1、,第一講公共政策的基本要素 以城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法為例 一、引言公共政策是社會公共生活中常見的現(xiàn)象，也是政府主要的行為方式之一。公共政策的有無以及公共政策質量的高低，都影響著我們每個人的利益和現(xiàn)實生活。作為社會公眾，我們更多地關心那些與我們切身利益密切相關的政策。作為政府，我們更多地關心公共政策能否解決社會的公共問題，實現(xiàn)社會的公共利益。作為公共政策的研究者，我們更多地關心公共政策產(chǎn)生和發(fā)展的基本規(guī)律。,第二講政策的本質與功能 按照現(xiàn)行理解，公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則，也可以理解為“旨在維護、增進和分配

2、社會公共利益，對全社會具有普遍影響力的行為準則”。從中可以看出，政策的本質可以概括為兩個內容：一是政策首先是作為一種行為準則而存在的，二是政策與利益密切相關。,一、作為行為準則的公共政策（一）正式規(guī)則與非正式規(guī)則社會公共生活總是需要一定的規(guī)則來規(guī)范各個社會行為主體的行為，包括社會公眾的行為，也包括政府自身的行為，當然也包含著政策制定主體對政策執(zhí)行主體行為的規(guī)范。很多時候，最終制定和出臺政策的主體是政府擁有決策權力的機構，政策執(zhí)行主體則具有雙重身份，一是執(zhí)行政策的主體，二是他們自己也要接受政策對他們的規(guī)范，扮演著政策對象的角色。一般來講，規(guī)則包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。正式規(guī)則多指那些成文的法律法

3、規(guī)和規(guī)章制度。政策的若干規(guī)定就具有這個特點。非正式規(guī)則是指基于習慣、習俗、道德和倫理規(guī)范而形成的不成文的規(guī)則。它是一種潛在的規(guī)則，但對人們的影響也很深刻。,需要注意的有兩點：1并不是涉及道德、習俗和倫理的都是非正式規(guī)則。象美國公務員道德法應該理解為一種成文的正式規(guī)則，是對公務員道德行為所做的要求和規(guī)范。盡管涉及道德，但仍舊是正式規(guī)則。由此我們可以區(qū)分正式規(guī)則和非正式規(guī)則的特點，即：成文的和不成文的。2正式規(guī)則和非正式規(guī)則之間是相互影響的。非正式規(guī)則往往內在地影響了正式規(guī)則，比如有什么樣的價值觀和設計理念就會有什么樣的政策。我們探討決策者的價值觀對政策的影響部分地就是探討非正式規(guī)則對正式規(guī)則的影

4、響。正式規(guī)則也往往對正式規(guī)則起著約束和引導的作用，比如政策上要求破除封建迷信，要求全國使用普通話等等。,第三講公共政策與公共利益 從公共政策的定義當中，我們也可以看出公共政策是以公共利益的實現(xiàn)為目標的。所謂公共利益的實現(xiàn)包含著三個層次的內容：維護公共利益、增進公共利益和分配公共利益。三者之間的關系就好比是“看著蛋糕不被偷吃”、“把蛋糕做大”和“公平地切蛋糕”。但由于人們對公共利益的認識還不夠充分，所以對公共政策能否實現(xiàn)公共利益這一點還是有一些懷疑的。本講將重點說明公共利益的內涵，以此佐證公共政策應該以公共利益為主要目標。,一、利益（一）利益的含義：通俗地理解，利益就是對人們“有好處的東西”。這

5、樣說可能過于寬泛。進一步的理解，利益就是人們對人們有好處的資源。這里的資源既是指物質資源也是指精神資源。最確切的定義是，人們?yōu)榱松婧桶l(fā)展，追求自由、幸福和享受所必須具備的資源和條件。從中可以看出，我國將生存權和發(fā)展權作為最基本的人權是非常有道理的，也是站得住腳的。它與馬斯洛的需要層次理論也是基本一致的。需要特別說明的就是“條件”。比如空氣質量就是人們不能忽略的生活條件。它與資源最大的區(qū)別就是：資源是看得見、摸得著的；條件往往是外部的。,(二)利益的兩種存在形態(tài)：獨享的和共享的可以認為，利益通常以兩種形態(tài)存在：獨享的和共享的。1私人利益：社會公眾（主要是指個人）獨享的那部分資源和條件，可以稱之

6、為私人利益。個人對這部分利益享有所有權、收益權和處置權，帶有明顯的“產(chǎn)權”的味道。,私人利益通常有三個層次：（1）正常利益：不因人的身份、種族、性別等屬性而改變，也是所有人都應該獨享的資源和條件。比如，衣食住行。它具有比較明顯的共通性。（2）角色利益：因為人們扮演的社會角色不同，也可以獨享的那些“超常”的資源和條件。這是利益差異的主要根源。（3）失常利益：一般指通過非法手段獲得的那些利益。以往我們是忌諱提私人利益的，把它等同于提倡個人主義。事實上不是這樣的，私人利益保持在適當?shù)南薅葍?，并不見得就會損害社會的發(fā)展。過度地限制了私人利益的發(fā)展會導致“利益饑渴”，造成不良的社會后果。特別需要注意的是

7、，正常利益和角色利益都需要由公共政策來保護的，失常利益則需要公共政策來禁止和打擊。但不能因為反對失常利益而把所有的私人利益都一并反對掉了。,2共同利益：部分或全體社會公眾共享的那部分資源和條件。通常是不可能分割的。社會公眾共同地受這些資源和條件的影響，可能是共同受益，也可能是共同受害。 共同利益有兩種表現(xiàn)形式：（1）基于利益關系而形成的第三種利益 這與人們之間的交往和利益關系相關。比如深圳彩電峰會和彩管生產(chǎn)行業(yè)的停產(chǎn)都是很好的說明。,（2）共同體的利益：任何結構松散和結構嚴密的組織都是利益共同體，也都具有共同體利益。正式組織的共同體利益：政府、企業(yè)、事業(yè)單位、非政府組織都有共同體利益。不過，企

8、業(yè)的共同體利益，特別是私人企業(yè)的共同體利益實際上是私人利益的放大。政府機構也有共同體利益，比如工作條件、工資福利待遇、機構的生存和發(fā)展等等。這就等于承認政府利益的存在?？傮w而言，這類共同體的利益都涉及的部分社會成員。非正式組織的共同體利益我們所講的階層利益或群體利益都沒有正式的嚴密的組織結構，但卻有共同體利益。社會就是這樣一個共同體。不過，社會這個共同體的利益比較特殊，由于是涉及全體社會成員的利益，所以我們把它稱之為具有“社會共享性”的利益，也就是公共利益。,二、公共利益簡單地說，公共利益就是那些具有社會共享性的資源和條件。不過，人們通常認為公共利益是抽象的，是虛幻的。如果這樣，那公共政策就失

