1、第四章 行 政 組 織,關(guān)鍵詞： 行政組織 行政組織結(jié)構(gòu) 編制管理 本章重點： 政府行政組織的結(jié)構(gòu)和改革，以及針對中國國情，進行組織改革分析。,第一節(jié) 行政組織概述,一、行政組織的基本概念： 組織是人們?yōu)閷崿F(xiàn)共同目標(biāo)，有一定權(quán)責(zé)、心理結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的開放系統(tǒng)。 （一）組織的共同特性 1、組織是為了實現(xiàn)某種目標(biāo)有意識地建立起來的； 2、組織是人們相互協(xié)作的表現(xiàn)； 3、這種協(xié)作建立在工作分配或分工的基礎(chǔ)上； 4、組織有一定的結(jié)構(gòu)和活動方式；,（二）行政組織的含義： 廣義：泛指一切具有計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等功能的組織機構(gòu)，既包括國家行政部門的組織，也包括國家立法、司法等部門中的履行行政職能的

2、組織，同時還包括政府部門以外的企業(yè)、事業(yè)及社會團體中管理行政事務(wù)的機構(gòu)。 狹義：指為執(zhí)行國家的行政管理事務(wù)所構(gòu)成的有系統(tǒng)的組織機構(gòu)，即依照國家憲法和法律的規(guī)定，在一定的權(quán)限內(nèi)執(zhí)行各種公共事務(wù)的機構(gòu)的總稱，即政府機構(gòu)。 【行政組織】是在憲法和法律范圍內(nèi)擁有和行使行政權(quán)、具體實施社會公共事務(wù)管理的正式的組織實體或組織系統(tǒng)。,（1）政治性,1.階級性 ：國家行政組織的本質(zhì)特征,2.決策性：階級性通過行政組織的決策體現(xiàn)出來,（2）社會性,1.服務(wù)性 首先為執(zhí)行憲法和法律服務(wù)； 其次為一定社會公眾的利益提供條件或保障,2.管理性 制定政策、維持秩序、提供機會、監(jiān)督協(xié)調(diào),行政組織的特點：,（3）權(quán)威性,1

3、.約束性 以國家法律為依托，對社會主體具有普遍約束力；,2.強制性 政府對破壞政府權(quán)威或社會秩序的行為予以懲戒；,（4）法制性,1.行政組織本身的法制性 組織設(shè)立的宗旨、編制、財政等須符合憲法和法律規(guī)定，符合法定程序,2.行政組織管理社會公共事務(wù)的法制性 包括自由裁量權(quán)在內(nèi)，按照法定權(quán)限行使權(quán)力,（5）系統(tǒng)性,1.結(jié)構(gòu)性 以部門化和專業(yè)化為特征組織權(quán)責(zé)體系，各司其職,2.有序性 通過逐級授權(quán)，形成一定序列和等級的組織體系,（6）發(fā)展性,1.動態(tài)性 社會環(huán)境變化，行政職能變化，行政組織動態(tài)調(diào)整,2.適應(yīng)性 通過組織調(diào)整，與社會生活相互適應(yīng),（三）行政組織的構(gòu)成要素,（1）組織成員 （2）物質(zhì)因素

4、 （3）職能目標(biāo) （4）機構(gòu)設(shè)置,（5）職位設(shè)置 （6）權(quán)責(zé)劃分 （7）法制規(guī)范 （8）技術(shù)信息,（四）構(gòu)建行政組織的基本原則,（1）完整統(tǒng)一原則 （2）分權(quán)管理原則 （3）依法設(shè)置原則 （4）精簡高效原則 （5）權(quán)責(zé)一致原則 （6）管理幅度與管理層次適度原則 （7）民主參與原則 （8）穩(wěn)定性與適應(yīng)性相結(jié)合原則,案例：小王的困境 用行政組織的相關(guān)理論分析小王的處境，并分析該 組織可能遇到的問題及解決辦法。,小王是剛剛畢業(yè)的大學(xué)生，通過國家公務(wù)員考試進入了某機關(guān)。初進單位他就感到有些不適應(yīng)，原因是每到午飯后，同事們就關(guān)在辦公室里打撲克，有時科室之間還會相互串門，好不熱鬧。而小王恰恰不愛打撲克，很

