(jìn)行執(zhí)法檢查的制度，從2000年開始，每年通過衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖片對重點(diǎn)城市違反土地利用總體規(guī)劃和突破土地利用年度計(jì)劃，及違反國家產(chǎn)業(yè)政策非法

42、批地、用地，以租代征集體土地，非法占用耕地特別是基本農(nóng)田等土地違法行為進(jìn)行重點(diǎn)檢查，發(fā)現(xiàn)和查處各類土地違法行為；三是建立了國家土地督察制度，通過發(fā)揮國家土地督察機(jī)構(gòu)在耕地保護(hù)監(jiān)督檢查中的作用，強(qiáng)化對地方政府耕地保護(hù)的監(jiān)督檢查。,2020/8/7,我國耕地保護(hù)制度績效評價(jià),耕地保護(hù)制度評價(jià)的目的在于提供關(guān)于制度績效是否真實(shí)可靠的信息，檢驗(yàn)制度效果、效益、效率的基本途徑，亦是喚起公眾耕地保護(hù)意識、推動公眾參與、提升公共決策水平、增強(qiáng)制度透明度的有力杠桿。與此同時(shí)，評價(jià)結(jié)果也將為探析我國耕地保護(hù)問題的成因和源頭、解剖各相關(guān)利益主體之間的關(guān)系、凝聚社會共識、尋求解決問題的對策等提供決策依據(jù)?？茖W(xué)的評價(jià)

43、制度績效，進(jìn)一步探究評價(jià)結(jié)果的成因甚至比政策本身更為重要。 這里將結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不同時(shí)期糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展尤其是耕地?cái)?shù)量變化等具體情況，選擇耕地變化驅(qū)動力模型、指標(biāo)體系綜合評價(jià)模型及基于C-D生產(chǎn)函數(shù)的耕地保護(hù)制度績效評價(jià)模型等三種方法對我國耕地保護(hù)制度的綜合績效進(jìn)行分析評價(jià)。,2020/8/7,我國耕地保護(hù)制度績效評價(jià),基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析 基于指標(biāo)體系綜合評價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績效分析 基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績效分析,2020/8/7,基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析,建立包括制度變量在內(nèi)的耕地變化驅(qū)動模型，運(yùn)用多元因素影響原

44、理，分析制度變量對于遏制耕地面積減少的貢獻(xiàn)。通過驅(qū)動模型估算出我國基本農(nóng)田制度、土地管理法實(shí)施、耕地總量動態(tài)平衡、耕地占補(bǔ)平衡以及土地用途管制等耕地保護(hù)制度分別遏制了多少耕地減少，達(dá)到定量評價(jià)耕地保護(hù)制度績效的目的。 （1）耕地變化的驅(qū)動力建模 運(yùn)用德爾菲法，通過多輪專家咨詢和反饋確定以經(jīng)濟(jì)、社會和制度為主的10個(gè)變量作為我國耕地變化的驅(qū)動因素：人均糧食產(chǎn)量，反映糧食生產(chǎn)能力與耕地?cái)?shù)量之間的關(guān)系；糧食作物種植面積占農(nóng)作物總播種面積比例，反映農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地?cái)?shù)量變化的相互關(guān)系；經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化水平，著重反映非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于耕地面積變化的影響；非農(nóng)業(yè)人口比例，反映城鎮(zhèn)化的發(fā)展對耕地占用的影響；農(nóng)村

45、居民家庭人均,2020/8/7,基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析,純收入占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比，反映由于城鄉(xiāng)收入差別引起的農(nóng)戶土地利用行為與耕地面積之間的相互關(guān)系；路網(wǎng)密度，反映交通建設(shè)所引起的耕地占用對于耕地面積變化的影響；全社會固定資產(chǎn)投資，反映固定資產(chǎn)投資變化對于耕地占用的影響；農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化率，反映農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化對于耕地面積變化的影響；耕地保護(hù)制度變量，反映不同類型耕地保護(hù)制度的耕地保護(hù)強(qiáng)度對于耕地面積變化的影響。 除制度之外的指標(biāo)都有相關(guān)出處或者能通過計(jì)算得到，其中，1949-1995年的耕地面積為統(tǒng)計(jì)部門口徑，明顯比1996年以來的土地詳查數(shù)據(jù)偏小，因此本研究將

46、1949-1995年耕地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行處理，消除統(tǒng)計(jì)口徑不同造成的突變因素再進(jìn)行模型運(yùn)算。為了量化耕地保護(hù)制度變量，通過運(yùn)用德爾菲法，對法律法規(guī)，政策措施等進(jìn)行分級量化。方法是：國家法律、管理體制改革和重大舉措賦值3，中共中央及國務(wù)院發(fā)文賦值 2，原國家土地管理局和國土資源部發(fā)文賦值1（見表2-1）。,2020/8/7,基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析,2020/8/7,基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析,通過應(yīng)用多元線性回歸模型分析，得出我國耕地面積變化的驅(qū)動力模型： Y=14512.87+1.7819X1-10.3258X2+11.0139X3-90.992X4+3.866