9、去了目標和依托。事實上，資源和條件都是人們可以感知或把握的，所以我們把公共利益看成是客觀的、現(xiàn)實的。（一）公共利益的縱向層次1社區(qū)性公共利益：社區(qū)的治安、環(huán)境和生活保障設施。2地方性公共利益：地方的經(jīng)濟秩序、發(fā)展環(huán)境、治安狀況等。3全國性公共利益：國家的憲法和法律、經(jīng)濟形勢、社會秩序等。4全球性公共利益：主要是指可持續(xù)發(fā)展問題。區(qū)分這些層次的意義在于：不同層次的公共利益應該由不同層次的公共政策來實現(xiàn)。這樣，公共政策就形成了一個縱向的體系。,（二）公共利益的橫向維度：1秩序性的公共利益：需要通過強制手段來實現(xiàn)的。比如社會秩序、市場秩序和金融秩序、交通秩序等。2基礎性的公共利益：比如，公共基礎設施

10、、公共工程和公共項目等。3服務性的公共利益：比如大多數(shù)的公共服務。4保障性的公共利益：比如，可持續(xù)發(fā)展問題、國防、社會保障等。區(qū)分橫向性質的意義在于，不同類型的公共利益，其實現(xiàn)的手段和主體可以不同。比如秩序性的公共利益通常只能由政府來實現(xiàn)，其他主體并不擁有公共權力?；A性、服務性和保障性的公共利益可以由政府的公共政策來實現(xiàn)，也可以通過其他社會行為主本來實現(xiàn)。比較特殊的是，保障性的公共利益大多數(shù)沒有現(xiàn)實的收益，所以企業(yè)一般不愿意涉足，所以需要政府承擔主要責任。,（三）公共政策要維護公共利益為什么一定需要公共政策來維護公共利益呢？1由社會公眾集體行動的特點來決定的。集體行動往往具有非理性的結果。2

11、公共利益本身最容易受到最少的照顧。3公共利益都是非營利性的，一些社會主體不愿意涉足。由此可以得出結論：公共利益應該由公共政策來維護、增進和分配。,第四講政府、市場與公共政策 關于政府與市場關系的討論較多，不同的立論形成了不同的政府理論和市場理論。如何正確認識兩者的關系？如果理解圍繞這一關系出現(xiàn)的若干現(xiàn)象：東亞奇跡曾被稱為是“政府主導性經(jīng)濟”或“政府推動型經(jīng)濟”的結果，但金融危機似乎打破了這一奇跡；美國等西方國家被稱為自由市場國家，卻曾經(jīng)進行了大量的國有化運動，并且政府干預一直存在；最近，家電市場的競爭政府采取了有限的干預；為什么自由市場在不同的國家里形成了不同的結果？,一、政府與市場：兩個并不

12、對等的范疇（一）政府作為組織與市場主體之間的關系 1作為公共權力組織，作為凌駕于社會之上的組織，政府對各市場主體擁有管轄權（比如稅收、市場準入、質量核準等），也應當盡到保護的義務（比如明確產(chǎn)權、防止不正當競爭而帶來的損害等）。 2政府與國有企業(yè)之間的關系（特別應強調控制制高點） 中國基本上是靠所有制來解決政府與企業(yè)之間的關系的。改革開放以來國有企業(yè)改革幾乎都在這一框架體系之內，“抓大放小”是個例外。美國基本是靠經(jīng)濟管制來實施控制的：在政府干預時期，進行管制；在政府干預消退時期，則放松管制（deregulation）。,3政府與私人企業(yè)之間的關系政府為私人企業(yè)提供法律和政策保護（比如個人獨資企業(yè)

13、法的頒布實施）； 4政府與消費者的關系傳統(tǒng)上政府通過行政手段來保護消費者（如果這一意識是存在的話），同時并未意識到自己也應把公民當作消費者；現(xiàn)代，政府力圖通過促進市場競爭來保護消費者，并且越來越不得不把公民當作消費者。需要特別說明是，企業(yè)和消費者都是市場主體，政府應該平衡企業(yè)與消費者之間的關系，從而在政府、企業(yè)、消費者之間建立相對穩(wěn)定的三角關系。,（二）政府干預行為和市場交易行為之間的關系1干預的方式：（1）是全面干預還是部分干預；（2）通過財政政策和貨幣政策的宏觀調控，通過行政手段的微觀規(guī)制。前者意味著政府在規(guī)范市場交易行為，后者意味著政府參與市場交易行為。,2干預的合理性：（1）市場交易行

14、為有合法的和非法的：合法的交易行為有時候也需要政府的干預，比如康泰克禁售事件，藥品不良反應信息通報制度。非法的交易行為顯然更需要干預。有交易對象的不合法、交易方式的不合法（比如傳銷）和交易主體的不合法（比如向未成年人銷售香煙）。一個值得擔心的問題是，干預合法的交易行為、對非法交易行為置之不理。這將進一步導致市場的無序和政府干預的不規(guī)范性。（2）干預手段的合理性：在法律、經(jīng)濟和行政諸手段之間尋求平衡；市場經(jīng)濟應該是法治經(jīng)濟，它屬于一個經(jīng)濟范疇。（3）干預結果的合理性：是一種事后判斷，對政府能力提出了較高的要求，同時也可能帶來財政危機從而影響政府能力,（三）政府政策機制與市場機制之間的關系1政策機

15、制一部分是針對市場機制的，這部分政策旨在完善市場機制；市場機制包括競爭機制和激勵機制。2市場機制只能解決有限的問題，而政策機制的涵蓋面較廣，并不僅僅局限于經(jīng)濟領域。3從目標上來說，政策機制可以以社會公共福利為目標并通過公共選擇機制來實現(xiàn)，而市場機制則是基于個人利益的目標通過自愿選擇、自主決策機制來實現(xiàn)。,（四）政府的強制性規(guī)則與市場契約規(guī)則之間的關系1政府產(chǎn)出的非市場性和非拒絕性，政策具有相對普遍的約束力和強制力；2市場契約規(guī)則是自愿性和互利性的，是市場主體應普遍遵守的規(guī)則。3政府的強制性規(guī)則是其協(xié)調經(jīng)濟利益沖突的保障?？梢姡绻麑⒄褪袌鲎鳛閮煞N基本的制度安排來討論，二者就幾乎處于同一范疇

