1、 民辦高等教育立法法律論文 關(guān)鍵詞民辦高等教育公益性逐利性法人財產(chǎn)所有權(quán) 論文內(nèi)容摘要民辦教育促進(jìn)法的立法宗旨是“促進(jìn)”民辦教育，但因教育事業(yè)的“公益性”和“民”出資辦學(xué)的“逐利性”相矛盾，其所設(shè)置的法律框架在很多新題目上存在尷尬和困惑，難以真正實踐“促進(jìn)”。如何從公法和私法的結(jié)合中探索出一套適應(yīng)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)教育公益性和資本逐利性的最佳平衡和有機同一的法律制度，以保障民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展，是一個無法回避的課題。 近年來，民辦高等教育作為我國教育改革和發(fā)展的產(chǎn)物，發(fā)展迅速，彌補了高等教育資源的短缺；然而同時，相關(guān)的立法卻存在著不少硬傷，在很大程度上又制約了民辦高等教育

2、的持續(xù)發(fā)展。 第一，民辦高等教育的界定不明確。由于民辦高等教育是伴隨著我國社會的轉(zhuǎn)型、教育體制的改革產(chǎn)生和發(fā)展起來的，因此，民辦高等教育的界定一直是一個有爭議的話題。xxxx年頒布的民辦教育促進(jìn)法第2條規(guī)定摘要：“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)的活動，適用本法。”這就是說，現(xiàn)行法律對民辦高等教育，是從舉辦者和經(jīng)費來源兩個角度來界定的。應(yīng)該說，這種對民辦高等教育的界定從大的方面來看是沒有新題目的，但當(dāng)我們對實踐進(jìn)行了考察之后，就不難發(fā)現(xiàn)這一界定還存在些許困惑?，F(xiàn)實中大量存在著國、民合作辦學(xué)現(xiàn)象，如公辦大學(xué)舉辦的國有民辦二級學(xué)院，這些學(xué)院該如何

3、回類？有的民辦高校，固然沒有用到國家財政性經(jīng)費，但地方政府為了支持舉辦者而給予其一定的事業(yè)編制，或在其設(shè)立之初依托公立學(xué)院的名義給予教師資源和治理資源（無形財產(chǎn)）等上的支持，它們又該如何規(guī)定？是否可以說只要舉辦者不屬于國家機構(gòu)，有非財政性經(jīng)費的投進(jìn)，而不論其出資比例多少都劃回為民辦呢？法律都沒有具體規(guī)定?，F(xiàn)行法律僅僅從舉辦主體即所有權(quán)人或投資角度界定民辦高等教育，這顯然不能應(yīng)對多元化的實踐，由此使得很多民辦高校在治理上的法律依據(jù)不確定。 第二，民辦高等教育的定性有矛盾。民辦教育促進(jìn)法第3條明確地將民辦教育定性為公益性事業(yè)。鑒于教育的非凡屬性，法律的這一規(guī)定毋庸置疑是正確的。法律對民辦高校本質(zhì)屬

4、性的這一確定，決定其不應(yīng)以營利為目的，而要以為社會提供公*品、以追求社會整體效益為依回。但同時，民辦教育促進(jìn)法第5xxxx年頒布實施的民辦教育促進(jìn)法實施條例更是將捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人要求公道回報的民辦學(xué)校加以明確區(qū)分，并予以不同的治理。答應(yīng)民辦高等教育的舉辦者取得“公道回報”，可以說是法律理性的體現(xiàn)，反映了來自于實踐的要求；但“回報”盡管不是“營利”，且前面加了限定詞“公道”，也不能回避其和“公益性”事業(yè)定性的矛盾。不可否認(rèn)，在我國民辦高等教育舉辦者的投進(jìn)中，相當(dāng)大的部分來自于貿(mào)易性資本，而資本必然帶有逐利性，對經(jīng)濟利益的追求是其投資的主要動機。據(jù)全國人大教科文衛(wèi)委員會的調(diào)查，9xxxx

5、年頒布的民辦教育促進(jìn)法第9條規(guī)定摘要：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件。”這表明，民辦高校只要具備我國法律有關(guān)法人成立的條件，就具有獨立的法人地位。那么，我國的民辦高校法人究竟是什么性質(zhì)的法人實體呢？現(xiàn)行的民法通則將法人分為企業(yè)法人和機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體法人兩大類，而民辦高等院校無論是哪一類都難以“回隊”。 首先，民辦高校不是企業(yè)法人。企業(yè)法人是指以營利為目的，獨立從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動的經(jīng)濟組織。xxxx年頒布的教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）的規(guī)定，民辦高校被命名“教育類民辦非企業(yè)單位”，其注冊機構(gòu)和公辦高等院校完全不同，是作為國務(wù)院唯一授權(quán)代為審查社團法人資格、頒發(fā)社團法人證書的民政部