47、4X5-1001.4785X6-0.0009X7+0.1574X8+22.4327X9 其中，Y代表耕地面積值；分別代表：X1為人均糧食產(chǎn)量、X2為糧食作物種植面積占農(nóng)作物總播種面積比例、X3為經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化水平、X4為非農(nóng)業(yè)人口比例、X5為農(nóng)村居民家庭人均純收入占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比、X6為路網(wǎng)密度、X7為全社會固定資產(chǎn)投資、X8為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化率、X9為耕地保護(hù)制度變量。 耕地面積變化驅(qū)動力模型相關(guān)性檢驗(yàn)：R2=0.9806；F=84.2975；p=0.0001，模型可信度較高。,2020/8/7,基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析,（2）結(jié)果分析 通過應(yīng)用上述模型分別對我國

48、1982年土地管理模式相對統(tǒng)一以來的耕地保護(hù)制度實(shí)施效果進(jìn)行分析，制度運(yùn)行效果如圖2-2所示： （1）假設(shè)改革開放以來，我國沒有實(shí)施土地資源統(tǒng)一管理，沒有頒布、實(shí)施一系列耕地保護(hù)制度，則2008年耕地面積將為11008.98萬公頃，而2008年實(shí)際耕地面積為12171.60萬公頃，因此，可以看出改革開放以來耕地保護(hù)制度的不斷加強(qiáng)，到2008年使得我國的耕地面積少減少1162.60萬公頃，相當(dāng)于2008年實(shí)際耕地面積的9.55%。 （2）假設(shè)1999年以來仍然實(shí)施1998年的耕地保護(hù)制度，則根據(jù)模型預(yù)算結(jié)果，2008年耕地面積將為11457.65萬公頃，而2008年實(shí)際耕地面積為12171.60

49、萬公頃，使得我國耕地面積少減少了713.95萬公頃，相當(dāng)于2008年實(shí)際耕地面積的5.87%。,2020/8/7,基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析,2020/8/7,基于耕地變化驅(qū)動力模型的耕地保護(hù)制度績效分析,通過以上分析可以看出，改革開放以來我國不斷加強(qiáng)的耕地保護(hù)制度在耕地保護(hù)中發(fā)揮了很大的作用。尤其是1997年以來的土地用途管制制度和1999年新土地管理法的實(shí)施，對于耕地保護(hù)起到了關(guān)鍵性的作用。雖然當(dāng)前我國的耕地面積總量仍然呈現(xiàn)減少趨勢，但減少的速度與幅度變緩，耕地面積減少的趨勢得到一定的控制。當(dāng)然耕地面積的減少還與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化等其他因素有一定的關(guān)系，這有

50、利于促進(jìn)節(jié)地型經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。,2020/8/7,基于指標(biāo)體系綜合評價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績效分析,耕地保護(hù)的制度績效評價(jià)是指識別、觀察、測量和評估耕地保護(hù)制度執(zhí)行和運(yùn)行效果的過程?？芍贫茖W(xué)統(tǒng)一的評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，通過定性分析與定量評價(jià)，對一定時(shí)期內(nèi)的耕地保護(hù)制度做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評判，從而為決定制度變革、制度改進(jìn)和終結(jié)制度提供依據(jù)。改革開放三十多年來，我國耕地保護(hù)制度伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷建設(shè)完善，但有關(guān)我國耕地保護(hù)制度績效分析的研究較為少見。系統(tǒng)的進(jìn)行耕保制度績效綜合評價(jià)有利于理清耕地保護(hù)制度運(yùn)行的基本脈絡(luò)，總結(jié)分析制度運(yùn)行的效果，為“保增長、保紅線”提供制度理論支撐。 （1

51、）指標(biāo)體系構(gòu)建 在借鑒有關(guān)耕地保護(hù)制度績效評價(jià)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國耕地保護(hù)制度績效評價(jià)的內(nèi)涵要求，遵循綜合性與主導(dǎo)因素原則、有效與規(guī)范性原則、科學(xué)性、前瞻性與操作性兼顧等基本原則，按照層次分析法的思路，本文選擇了16個(gè)指標(biāo)，建立評價(jià)指標(biāo)體系（見表2-2）。,2020/8/7,基于指標(biāo)體系綜合評價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績效分析,2020/8/7,基于指標(biāo)體系綜合評價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績效分析,注：耕地保護(hù)制度的定量賦值見表2-1，各年度力度分值為累加值；灌溉保證率=（有效灌溉面積/耕地總面積）100%；糧食安全系數(shù)=人均糧食產(chǎn)量/400千克；生態(tài)治理面積為除澇面積、鹽堿耕地改良面積和水土流失治