16、。,二、市場失靈是公共政策存在的前提？（一）市場失靈的表現(xiàn)：1提供公共物品的無效性；2存在外部效應3競爭的不充分性4收入分配的不公平性5經(jīng)濟的波動,（二）政府在解決市場失靈方面的潛在優(yōu)勢1政府財政對一部分社會資源所進行的集中的使用和分配。2政府以強制性的公共權力作為后盾，比如反微軟壟斷。3政府所知優(yōu)于市場所知（凱恩斯的觀點）。4政府通過產(chǎn)權制度的安排降低交易成本，從而保證市場經(jīng)濟的運行。5政府是最大的投資者和購買者。（三）政府失靈1基于政府能力有限性而必然導致的失靈。2基于政府不正當干預行為而導致的失靈。3基于政府自身利益的干預行為。即使政府意識到這一點，或者被迫在自我利益與公共利益之間作出協(xié)

17、調，就可能存在失靈。這就在邏輯上留下一個問題：市場失靈要由政府的公共政策來彌補，政府失靈了怎么辦？恐怕只有尋求政府和市場以外的其他手段了。還有一個問題：如果說市場失靈是公共政策存在的前提，那么在市場產(chǎn)生以前，是否就沒有公共政策呢？,三、政府與市場的社會分工論一般認為，政策機制在于解決公平問題，市場機制在于解決效率問題。公平和效率都是社會發(fā)展所需要的目標，所以不妨把政府和市場的功能優(yōu)勢理解為社會分工。（一）社會資源的處置方式：配置和分配政府和市場都可以配置和分配社會資源。沒有理由認為政府只能分配不能配置社會資源，計劃經(jīng)濟條件下政府通過公共政策對社會資源的配置就是一個實例。也不應該否認市場的分配功

18、能，比如初次分配。,（二）社會財富和分配方式：1市場分配：是初次分配，按占有的生產(chǎn)要素的多少來分配。通常被認為是會帶來收入分配不公的結果。2政策分配：是再次分配，通常被認為是努力地彌補市場的收入分配不公。3道德型分配：依靠道德準則或道德力量來分配，比如慈善行為。4關系型分配：依據(jù)人們的社會關系網(wǎng)絡或社會資本來分配。5沖突型分配：采用沖突的形式來分配，有時是社會分配不公的結果。比如，偷盜、搶劫。沖突型分配的極端形式是戰(zhàn)爭。（三）政府與市場的優(yōu)勢政府在分配資源方面有優(yōu)勢，市場在配置資源方面有優(yōu)勢。所以政府和市場實際上應該理解為社會分工，而不應該理解為簡單的相互彌補關系。這也就意味著，公共政策有獨立

19、于市場的內容。那么公共政策存在的依據(jù)是什么呢？還是應該回到公共利益問題上來。,第五講政策目標及其實現(xiàn) 政策目標是政策方案的兩大核心要素之一。政策目標也是政策評估的基本依據(jù)。政策目標的特性會影響公共政策效果的取得，政策目標的確定也并不是簡單可以實現(xiàn)的，政策目標的實現(xiàn)也受諸多復雜因素的影響。一、政策目標的三個層次（一）理想目標理想目標是特定政策所追求的最為理想化的目標。比如，實現(xiàn)共產(chǎn)主義、追求絕對的社會公平等等。它是在假設一切條件都能夠具備的情況下所要實現(xiàn)的目標。比如，在現(xiàn)在社會保障有待完善的條件下，去追求實現(xiàn)聘任制就是比較理想的一個目標。,（二）預期目標考慮到目標約束條件以及現(xiàn)實條件提供的可能性

20、，政策的理想目標往往要打一個折扣。這就是一般意義上的預期目標。比如我們確定到下個世紀中葉達到中等發(fā)展國家水平。 （三）現(xiàn)實目標是指政策預期目標的實現(xiàn)程度，也可以理解為政策效果的一部分內容。但政策效果并不就是政策目標的全部內容，因為政策有預期的產(chǎn)出和非預期的產(chǎn)出。預期的產(chǎn)出與政策目標密切相關，非預期的產(chǎn)出也并不見得都是不好的，只是超出了當初預期的目標，是政策的“副產(chǎn)品”。當然，非預期產(chǎn)出中有一部分可能是偏離政策目標的產(chǎn)出，是政策帶來的副作用。,二、政策目標的特性 （一）政策目標的含糊性1公共部門的目標往往都具有含糊性。比如“使社會風氣好轉”、“根治腐敗”、“實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定”等等。2政策目標往

21、往具有非量化的特性。并不是所有的目標都是可以數(shù)量化的。數(shù)量化的目標也不見得就是科學的。比如，GDP增長比率的確定。（二）政策目標的多元化特性1總體而言，政策的目標是多元化的。比如公務員加薪政策要實現(xiàn)的目標就包括：高薪養(yǎng)廉、拉動內需、吸引優(yōu)秀人才、穩(wěn)定公務員隊伍等。2多元化的目標有可能帶來目標上的沖突，影響目標的實現(xiàn)。這就要求區(qū)分主要目標和次要目標，也不可能指望政策除了實現(xiàn)預期目標之外不產(chǎn)生副作用。（三）政策目標應該納入統(tǒng)一的目標體系政府政策的目標確切地說是個目標體系。有最終目標和直接目標的區(qū)分。,三、政策目標的確定（一）政策問題與政策目標的相關性對政策問題做出怎樣的診斷，就會有什么樣的政策目標

22、。比如，認為城市治安問題是由“民工”造成的，就會有“限制民工進城”的政策目標。（二）政策目標的正確性與合理性主要是指目標的可行性。包括政治上的可行性、經(jīng)濟上的可行性和技術上的可行性。政治上的可行性比如民營、抓大放小的提法。經(jīng)濟上的可行性主要是指政策資源對實現(xiàn)政策目標的限制。技術上的可行性主要是指政策方案的可操作性，也是指技術條件或技術環(huán)境為政策目標實現(xiàn)所提供的支持。但我們在制定政策時，不應該用政策目標的合理性來說明政策本身的合理性或政策手段的合理性。比如公務員加薪政策。（三）政策目標應該具有超前性，是優(yōu)化了的目標比如，社會保障制度不健全，并不等于不能實現(xiàn)人才的合理流動。不可能等到社會保障制度健