5、長一段時間，他都無法融入“撲克” 隊伍中面對這種局面，小王感到很苦惱。,Tips：行政組織和相關(guān)概念的異同,1、行政組織與公共組織： 公共組織是為提高公共利益、服務(wù)大眾，行使行政權(quán)力達成公眾目的的公民組織。（不以營利為目的） 行政組織是一種社會組織，它通常指為行使國家權(quán)力、管理公共事務(wù)，通過權(quán)責(zé)分配、層次結(jié)構(gòu)、人員安排所構(gòu)成的國家行政機關(guān)的完整體系，也就是政府機關(guān)。,2.行政機關(guān)和行政機構(gòu),（1）.兩者不存在本質(zhì)上的區(qū)別,（2）.行政機構(gòu) 側(cè)重編制、預(yù)算和組織結(jié)構(gòu) 行政機關(guān) 側(cè)重主體 、職權(quán)和法規(guī),3.行政組織的產(chǎn)生與效力,（1）、產(chǎn)生的依據(jù),1、憲法：憲法是行政組織產(chǎn)生與成立的基礎(chǔ),2、法律

6、 ：一般為國家的行政組織法,（1）在法律中明確規(guī)定行政組織的設(shè)置；,（2）先由政府行使創(chuàng)議權(quán)，再由法律認(rèn)可；,3、行政裁量權(quán)：,（1）政府根據(jù)法律授權(quán)自行設(shè)立某些機構(gòu),（2）政府根據(jù)法定職權(quán)設(shè)立某些機構(gòu),（2）、行政組織的效力：合法性,1、立法機關(guān)： 議會制國家，由議會、人民代表大會等國家權(quán)力機關(guān)設(shè)立行政組織,2、內(nèi)閣： 內(nèi)閣制國家，內(nèi)閣有權(quán)設(shè)立行政組織，一般不需要經(jīng)過立 法機關(guān)認(rèn)可，如英國、德國等,3、折中制 ：立法機關(guān)和內(nèi)閣共同決定行政組織產(chǎn)生的效力,（3）、行政組織成立的法定程序,1、由政府或立法機關(guān)提出創(chuàng)議案，說明設(shè)立機構(gòu)的法律依 據(jù)和現(xiàn)實原因,2、由批準(zhǔn)機關(guān)審議其合法性，決定設(shè)置與否

7、,3、由批準(zhǔn)機關(guān)以法定方式向社會公布，并賦予其公共權(quán)力,二、行政組織的類型,1.作為子系統(tǒng)的行政機構(gòu)類型 （一）領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu) （二）職能機構(gòu) （三）輔助機構(gòu) （四）咨詢機構(gòu) （五）派出機構(gòu),2、領(lǐng)導(dǎo)類型： 首長制：一長制、獨任制或單一首長制。它是公共行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的組織體制，如美國的總統(tǒng)制。（優(yōu)缺點？） 委員會制：合議制、民主制，是指公共行政組織法定最高決策權(quán)由兩個以上的人組成的集體共同掌握的組織體制，如瑞士。（優(yōu)缺點？） 混合制：委員首長并立制，是指行政組織的事權(quán)一部分由委員會集體討論決定，另一部分由行政首長個人決定的一種行政組織體制。 3、權(quán)力體系類型：集權(quán)制、

8、分權(quán)制。 4、結(jié)構(gòu)類型：層級制、職能制。,三、行政組織的結(jié)構(gòu)框架,（一）管理層次與管理幅度 管理幅度是指一個層級的行政機構(gòu)或一位行政首長直接控制的下級機構(gòu)或人員的數(shù)目。 管理層次指一個組織系統(tǒng)內(nèi)部劃分為多少等級，從最高領(lǐng)導(dǎo)層起一起到最低的操作層。 管理層次與控制幅度在組織結(jié)構(gòu)中呈反比關(guān)系。,（二）幾種典型的組織結(jié)構(gòu)形式 （1）直線結(jié)構(gòu)形式 （2）參謀結(jié)構(gòu)（職能）結(jié)構(gòu)形式 （3）直線參謀（職能）結(jié)構(gòu)形式 （4）矩陣結(jié)構(gòu)形式,管理層次和控制幅度的關(guān)系,在其他情況相同的條件下，兩者呈反比關(guān)系；,組織結(jié)構(gòu)形式：,（1）、直線集權(quán)制 金字塔型等級結(jié)構(gòu)，組織中各職位垂直直線排列，各級主管對所屬一切問題負(fù)責(zé)

9、；,（2）、直線參謀制 在直線集權(quán)制的基礎(chǔ)上，建立與行政首長對應(yīng)的參謀系統(tǒng)，解決首長自身的局限性問題；,（3）、直線職能制 在統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)外，另設(shè)一套按專業(yè)分工建立的職能機構(gòu)，協(xié)助行政首長，并進行專業(yè)行政管理；,（4）、直線綜合制 直線參謀制和直線職能制的混合體，在直線集權(quán)制的基礎(chǔ)上，同時 設(shè)立參謀機構(gòu)和職能部門；前者為智囊團，后者為執(zhí)行機構(gòu)。 現(xiàn)代政府的常見結(jié)構(gòu)形式；,1、全國行政層次劃分（五層）,中央政府（國務(wù)院）,省、自治區(qū)、直轄市政府,省轄市政府（設(shè)區(qū)市政府） 地區(qū)行署（省的派出機構(gòu)）,縣、自治縣、縣級市政府,鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府,我國行政組織的層次劃分,中央人民政府國務(wù)院,直轄市人民政府,