52、理面積三者之和，用以反映對土壤鹽漬化、水土流失等土地生態(tài)問題的治理情況；耕地資源生態(tài)環(huán)境效益指數(shù)根據(jù)謝高地提出的“中國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量因子表”進(jìn)行測算。 通過查閱歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒、全國土地管理統(tǒng)計(jì)資料、國土資源綜合統(tǒng)計(jì)年報(bào)等書籍資料，獲取評價(jià)所需的原始數(shù)據(jù)?？紤]到我國耕地保護(hù)制度演變的階段劃分，結(jié)合耕地保護(hù)重大制度出臺的有關(guān)時(shí)點(diǎn)，選取1986、1995、1999、2004、2008共5個(gè)年份的時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)，進(jìn)行對比分析。,2020/8/7,基于指標(biāo)體系綜合評價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績效分析,為了統(tǒng)一各指標(biāo)的量綱與縮小指標(biāo)之間的數(shù)量級差異，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法，公式如下： 式中：X為處理前指標(biāo)的值；X

53、為標(biāo)準(zhǔn)化后指標(biāo)的值；XMax為處理前同系列指標(biāo)的最大值，XMin為處理前同系列指標(biāo)的最小值。 本文采用標(biāo)準(zhǔn)化變換法對熵值法進(jìn)行改進(jìn)，運(yùn)用改進(jìn)的熵值法來進(jìn)行權(quán)重的初步計(jì)算。同時(shí)，為了減小賦權(quán)誤差，將定量計(jì)算與定性分析結(jié)合，確保權(quán)重計(jì)算的科學(xué)性，本文亦邀請了多位相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行了權(quán)重的咨詢修正，結(jié)合專家咨詢結(jié)果，最終綜合確定各指標(biāo)權(quán)重值（見表2-2）。,2020/8/7,基于指標(biāo)體系綜合評價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績效分析,（2）評價(jià)結(jié)果與分析 根據(jù)綜合因素評價(jià)法的基本原理，利用標(biāo)準(zhǔn)化后的各評價(jià)指標(biāo)分值及其相應(yīng)權(quán)重，計(jì)算耕地保護(hù)制度績效評價(jià)的綜合指數(shù)，得出1986年以來我國耕地保護(hù)制度績效的綜合評價(jià)結(jié)

54、果。,2020/8/7,基于指標(biāo)體系綜合評價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績效分析,如圖2-3所示，我國耕地保護(hù)制度的綜合績效呈現(xiàn)出波動變化的態(tài)勢，評價(jià)分值在0.43-0.60間波動變化，說明近幾十年來我國的耕地保護(hù)制度取得了一定的成績，但綜合績效評價(jià)分值并不高，還有待于進(jìn)一步改革完善。 我國在耕地保護(hù)制度方面的投入要素一直呈快速增長趨勢。1978-1985年，是我國耕地保護(hù)意識的覺醒期，到1986年，我國新成立了國家土地管理局，制定頒布了土地管理法，從此耕地保護(hù)制度才得以逐步形成、完善。1986年至今，國家逐步建立了耕地保護(hù)的專門職能機(jī)構(gòu)，制定實(shí)施了大量的耕地保護(hù)制度，并在土地整理開發(fā)復(fù)墾投資、農(nóng)業(yè)基本

55、建設(shè)等方面投入了大量資金，從1986與2008年的對比來看，耕地保護(hù)制度的投入要素在形式上經(jīng)歷了由0到1的快速增加。盡管文中指標(biāo)并未反應(yīng)，但在耕地保護(hù)制度實(shí)施的過程中，國家在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員配備、制度的宣傳教育等方面也均有大量投入。綜合來看，我國耕地保護(hù)制度的實(shí)施及其績效是以大量要素投入為前提的。,2020/8/7,基于指標(biāo)體系綜合評價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績效分析,從制度實(shí)施的產(chǎn)出效果來看，我國耕地保護(hù)制度的直接制度產(chǎn)出效果呈現(xiàn)出波動的變化態(tài)勢。1986年，我國耕地保護(hù)制度的開始形成，此時(shí)的效果比較一般。1995年、1999年是處于我國耕地保護(hù)制度體系的初步建設(shè)時(shí)期，此時(shí)大量的政策、制度初步形