23、全以后再去實現(xiàn)人才流動的目標。而應該邊健全邊實現(xiàn)。,四、影響政策目標實現(xiàn)的因素（一）對政策目標的共識程度1政策制定主體的共識，這是統(tǒng)一思想的客觀要求。2政策制定主體與政策執(zhí)行主體的共識。因為兩者往往相互獨立的利益實體，所以未必能夠達成相應的共識。3政策對象對政策目標的共識。（二）政策目標的實現(xiàn)并非單因素作用的結果特定政策目標的實現(xiàn)可能是多種社會因素綜合作用的結果。比如計劃生育政策控制人口數(shù)量的目標。當人口數(shù)量“得到控制”時，可能會夸大政策的作用。事實上，人口數(shù)量的減少可能是人們生育觀念改變的結果，可能是計劃生育政策作用的結果，可能是人們收入水平的結果。這樣，在評價政策目標實現(xiàn)程度時，就需要排除

24、其他因素的影響，客觀的評價政策所做的貢獻。,（三）政策目標的相互配套性主要是指政策目標之間是否會相互沖突。比如一些政策鼓勵人們晚婚，另外一些政策特別是福利待遇的分配政策，則在事實上鼓勵人們早婚。再比如，一些政策要實現(xiàn)拉動內需的目標，鼓勵人們把錢從銀行里拿出來；另一些政策則要實現(xiàn)其他目標，事實上鼓勵人們把錢存進銀行里去。比如，住房貨幣化政策和教育產(chǎn)業(yè)化政策。 （四）政策目標置換現(xiàn)象政策目標與政策手段之間是一個目的手段鏈的關系。但在事實上，往往是政策手段替代了政策目標。比如減員增效。再比如，罰款本身是服務于一定政策目標的，但最終卻成了追求的目標。 （五）政策對象對政策目標的規(guī)避由于政策對象對政策和

25、政策目標的理解有所不同，對政策的態(tài)度也有所不同，所以現(xiàn)實生活中大量地存在著“繞過政策”或“規(guī)避政策”的現(xiàn)象。比如油改氣，就不利于實現(xiàn)增加稅收收入的目標。再比如，企業(yè)壓低養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的做法，會影響?zhàn)B老保險目標的實現(xiàn)。,（六）政策環(huán)境的影響政策環(huán)境有敵對性可能會使政策目標打折扣。燃油稅政策至今未能實現(xiàn)就受到了國際油價的影響。 （七）政策目標的有限性政策目標通常是有限的，由于政策宣傳方面的誤區(qū)，導致人們對政策目標的預期過高，以致于使他們對政策目標實現(xiàn)程度打了折扣。比如國有企業(yè)三年基本脫困政策。,第六講政策對象 公共政策研究往往強調政府如何制定和執(zhí)行政策，也容易忽略政策對象在政策制定和執(zhí)行過程中的

26、作用。史密斯模型將政策對象納入政策系統(tǒng)當中來考慮是一大進步，不過它只局限于政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)之上。從整個公共政策系統(tǒng)來看，政策主體（也就是政府）和政策對象之間相互影響，政策是用來約束或激勵政策對象的，政策對象對政策的理解和態(tài)度也影響著政策目標和效果的最終實現(xiàn)。因此，需要給予政策對象足夠多的關注：關注政策主體與政策對象之間的關系，關注政策與政策對象之間的關系，關注整個公共政策體系在面對不同政策對象時可能面臨的現(xiàn)實選擇。,一、政策對象的復雜性 1政策客體與政策對象政策客體包含的內容更加廣泛，有“人”和“事”兩個方面：不僅包括政策對象，也包括政策需要解決、避免和防止的社會公共問題。政策對象僅僅是“人”的

27、方面，通常理解為社會公眾。有的場合也叫做目標團體，比如在史密斯模型當中；確切的說法應該是目標群體，因為政策對象并不總是表現(xiàn)為組織性強、結構嚴密的團體。 2社會公眾（1）從三種私人利益看政策對象 正常利益的載體是所有社會成員。涉及正常利益的公共政策通常以全體社會公眾作為政策對象。比如，確定糧食的價格。角色利益的載體是部分社會成員，一部分社會成員扮演這樣的角色，也就擁有這樣的角色利益；另一部分社會成員扮演那樣的角色，就擁有那樣的角色利益。涉及到角色利益的公共政策通常只以扮演特定社會角色的公眾作為政策對象。比如，公車改革和農(nóng)產(chǎn)品價格的問題。失常利益的載體是部分社會成員，往往與這部分社會成員采取的“非

28、法”行為相關。涉及失常利益的公共政策通常以從事不法行為的社會成員作為政策對象。比如打擊走私、掃黃打非、嚴打等等。,（2）從公共利益看政策對象全球性、全國性、地區(qū)性、社區(qū)性公共利益涉及到的社會成員通常僅限于相應的地域范圍之內。政策對象的廣度明顯地有所不同。秩序性、基礎性、服務性、保障性的公共利益可能涉及到全體社會成員，也可能涉及到部分社會成員。比如，法律是用來維護秩序的，對所有社會成員都有約束力；社會保障在長期里是以全體社會成員作為政策對象的，只是在短期內以部分社會成員作為政策對象。由于社會公眾扮演著不同的社會角色，也有不同的利益需求，所以他們往往是多個政策的政策對象。當多個政策同時作用于同樣一

29、些社會公眾時，政策配套性的問題就體現(xiàn)出來了：政策不配套，社會公眾的預期就不明確，有可能出現(xiàn)“政出多門”的情況。另一方面，政策對象可能遵守所有的政策，可能只遵守一部分政策，也可能“利用”一些政策來獲得相應的利益。 3特殊的政策對象政府官員通常被認為是政府主體的一部分，他們事實上也有可能成為政策對象。這種二重性應該得到充分的重視。比如，改革福利分房政策，涉及到行政訴訟的相關法律和政策，就是直接以政府官員作為政策對象的。另一方面，涉及到政府官員正常利益的政策也是很常見的。比如社會保障政策和相關的價格政策。,4現(xiàn)實的政策對象和潛在的政策對象大多數(shù)政策都有明確而現(xiàn)實的政策對象，比如城市生活無著的流浪乞討

30、人員救助管理辦法。但至少在三種情況下政策對象會發(fā)生變化：（1）執(zhí)行政策時無法明確地區(qū)分政策對象（職業(yè)乞討人員算不算政策對象呢？）（2）政策“牽一發(fā)動全身”的特點決定了會引出一些潛在的政策對象，比如提高農(nóng)副產(chǎn)品的價格。（3）隨著政策本身或政策環(huán)境的發(fā)展變化，政策內容有所豐富，政策對象也會有所變化。比如個人所得稅起征點的變化。,二、對政策對象行為規(guī)律的特殊關注 1政策對象是理性的政策發(fā)揮作用的主要媒介就是預期，政策對象也總是有自己的理性預期。政策調整時，政策對象的預期就會變化。比如，超生罰款給人的預期可能是嚴厲的，征收社會撫養(yǎng)費給人的預期是相對寬松的。這會對政策效果產(chǎn)生影響。2政策規(guī)避行為是一種理