10、省人民政府,自治區(qū)人民政府,特 別 行 政 區(qū) 政 府,地 級 市 人 民 政 府,自 治 人 民 區(qū) 政 府,地 區(qū) 行 政 公 署,市轄區(qū) 人民政府,縣級市 人民政府,縣 人民政府,自治縣 人民政府,我國地方政府的層級系統(tǒng)圖,街道辦事處,區(qū)公所,鎮(zhèn)人民政府,鄉(xiāng)人民政府,民族鄉(xiāng)人民政府,居民委員會,村民委員會,2、國務(wù)院機構(gòu)層次劃分：,部、委機構(gòu) 直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu),司（局）（辦事機構(gòu)不設(shè)司局）,處（室）,3、省、自治區(qū)、直轄市機構(gòu)層次劃分：,廳（局）,處（室）,科,4、省轄地級市政府、地區(qū)行署的機構(gòu)層次劃分,處（局）,科,5、縣級政府的機構(gòu)層次劃分,科（局）,股（科）,國務(wù)院,國 務(wù) 院

11、組 成 部 委,國 務(wù) 院 直 屬 機 構(gòu),國 務(wù) 院 辦 事 機 構(gòu),國 務(wù) 院 直 屬 事 業(yè) 單 位,國 務(wù) 院 部 委 管 理 的 國 家 局,國 務(wù) 院 議 事 協(xié) 調(diào) 機 構(gòu) 和 臨 時 機 構(gòu) 設(shè) 置,國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置,小 結(jié),1、實行中央集權(quán)的單一領(lǐng)導(dǎo)體制，全國行政機構(gòu)上下對口，有利于垂直領(lǐng)導(dǎo)。 2、實行“條塊結(jié)合”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方政府各部門既受當(dāng)?shù)卣男姓I(lǐng)導(dǎo)，又受上級政府垂直業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。,第二節(jié) 行政組織理論的演變和發(fā)展 一、西方行政組織理論的演變 （一）古典組織理論 產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初公共行政學(xué)的早期研究時期。古典組織理論主要可分為以泰羅、弗蘭克。吉爾

12、布雷斯等為代表的科學(xué)管理理論、以法約爾、古利克等為代表的行政管理理論和以韋伯為代表的官僚制理論三種學(xué)派,（二）新古典組織理論 又稱行為科學(xué)組織理論。主要有以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過程組織理論。 （三）人道主義組織理論 又稱人本主義組織理論，是以社會心理學(xué)及行為科學(xué)的理論和研究為主要依據(jù)的。 其主要代表人物有馬斯洛、赫茨伯格、麥格雷戈等人。,（四）現(xiàn)代組織理論 現(xiàn)代組織理論只是一種相對的提法，在此僅是對20世紀(jì)60年代以來組織理論的研究和發(fā)展?fàn)顩r的統(tǒng)稱。現(xiàn)代組織理論主要可概括出權(quán)變組織理論、系統(tǒng)組織理論、組織發(fā)展理論三種類型。 二、中國的行

13、政組織理論 （一）毛澤東的行政組織思想 （二）鄧小平的行政組織思想,第三節(jié) 行政組織的編制管理,（一）行政組織編制管理的含義 行政組織編制管理 是指各級機關(guān)及有關(guān)部門依據(jù)法定的權(quán)限，對其所屬工作部門、下級機關(guān)和事業(yè)單位的職能設(shè)定、機構(gòu)設(shè)置、人員配備的一系列管理活動。,（二）行政組織編制管理的方法,1、行政手段：是指編制管理部門依靠行政組織的權(quán)力，按照組織系統(tǒng)對編制進行直接管理的方法，這是最傳統(tǒng)的方法，包括制訂編制方案，核定編制總額，具體審批編制，進行編制監(jiān)督等。 2、經(jīng)濟手段：是指按照物質(zhì)利益原則，運用經(jīng)濟手段，對編制進行調(diào)控的方法。包括經(jīng)費預(yù)算管理、編制與工資基金結(jié)合管理、編制包干、經(jīng)濟獎罰