6、分。從這點上來看，似乎民辦高校應(yīng)該屬于社團法人。但理論上一般以為，社團法人為人的結(jié)合，其成立基礎(chǔ)在人，“社團法人乃人的組織體而享有人格者設(shè)立人究須幾人，其他法律設(shè)有規(guī)定時，應(yīng)依其規(guī)定，民法未設(shè)明文，解釋上至少須有二人，最多則無窮制。”3如是，將民辦高校劃回為社團法人也不妥，由于民辦教育促進(jìn)法并沒有規(guī)定設(shè)立民辦高校必須要有兩個以上的舉辦者；而且也不應(yīng)該有這樣的規(guī)定，否則將違反國家有關(guān)民辦教育立法的宗旨，國家鼓勵利用社會資本辦學(xué)，當(dāng)然也包括來自一個舉辦者的出資。同時，將民辦高校定性為社團法人，也無法解釋現(xiàn)實中已存在的一個投資者舉辦民辦高校的現(xiàn)象。 既然民辦高校不能回進(jìn)到我國民法對法人的任一分類中，

7、那么它究竟是什么性質(zhì)的法人呢？根據(jù)國外的民法理論，民辦高校當(dāng)屬私法人中的財團法人。在很多國家和地區(qū)，鑒于教育機構(gòu)這一類實體性非營利組織在滿足公益需求中的非凡性和專業(yè)性，一般通過非凡立法對學(xué)校法人予以專門規(guī)范，如日本的私立學(xué)校法。明確民辦高校法律地位的意義在于，我國法律和政策對各類法人的設(shè)立條件、程序及所進(jìn)行的治理各有不同，民辦高校的回類直接關(guān)系民辦高校的持續(xù)發(fā)展。如我國目前的養(yǎng)老保險制度分為事業(yè)單位和企業(yè)單位兩種，而民辦高校是“非企業(yè)法人”，兩頭均難以為據(jù)；導(dǎo)致民辦高校教師的個人養(yǎng)老保險無法可依，只能“就低”參照企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，從而和公辦教師在退休待遇上形成巨大差別，進(jìn)而影響了民辦高校高學(xué)歷、

8、高層次教師專職教師隊伍的建設(shè)，加劇了處于初始發(fā)展時期民辦高校的弱勢。第四，民辦高校的法人財產(chǎn)所有權(quán)不完全。民辦教育促進(jìn)法第35、36條規(guī)定，“民辦學(xué)校對舉辦者投進(jìn)學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的資產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)” “民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有財產(chǎn)由民辦學(xué)校依法治理和使用，任何組織和個人不得侵占”。那么，民辦高校的這種法人財產(chǎn)權(quán)和民法、公司法規(guī)定的由股東或出資者投資形成的法人財產(chǎn)權(quán)，是否具備同樣的內(nèi)涵呢？也即民辦高校能否完全自主地行使法人財產(chǎn)權(quán)，譬如對外投資、為他人提供擔(dān)保、抵押財產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓處分財產(chǎn)等等這些財產(chǎn)所有權(quán)中的應(yīng)有之義呢？ 由于民辦教育促進(jìn)法將民辦教育定性為公益性事業(yè)，其法律框架

9、中沒有按照民商法的原理設(shè)置民辦高校的法人財產(chǎn)所有權(quán)，轉(zhuǎn)投資、抵押擔(dān)保之類的行為無疑是受到限制的。盡管民辦教育促進(jìn)法沒有承續(xù)xxxx年頒布的社會氣力辦學(xué)條例中直接禁止民辦學(xué)校對其財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或用于擔(dān)保的規(guī)定，但依然在第38條規(guī)定，“民辦學(xué)校資產(chǎn)的使用和財務(wù)治理受審批機關(guān)和其他有關(guān)部分的監(jiān)視。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在每個會計年度結(jié)束時制作財務(wù)會計報告，委托會計師事務(wù)所依法進(jìn)行審計，并公布審計結(jié)果?！币簿褪钦f，作為法人主體的民辦學(xué)校在學(xué)校存續(xù)期間，即使享有法人財產(chǎn)權(quán)，但和民法、公司法所規(guī)定的法人財產(chǎn)權(quán)相比，多了很多限制，這集中體現(xiàn)在收益權(quán)和對資產(chǎn)的處置權(quán)兩個方面。在實踐中，民辦高校對其財產(chǎn)既不能轉(zhuǎn)讓，也不能作為貸