31、性的行為政策對象可以規(guī)避政策的目標，可以規(guī)避政策的彈性，也可以規(guī)避政策的條文。由此可以得出的結論是：政策對象并不必然遵守和服從政策；也不能過多地責怪政策對象“鉆空子”，而應該從政策設計角度入手完善政策。3政策對象的個人理性與公共理性個人理性體現(xiàn)的是政策對象的私人利益。但作為“社會”的一員，作為“社會”的行為主體，也應該體現(xiàn)公共理性。一是要遵守規(guī)則，二是要遵守公共道德，三是需要通過相應的政策來培育公共理性。,4政策對象對政策本身的理解政策對象可能愿意遵守和服從政策，但對政策的理解會有偏差。通常講的提高國民素質就是屬于這個范疇。 5政策對象的預期與政策主體預期的分離前者更加偏重于個人利益，后者更加

32、偏重于公共利益。問題的關鍵一是在于“換位思考”，讓政策主體站在政策對象的立場上來思考和完善政策。二是將個人利益和公共利益統(tǒng)一起來，將政策主體的預期和政策對象的預期結合起來。,三、政策主體與政策對象的關系 1管制與被管制的關系、服務與被服務的關系在理論和實踐中，往往強調管制的一面，強調政策對象對政策的服從和遵守。基于這種情形，政策主體與政策對象之間的關系是管理與被管理的關系，是權威與服從的關系。由于政策對象并不必然服從政策，所以這種關系模式有一廂情愿的成分，也會影響政策效果的實現(xiàn)。現(xiàn)在強調服務與被服務的關系，講政策主體要服務于政策對象。這在價值理念上是沒錯的，但是政策的全部功能不只是服務，還要有

33、管制，特別是涉及到秩序性公共利益的政策。這就是說，既要處理好政策各部分功能之間的關系，又要處理好價值取向上的關系。2政策對象可以參與公共政策的全過程，可以起到輔助政策主體的作用。聽證會就是政策對象參與政策制定過程的體現(xiàn)，有利于廣泛地吸納意見，讓政策對象“事先”接受政策。政策對象起輔助作用實際上是發(fā)揮政策對象積極作用的表現(xiàn)。,第七講政策問題 一、社會問題與公共問題（一）社會問題1社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。從產(chǎn)生的原因上來說，不可抗力超出了人們的預期，是社會問題產(chǎn)生的原因，比如危機性問題。這類問題需要危機管理，需要強調政府的回應性，政策性相對會弱一些。另一方面，社會期望與實際

34、狀態(tài)之間的差異是社會問題產(chǎn)生的主觀原因。這就要求公共政策能夠調整人們的預期。2根據(jù)影響范圍的不同，社會問題可以分為私人問題和公共問題（公域與私域的劃分）。私人問題不會對他人產(chǎn)生直接效果或者影響的范圍比較小，而公共問題的影響范圍較廣，很多社會成員都可能潛在地受到它的影響。需要注意的是，私人問題可能會轉化為公共問題。比如，離婚通常是個人家庭生活中的私人問題，但全社會的離婚率高到一定程度就上升為公共問題了。家庭暴力問題也是如此。,（二）公共問題1公共問題是與公共利益密切相關的社會問題，它對大多數(shù)社會成員都有著現(xiàn)實或者潛在的影響?，F(xiàn)實的影響是指人們已經(jīng)感知到了問題的存在，潛在的影響是指人們可能沒有意識

35、到問題的存在，也可能是問題潛在地涉及到其他“不相關”的社會成員。2公共問題的特征：（1）潛在性：一些問題并沒有被意識到，意識到時已經(jīng)相當嚴重或相對普遍了。比如網(wǎng)絡犯罪問題，臭氧層破壞的問題。（2）關聯(lián)性：一些問題如不及時得到解決，就會產(chǎn)生其他問題。比如，社會保障制度不健全，就會影響聘任制的實施，人才流動方面的問題就會比較突出；政策取向上的問題對社會公共道德的影響。（3）長期性：一些問題需要得到長期的解決，不是一蹴而就的。大多數(shù)可持續(xù)發(fā)展性問題都屬于這一類，國有企業(yè)改革問題也是長期的。（4）動態(tài)性：社會現(xiàn)狀和社會期望都是不斷變化的。,3公共問題的解決方式探討： 面對特定的不同層次、不同性質的公共

36、管理問題，可以設想如下可行的解決方式：（1）自發(fā)的、有組織的、小規(guī)模的公眾群體自行解決，比如公共衛(wèi)生問題；（2）由社區(qū)性或行業(yè)性自治組織來自行解決，比如社區(qū)服務和行業(yè)自律問題；（3）出于自利目的的私營部門在客觀上解決公共管理問題，比如增加就業(yè)機會問題；（4）在政府提供直接資助的前提下，私營部門受托來解決公共管理問題，比如私營部門承攬基礎設施建設；（5）政府提供激勵性的制度安排，使一些非政府組織為獲得某些補償而參與解決公共管理問題，比如通過免稅措施來鼓勵私營部門投資辦教育；（6）在政府的指導下，公營企業(yè)或事業(yè)可以輔助或替代政府解決某些管理問題，比如提供國防物品、解決就業(yè)、支持國民經(jīng)濟發(fā)展等問題；

37、（7）政府直接參與，全面包攬或有選擇地解決某些公共管理問題，這種方式我們已經(jīng)司空見慣了；（8）政府間的合作或國際組織著眼于區(qū)域性或全球性的公共管理問題，比如可持續(xù)發(fā)展問題。,二、公共政策問題（一）公共政策問題的內容1社會客觀現(xiàn)象：也就是實際存在的狀態(tài)，取決于人們對它們的認識。很多公共問題都不以為人們的意志為轉移，不可抗力導致的公共問題尤為明顯。2大多數(shù)人對社會現(xiàn)象的覺察、認同并受其影響?，F(xiàn)代網(wǎng)絡技術的發(fā)達可能會夸大公共問題的嚴重程度。3價值、利益與規(guī)范的沖突。人們之間的利益沖突會導致社會公共問題的出現(xiàn)。部門利益之間的沖突會產(chǎn)生政策不協(xié)調的問題，公共資源的稀缺性會導致爭奪有限資源的沖突性社會問題