14、等。 3、法制手段：是指運用法律規(guī)范，對機構(gòu)設(shè)置和人員編制等進行調(diào)控管理的方法。,（三）行政組織改革的內(nèi)涵,行政改革 是指國家為使行政活動更有效地適應(yīng)其內(nèi)外環(huán)境的變化，對行政組織的結(jié)構(gòu)、功能、行為方式進行調(diào)整和變革，以達到預(yù)期行政效率的行為或過程。,1、政府職能正在轉(zhuǎn)變，但還未到位，行政審批和對企業(yè)的干預(yù)仍然較多，政企關(guān)系有待進一步規(guī)范。 2、政府機構(gòu)總量仍然偏多，職責(zé)交叉重復(fù)現(xiàn)象仍然存在，行政執(zhí)法體制中的多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象嚴(yán)重。 3、中央與地方政府的職權(quán)劃分需要進一步科學(xué)化、規(guī)范化，中央及省以下垂直管理機構(gòu)與地方政府的關(guān)系沒有理順，條塊矛盾突出。 4、政府與企業(yè)、事業(yè)、中介組織

15、以及第三部門等其他社會主體的關(guān)系尚未明確，有待進一步理順。 5、行政法治建設(shè)滯后。,Tips :中國現(xiàn)有行政體制的主要問題,（1）動力,1、環(huán)境 ：政治格局、法律規(guī)范、倫理道德、經(jīng)濟發(fā)展等 ，WTO,2、目標(biāo) ：組織目標(biāo)改變可能來自于外部壓力或自身壓力 ，必然 引起組織機構(gòu)調(diào)整,3、技術(shù)： 既是物質(zhì)的（如政府上網(wǎng)工程、電子政府），又是方法的（組織管理技術(shù)、組織分析技術(shù)等）；,（四）行政組織變革的動力和阻力,4、社會心理因素 動機、愿望、態(tài)度以及與之相一致的群體效應(yīng)。常用意見、呼吁、消極抵抗等方式來表達,5、專家和專家群體 非政府組成人員，但其具備豐富的系統(tǒng)知識、理論和方法,（2）阻力,1、利益

16、差別 ：改革的受益者和改革的受損者；,2、習(xí)慣性： 習(xí)慣的力量是經(jīng)常大的（例如手工和自動化的沖突）。 一是職業(yè)認(rèn)同感，二是對變革更新潛在的不安全感；,3、認(rèn)知 ：對變革目的、方式、后果的模糊認(rèn)識和理解 ；,（3）、變革阻力的克服,1、創(chuàng)造和諧的變革氛圍 ：改革勢在必行、大事所趨、迫不得已 ；,2、廣泛參與： 讓參與變革的行為主體直接參與關(guān)于變革的討論、決策和實施， 變被動為主動，變消極為積極；,3、強制力： 運用行政決定法規(guī)、政策等強制性行政手段，強力克服；,4、折中妥協(xié)： 暫時放棄改革阻力較為大的環(huán)節(jié)，選擇阻力稍微小的進行 （漸進式改革）；,5利用個人威望： 德高望重的行政首長的個人威信或非

17、正式群體的影響力 ；,（四）中國行政組織改革目標(biāo),1、轉(zhuǎn)變政府職能 2、優(yōu)化行政組織機構(gòu) 3、提高行政組織的法制化水平 4、提高行政組織的管理水平,本章思考題：,1、行政組織的概念及其特征 2、談?wù)剺?gòu)建行政組織的基本原則 3、如何認(rèn)識行政組織與環(huán)境的辯證關(guān)系。 4、如何理解管理層次與管理幅度的相互關(guān)系。 5、從我國行政改革的目標(biāo)出發(fā)論述如何有效推動行 政組織改革 6、結(jié)合我國政府機構(gòu)改革的歷程，談?wù)剬ξ覈?政組織體系的認(rèn)識。,案例：“八大處”和“五官科”的故事,根據(jù)以下材料，分析該局長的做法有何失誤之處？違背了機構(gòu)和職位設(shè)置哪些原則？,某局是一個有幾十年歷史的老單位，為老百姓辦了不少實事，政績不凡。一直以來，在公眾心目中都有一個較好的形象。局長在這個單位呆了近二十年，從科員到科長，從科長升到處長，再從處長升到局長。兩年前他當(dāng)了局里的第一把手之后，很重視搞好與同事的關(guān)系，很能體貼下屬的甘苦。他覺得自己能有今天的地位，離不開同事們的幫助，只有給他們都安排一個合適的位置，心里才會踏實。于是，他多方努力，說通上級，增設(shè)了許多機構(gòu)，同時增設(shè)了一些副職，使許多老同事和新同事都得到了安排，大家都很高興。但是，這樣一來，這個局暴露出了新的問題：原來的四個處變成了八個，原來每個處