10、款抵押，更不能轉(zhuǎn)投資；而對其收益的分配（更正確地說是對出資者的獎勵），也須符正當(dāng)定條件和法定程序，即辦學(xué)盈余的使用必須服務(wù)于其公益性使命，主要用于學(xué)校事業(yè)的轉(zhuǎn)動發(fā)展?？梢哉f，民辦高校對其法人財產(chǎn)僅享有了部分權(quán)能，實質(zhì)上只是法人財產(chǎn)治理權(quán)，民辦高校并非是完全意義上的私法人。 在此，出現(xiàn)了兩難困境摘要：即一方面，民辦高校被賦予了獨立的法人地位；另一方面，卻因公益性而無法完全適用民商法框架下的法人財產(chǎn)制度。于是，民辦高校便成為了一種既不同于公辦高校（有國家財政撥款），也不同于一般市場主體（可以通過自主行使法人財產(chǎn)權(quán)來謀求資金來源以及增值）的另類法人。這種不完全的法人財產(chǎn)權(quán)對于必須完全憑借自己在市場競

11、爭中立足并謀求發(fā)展的民辦高校來說，無疑是不利的。由于民辦高校產(chǎn)權(quán)回屬的不完全，不僅會直接影響社會捐贈以及公共經(jīng)費的投進(jìn)，影響其他民間資本的行為預(yù)期，而且還由于資產(chǎn)抵押的限制、轉(zhuǎn)投資的限制，其經(jīng)費來源主要被局限在舉辦者的投資和辦學(xué)收進(jìn)兩個途徑。在我國現(xiàn)有的社會條件下，既熱愛教育事業(yè)又具備經(jīng)濟實力的私人或社會組織本身有限，而一味采取增收學(xué)費、降低本錢等方式以求累積式的轉(zhuǎn)動發(fā)展，必然會影響到民辦高校的聲譽，使民辦高校陷進(jìn)循環(huán)困境。因此，民辦高校的法人財產(chǎn)制度是我國民辦教育持續(xù)發(fā)展中一個根本性的新題目。 第五，舉辦者和學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不公道。這個新題目主要體現(xiàn)在兩個方面摘要： xxxx年來民辦

12、學(xué)校發(fā)展的情況看，一些學(xué)校的“營利”行為早已成為“公然的秘密”。 2治理方面的權(quán)利和義務(wù) 民辦教育促進(jìn)法及實在施條例對民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定甚少，基于同樣的維護教育公益性的出發(fā)點，其和公司及一般企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)也大不相同。法律為民辦高校設(shè)置了董事會（理事會）領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，舉辦者出資后即獲得參和學(xué)校董事會的權(quán)利。但新題目是，由于沒有類似公司法制度下股東大會或股東會的設(shè)置，也沒有董事會應(yīng)當(dāng)按照出資者權(quán)利的大小分配決策權(quán)的規(guī)定，出資者的表決權(quán)、知情權(quán)等基 本權(quán)利也就沒有成為學(xué)校權(quán)力配置的基礎(chǔ)；加之現(xiàn)行法律對于董（理）事任期和產(chǎn)生辦法及其任職資格，包括對親緣關(guān)系的限制等亦無規(guī)定，且沒有把

13、監(jiān)事的設(shè)置作為法人治理的必須要件，權(quán)力制衡機制無法形成。那么，在法律設(shè)置的這種法人治理結(jié)構(gòu)中，出資者能通過什么方式往影響法人，監(jiān)視法人，將自己的意思運作于學(xué)校的經(jīng)營，實現(xiàn)對學(xué)校財產(chǎn)的治理和支配呢？當(dāng)自己作為出資者對學(xué)校的治理權(quán)受到限制或剝奪時，或者是某一出資者對學(xué)?！皩?quán)”任意所為時，其他出資者的權(quán)利如何運用法律加以保護，又如何尋求司法救濟呢？法律對此并無規(guī)定。 在實踐中，民辦高校普遍存在著“家族式”的治理，致使小的出資者權(quán)益輕易受到侵害，董事會徒有其名。由此而來的新題目是，無論是民辦學(xué)校的利益，還是出資人的自身利益，都有可能受到侵害而無法得到充分的保障。同時，民辦高校的自身發(fā)展也無法得到保障

14、。 以上分析說明，民辦學(xué)校的投資人和學(xué)校之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確、不公道、不規(guī)范，存在很多困惑。和公司法所設(shè)置的股東和公司的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相比，這些權(quán)利在內(nèi)容上固然和公司法中股權(quán)派生出的權(quán)利類似，但差別卻是本質(zhì)上的。內(nèi)在制度的不完善注定了民辦高校的先天不足。 民辦高等教育立法的上述困擾，其根源在于教育事業(yè)的公益性和現(xiàn)實辦學(xué)狀況即資本逐利性之間的矛盾。民辦教育促進(jìn)法的立法宗旨是促進(jìn)民辦教育，但其所設(shè)置的法律框架卻無法真正實踐“促進(jìn)”。在民辦高等教育持續(xù)發(fā)展的重要新題目上，從法律地位到法人財產(chǎn)權(quán)再到法人治理結(jié)構(gòu)，立法者雖頗費苦心卻也未能繞開困境，其關(guān)鍵在于沒有解決民辦高校從誕生起就存在的根本新題目即產(chǎn)