38、。4團體的活動與力量。這使得一些公共問題會進入政策議程，另一些公共問題則被忽略。5政府的必要行動：政府的認識程度、能力限度、權限范圍都會影響公共問題是否會成為公共政策問題。,（二）公共政策問題的類型1結構優(yōu)良的問題：往往包括一個或幾個政策制定者，一組為數(shù)很少的政策選擇方案。對于按照決策者對政策的選擇方案排列成的目標，人們取得共識，而每一種政策選擇的結果是完全確定的。2結構適度的問題：包括一個或幾個決策者，政策選擇方案的數(shù)量有限，政策的后果是不確定的，即使在可接受的誤差范圍內，預測結果也相當困難。3結構不良的問題：包括多個決策者，價值觀不能連續(xù)排列。政策問題的目標間存在著沖突性競爭，無法達成共識

39、。政策選擇方案的后果具有不確定性，風險難以估計。,三、公共政策議程（一）公共政策問題進入議程的途徑1社會中部分團體或者個體行動，政府只是有限介入；原因：（1）政府基本不知道這些問題的存在，源于信息的不對稱；（2）政府知道問題的存在但沒有權力去處理；（3）政府知道問題存在但沒有能力去解決；（4）政府知道問題存在但不認為需要馬上解決（優(yōu)先性的問題）。2政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決公共問題，社會團體或個人只是有限介入。這就要求強調政府的回應性。3政府及社會團體與個人都主動。（1）兩種的期望或價值一致；（2）兩者的期望或價值不一致；（3）兩者的期望或價值既相同又相異。4政府與私人都不主動介入：可能源于問題的

40、復雜性。但是，一些特別事件的出現(xiàn)會促使某些公共問題進入公共政策議程。,（二）公共政策問題的確定程序1認定問題：找出實現(xiàn)現(xiàn)象與應有現(xiàn)象，經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)偏差；2說明偏差：是否存在？在多大程度上存在？在哪里存在？3確定原因：公共政策本身可能是一個原因。以交通問題為例。有的研究者強調，今天的政策方案就是明天的政策問題。里根總統(tǒng)也說，政府并不是解決所有問題的方案，政府本身就是問題。4問題表述：主要是體現(xiàn)事實分析的過程（三）公共政策問題的論證對問題及其嚴重性的論證、對問題解決方案的構想。,第八講公共政策制定 公共政策制定的過程也就是通常所說的公共決策。它關注公共政策主體的決策行為，特別是政策出臺的整個過程。

41、需要注意的是，對政策制定的研究與政策制定的實際運作過程還是有一些偏離的。政策制定的實際過程遠比學術研究抽象得更加復雜。 一、公共政策制定是個動態(tài)過程（一）公共政策制定是由一系列環(huán)節(jié)構成的循序漸進的過程1赫伯特西蒙將這個過程描述為：（1）情報活動：探查環(huán)境、尋求達成決策要求的條件；（2）設計活動：創(chuàng)制、分析可能采取的行動方案；（3）抉擇活動：從可用方案中選擇合理可行的方案，作為行動準則；（4）審查活動：對過去的抉擇進行評價。,2一般的決策流程：（1）提出問題：也就是確定政策問題的過程，包括認定問題、說明偏差、確定原因、表述問題四個主要環(huán)節(jié)。（2）確立目標：考慮約束條件（政策資源和政策環(huán)境是主要因

42、素）下的預期目標。（3）擬定方案：撰寫多個備選方案，提出解決政策問題的思路和可選途徑。（4）優(yōu)選方案：按一定標準選擇“最優(yōu)”或“次優(yōu)”方案。（5）實施政策：指政策出臺后，開始進入執(zhí)行過程。需要說明的是：這些環(huán)節(jié)的劃分都是理論上的抽象，有邏輯上的先后順序；但在政策制定的實際過程中，這些環(huán)節(jié)并不是截然分開的。比如，考慮到政策問題與政策目標的相關性，“提出問題”和“確立目標”兩個環(huán)節(jié)就可能聯(lián)系很緊密；考慮到政策目標與政策手段之間的統(tǒng)一性，“確立目標”和“擬定方案”兩個環(huán)節(jié)就可能聯(lián)系很緊密；考慮到政策方案與政策質量之間的關系，“擬定方案”和“優(yōu)選方案”就可能聯(lián)系很緊密，決策者自己擬定的方案往往就是“最

43、優(yōu)方案”，參謀者提供的方案才可以供決策者“優(yōu)選”。,（二）公共政策制定過程并不是單向的線性過程容易產(chǎn)生的認識誤區(qū)是：公共決策是一蹴而就的，經(jīng)歷一個由提出問題確立目標擬定方案優(yōu)選方案實施政策的過程就可以形成高質量的公共政策。政策的實際運作過程更加復雜，要經(jīng)歷一個不斷反饋的過程，形成封閉回路。1各環(huán)節(jié)之間的關系不是單向的，而是雙向的。有的決策在確立目標之后仍有可能出現(xiàn)新的問題，因此就需要回復到“提出問題”環(huán)節(jié)，或者重新“確立目標”；有的決策所擬定的方案并無最優(yōu)方案或滿意方案，因此就需要回復到“擬定方案”的環(huán)節(jié)，擬定新的可供選擇的政策方案。2各環(huán)節(jié)實際上都有可能向以前的環(huán)節(jié)反饋，于是構成了一個復雜的

44、封閉回路。這有利于提高公共政策的質量，也有利于保證公共決策在充分論證的基礎上進行。,二、公共政策制定的兩大核心要素：（一）政策目標：“政策目標”問題，我們在第五講中已經(jīng)做出專門講解。（二）政策方案：1政策方案的擇優(yōu)標準：（1）可行性標準。主要是指政治、經(jīng)濟和技術的可行性?？梢詤⒁婈P于政策目標的講解。（2）社會性標準。這至少有兩層含義：一是按照社會價值觀的準繩來確定和衡量政策方案中體現(xiàn)的價值觀，這是對價值多元化現(xiàn)實的回應；二是站在社會的立場來擬定和選擇政策方案，通常所講的要避免決策者的主觀、政策自利性問題、有失公平的政策都是與社會立場相背離的。（3）滿意性標準。因為公共政策要及時地回應政策問題，

45、所以在某個時點上很難找到最優(yōu)的方案。通常都是尋求當時約束條件下的滿意方案，然后按照漸進決策的原則，不斷修正和完善方案。大多數(shù)公共政策的制定都具有這個特點。（4）合目的性標準。檢驗政策方案的好壞并不能僅僅依據(jù)方案的成本收益關系，還需要考慮政策方案是否合乎政策目的，是否能夠有效地實現(xiàn)政策目的。至少從政策方案設計的角度來講，應該緊緊地扣住政策目標，將實現(xiàn)政策目標作為最高準則。,2政策方案的優(yōu)化技術：政策方案的優(yōu)化是為了最大限度地實現(xiàn)政策目標，最少地消耗各種政策資源，能對多種風險具有最大的應變性，盡可能地使政策在實施過程中產(chǎn)生最小的負面效應。（1）效用分析：主要是指決策者對不同政策方案的偏好；（2）決