56、成體系，制度的產(chǎn)出效果較好。但伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，建設(shè)占用與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷大量占用耕地，隨著土地開發(fā)整理復(fù)墾力度的加大，耕地后備資源逐步減少，違法占地案件逐年增多，耕地保護(hù)的壓力不斷增大。與此同時(shí)，人均糧食產(chǎn)量及糧食單產(chǎn)的變化也呈現(xiàn)出一定的波動態(tài)勢，綜合來看，帶來了制度產(chǎn)出效果的波動。 耕地保護(hù)不僅僅能夠保障國家糧食安全，耕地資源作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也為我國數(shù)量龐大的農(nóng)民群體提供了就業(yè)機(jī)會與生活保障。與此同時(shí)，耕地資源還能為人類提供生態(tài)服務(wù)功能，這些都是耕地保護(hù)正外部性效益的體現(xiàn)。與此同時(shí)，國家在,2020/8/7,基于指標(biāo)體系綜合評價(jià)方法的耕地保護(hù)制度績效分析,耕地保護(hù)的過程中，通過

57、土地供給引導(dǎo)需求，對節(jié)約集約利用土地，促進(jìn)城市化發(fā)展方面也具有積極的意義。盡管我國耕地保護(hù)制度十分嚴(yán)厲，但伴隨著耕地面積的逐漸減少，耕地資源提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值逐步降低；由于耕地農(nóng)用的比較效益較低，限制了耕地轉(zhuǎn)用的同時(shí)，農(nóng)民收入的提高也再一定程度上受到限制。因此，耕地保護(hù)的外部性效益一直呈下降趨勢。,2020/8/7,基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績效分析,耕地保護(hù)制度作為耕地資源利用過程中的重要體制制度因素，對糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展勢必產(chǎn)生重要影響。一方面，耕地保護(hù)制度的實(shí)施，有效遏制了耕地資源的大量減少，為糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了充足的土地要素；另外，耕地保護(hù)制度也考慮到了耕地作為準(zhǔn)公

58、共物品的基本屬性，與之配套的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資補(bǔ)貼等政策也能夠有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障糧食安全。可見，對耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量加以嚴(yán)格保護(hù)僅是耕地保護(hù)制度實(shí)施的直接目標(biāo)。保障糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展才是耕地保護(hù)制度實(shí)施的最終目的。通過科學(xué)的研究方法，將耕地保護(hù)制度對其最終目標(biāo)的影響程度進(jìn)行直接考察，能更加直觀的了解制度實(shí)施效果，因此，本文通過構(gòu)建C-D生產(chǎn)函數(shù)計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，對耕地保護(hù)制度的糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展績效進(jìn)行分析，為明晰耕地保護(hù)制度實(shí)施績效，豐富耕地保護(hù)制度績效評價(jià)方法進(jìn)行探索嘗試。,2020/8/7,基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績效分析,（1）模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源 驗(yàn)證耕地保護(hù)制度對糧食生

59、產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展影響程度的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型主要基于經(jīng)典的柯布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)（C-D生產(chǎn)函數(shù)）構(gòu)建。根據(jù)研究的需要，考慮到耕地保護(hù)制度是通過影響耕地?cái)?shù)量間接的對糧食產(chǎn)量產(chǎn)生影響，因此，將耕地保護(hù)制度因素與每年累計(jì)減少耕地?cái)?shù)量的乘積作為復(fù)合變量納入模型，表達(dá)式如下： GY=ALAD1LAB2CPT3AMP4CPF5 （式1） 式中，GY表示糧食總產(chǎn)量，用于反映產(chǎn)出；LAD 表示糧食生產(chǎn)的耕地投入；LAB表示糧食生產(chǎn)的勞動力投入；CPT表示化肥施用量；AMP 表示農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力；CPF 表示耕地保護(hù)制度對糧食生產(chǎn)的復(fù)合影響變量。與1-5分別為對應(yīng)變量的系數(shù)。,2020/8/7,基于糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展視角的耕地保護(hù)制度績效分析,由于C-D生產(chǎn)函數(shù)的特殊性，上述計(jì)量模型也可通過對等式兩邊取自然對數(shù)變換為如下表達(dá)式： lnGY=C+1lnLAD+2lnLAB+3lnCPT+4lnAMP+5lnCPF+ （式2） 式中，C為常數(shù)項(xiàng)，為隨機(jī)擾動項(xiàng)。通過以上估計(jì)得到各自變量的對應(yīng)系數(shù)即自變量變化對糧食產(chǎn)出的彈性系數(shù)。 由于正式公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中沒有種糧的耕地面積、糧食生產(chǎn)的勞動力、化肥、農(nóng)機(jī)等投入數(shù)據(jù)，本文利用糧食播種面積占農(nóng)作物播種總面積的比例對以上指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行近似估計(jì)。 模型選用1978-2008年我國時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行分析