46、策樹法：也就是把某個決策問題未來發(fā)展情況的可能性和可能結果所做的預測用樹狀圖反映出來。（3）靈敏度分析：考察各種因素的變動對最優(yōu)方案選取的影響程度；（4）優(yōu)序圖分析：將多個因素或多個方案進行兩兩比較，再綜合最終結果；如果最終結果相同，再進行下一輪優(yōu)序圖分析。,3政策方案的論證：（1）政策方案的論證通常包括政策信息、政策主張、立論理由、立論根據(jù)、駁論和可行性等6個基本要素。政策信息是指與政策相關的信息，它是政策方案論證的出發(fā)點，可以以統(tǒng)計結果、專家結論或其他形式得到體現(xiàn)。政策主張是依據(jù)政策信息推論出來的邏輯結果，是政策論證的結論；不同的人所持的論據(jù)不同，其政策主張也不同。立論理由是指將政策信息轉

47、變?yōu)檎咧鲝埖哪撤N假設，比如有的政策假定人們是自覺的（社會撫養(yǎng)費政策、婚姻登記條例）。立論根據(jù)是將政策信息轉變?yōu)檎咧鲝埖纳顚哟卫碛桑姆绞绞强茖W規(guī)律、專家的權威以及倫理道德原則。比如，非婚生子女政策中反對性的政策主張就是依據(jù)道德來判斷的。駁論是指不接受政策主張的原因、假設或論據(jù)。它有助于認識到預測的缺陷，或者補充某種政策主張的不足。可行性是指用以評判政策主張的可行性程度,（2）政策方案論證的方式通常包括：權威式：即政策主張以權威的論點為基礎。統(tǒng)計式：政策主張是以樣本的抽樣調查與統(tǒng)計分析中獲得可靠論據(jù)為基礎的。比如，農(nóng)村居民的收入差距，可以用基尼系數(shù)的統(tǒng)計分析結論來衡量。類別式：政策主張是以

48、從不同類別的成員那里獲得的論據(jù)為基礎的，但這種論證的合理性在相當程度上取決于所定義的這個類別的特征或性質的完整性。比如改革派與保守派的政策主張。直覺式：政策主張的論證基礎來自見識，如決策者的見識、洞察力、判斷力與不可言傳的知識。分析式：政策主張是以從多種科學文法中得出的論據(jù)為基礎。解析式：政策主張是以從原因中得出的論據(jù)為基礎，主要關心的是確定公共政策的因果關系。重實效式：政策主張是以從動機、相似案例或類比中得出的論據(jù)為基礎。比如長江三峽工程。價值批判式：政策主張是以倫理學所提供的論據(jù)為基礎。比如，重利益輕道德的政策取向對社會道德水平所產(chǎn)生的消極影響。,三、決策模型：（一）理性決策模型：1決策者

49、面臨的是既定的或區(qū)別性特征明顯的政策問題。2決策者選擇決定的目的、目標和價值是確定的。3決策者有多個可供選擇的方案；4同一問題有一個或多個客觀的自然狀態(tài)；5決策者能計算每個方案在不同自然狀態(tài)下的損益值。實際上，人們的有理性是有限的，所以決策通常應該遵循滿意原則而不是絕對的最優(yōu)原則。滿意原則是指確定一套標準，以說明什么是令人滿意的最低限度的替代辦法。如果替代辦法滿足甚至是超過了標準就是令人滿意的；一旦按原標準獲取不到滿意的替代選擇方案時，則需要重新制定或修訂原有標準。,（二）漸進決策模型：1現(xiàn)實政治有黨派之爭和利益集團之爭，他們對政策問題及主張的看法有所不同，政策所能調節(jié)或改變的只是小的枝節(jié)問題

50、。因此，政策是漸進的。2漸進決策的方案只限于少數(shù)幾個。3人們在價值問題上已經(jīng)達成基本共識，無需再尋求各種不同的價值標準作為決定標準。4漸進分析著生以已有有政策為前提，這樣的政策更可能被人們接受，并且與實際差距不大，不至于冒險。,（三）精英決策模型：1社會分化成掌權的少數(shù)人和無權的多數(shù)人。只有少部分人才有權為社會分配價值，而群眾則不能決定公共政策。2精英主要來自社會中社會經(jīng)濟地位較高的那個階層。3非精英人物只有接受精英人物的意見才能進入統(tǒng)治階層。4精英對社會制度的基本價值觀和維護方面持有一致的看法。5公共政策所反映的不是大眾的要求，而是精英人物的主要價值觀。6精英人物很少受群眾的直接影響，他們卻

51、能夠超越群眾的影響。 （四）集團決策模型：1集團是個人與政府進行聯(lián)系的中介，個人分屬不同的集團。2集團之間的爭斗是基本事實，斗爭的結果是達成妥協(xié)，從而形成政策方案。3集團爭斗的結果取決于集團的相對實力或影響力。影響力發(fā)生變化，公共政策就會發(fā)生變化。4集團可以對政府施加壓力，影響政策決策甚至使政府陷于被動地位。,（五）系統(tǒng)決策模型：1強調環(huán)境投入、政治系統(tǒng)和系統(tǒng)產(chǎn)出的相互影響。2環(huán)境投入包括來自個人和團體為自身利益而表達的要求，以及個人或團體服從法律、接受政策權威性的支持。3政治系統(tǒng)的運作和決策過程被看作是黑箱。4公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)了，既是對環(huán)境要求的回應，也對環(huán)境有著影響。它反對過來又影響

52、著政治系統(tǒng)。,第九講政策制定案例分析：燃油稅政策 燃油稅政策是20世紀90年代以來，我國公共政策實踐中一項非常特殊的政策。它的特殊性在于：第一，相關的政策討論持續(xù)時間很長，爭議不斷；第二，政策方案的制定過程一波三折，并且有被立法機關否決的歷史；第三，政策方案制定的時間較長，方案出臺后一直處于擇機實施的狀態(tài)；第四，就這項政策本身的定位來看，是在費改稅背景下實施稅費改革的突破口。本講希望同學們能夠通過了解燃油稅政策的始末，了解政策方案的內容，并據(jù)此認清政策制定實際過程中的復雜利益關系。一、燃油稅政策的歷史進程： 11994年1月，在海南省試點，用征收“燃油附加費”取代“養(yǎng)路費”等項費用。這里需要解

53、決的問題是：“燃油附加費”和“養(yǎng)路費”從財政收入形式上來說都是“費”，但兩種費用的征收依據(jù)有所不同。養(yǎng)路費基本上是定量征收的，燃油附加費是依據(jù)用油量征稅的。,21997年7月3日，中華人民共和國公路法頒布實施。公路法等第三十六條規(guī)定：“公路養(yǎng)路費用采取征收燃油附加費的辦法征收燃油附加費的不再征收公路養(yǎng)路費。具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。燃油附加費征收辦法實施前，仍實行現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費征收辦法?！边@里可以分析內容包括：（1）征收燃油附加費，實際上是為了取代養(yǎng)路費；（2）這項政策具有法定的效力，規(guī)定從1998年1月1日開始實施。但至今仍未見養(yǎng)路費取消，也未見燃油附加費在全國范圍內普遍征收；（3）

54、一直沒有征收燃油附加費從一個側面說明了其中的難度，在一定程度上預示著燃油稅政策的前景；（4）政策權威的問題。從廣義的層面上來理解政策，法律也是一種政策，只不過它具有更高的效力而已。政策出臺后卻沒能及時付諸實施會影響政策的權威。,31998年10月27日，國務院提請全國人大就中華人民共和國公路法修正案（草案）進行討論，但未付表決。交通部隨后在全國部分省區(qū)進行調研。這里可以分析的內容包括：（1）政策提上議程，并不代表著政策已經(jīng)出臺。這容易給政策對象造成誤會。（2）新聞媒體的宣傳不夠到位，似乎沒有承擔相應的社會責任。（3）政策討論會引起社會預期的改變，嚴重的時候可能引起社會震蕩。本項政策在討論時引起

55、了人為油價上漲的社會后果。（4）政策方案在不能達成一致時，需要重新調整。（5）政策方案的制定是有成本的。調研需要成本，對社會產(chǎn)生不良后果也應該視為政策成本。（6）政策方案未獲得合法效力，原定1999年1月1日實施的目標就無法實現(xiàn)。政府宣布推遲至1999年7月1日實施。,41999年4月29日，國務院將中華人民共和國公路法修正案（草案）提請全國人大表決，結果以一票之差未獲通過。這里可以分析的內容包括：（1）政策方案自所以被否決，一是因為沒有達成共識，二是因為政策方案準備不足或不夠充分。（2）政策方案被否決，意味著政策沒有合法化，沒有具備法律效力，從而也就不能實施。（3）政策方案被否決，從另一個側

56、面說明了實施燃油稅政策的難度。（4）政策方案被否決，意味著1999年7月1日也無法實施，只能繼續(xù)推遲。 51999年10月31日，全國人大通過新修訂的中華人民共和國公路法。其中第三十六條規(guī)定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。” 這里可以分析的內容包括：（1）政策方案獲得通過，具備法律效力，政策制定過程基本結束。（2）新聞媒體認為，2000年1月1日會征收燃油稅，結果沒有征收，反而引起了社會預期的再度改變。（3）自所以在沒有征收燃油附加費的情況下，決定征收燃油稅，是為了費改稅。燃油附加費和燃油稅的區(qū)別在于財政收入形式的不同，但兩者的征收依據(jù)是相同的。（4

57、）地方政府至少有兩種反應：一是“用足、用好”養(yǎng)路費政策，二是在媒體上聲稱沒有接受到征收燃油稅的命令。（5）政府的口徑是國際油價太高，擇機實施。,62000年11月16日，國務院頒布中華人民共和國車輛購置稅暫行條例，規(guī)定從2001年1月1日起開始征收車輛購置稅，取代原有的車輛購置附加費。這里可以分析的內容包括：（1）車輛購置稅與燃油稅基本上是“捆綁”的，至少在媒體討論燃油稅問題時是這樣的。因此，車輛購置稅的開征可以視為實施燃油稅政策的一個判斷信號。（2）開征車輛購置附加費并不代表著燃油稅的實施做好了準備。燃油稅政策有自身特殊的處境和命運，應該從它的難度、現(xiàn)狀和前景來單獨分析。 72001年6月5

58、日，朱镕基總理在清華大學演講時透露：“目前問題是油價太高，2830美元/桶，去年還是25美元/桶。因此原定下半年實行，但現(xiàn)在看來要推遲?！边@里可以分析的內容包括：（1）政府一再宣布推遲政策，既反映了政策實施的難度，也反映了政策權威問題的重要性。（2）從形勢或政策環(huán)境來判斷，2001年不征收，也就意味著2002年和2003年不能征收。這項政策的命運就很難估測。 8截至2003年12月20日，燃油稅政策仍未付諸實施。,二、政策方案的主要內容分析： （一）稅收的性質燃油稅性質的界定經(jīng)歷了從中央稅到中央地方共享稅的轉變。不管是中央稅還是中央地方共享稅，本質上都涉及到中央與地方的財政關系。界定為中央稅，

59、意味著地方政府的利益“收歸”中央；界定為中央地方共享稅，并沒有從實際上解決問題，因為涉及到共享的份額，或者通俗地說，涉及到中央與地方的分成比例問題。（二）稅率按照既定方案，燃油稅的稅率為：汽油1.15元/升，柴油0.95元/升。這里需要考慮的問題是：（1）確定稅率的依據(jù)；（2）稅率是否有彈性，也就是燃油稅政策是否有應變性的問題，特別是能否適應國際油價變動的問題；（3）稅率的高低涉及到社會的承受能力問題。（三）征收環(huán)節(jié)在這一方面，政策上有兩種選擇，選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅或在消費環(huán)節(jié)征稅。如果選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，一會加重石油生產(chǎn)企業(yè)的負擔，二會刺激走私。如果選擇在消費環(huán)節(jié)征稅，就面臨著如果管理成千上萬零售加油站的問題。,（四）與政策對象之間的關系1與農(nóng)民的關系：原來農(nóng)用車輛不繳納養(yǎng)路費，燃油稅政策實施后面臨繳稅。這里可以分析的問題包括：（1）政策的變化導致農(nóng)民負擔的變化，這是否意味著政策是公平的。（2）具體方案上有幾種選擇：通過在石油中添加顏料來區(qū)分繳稅油和不繳稅油。這一方案面對的主要難題是如何防假。通過牌照來區(qū)分用油繳稅車輛和非繳稅車輛，面對的主要難題是：如何控制牌照的合理發(fā)放，如果防止避稅的問題。通