1、1,預(yù)算改革的展望,報告人：毛吉成、沈柄諭、白東岳,2,壹、前言,三十年來，美國聯(lián)邦政府預(yù)算編製程序受到改革者的強烈批評；這些改革者提出一套改進的方法叫做理性決策模式（Rational-comprehensive model of decision making )。,3,壹、前言(續(xù)),理性決策模式其特點為：當決策者在面臨一個問題時，其處理過程是清楚的、目標具有優(yōu)先順序、有全面的資訊及分析技術(shù)，並考慮下列各點： 將所有可能達到的目標都一一列出。選擇最有效的途徑，也就是政策的選擇要達到最終目標。,4,壹、前言(續(xù)),由完全理性決策模式觀點引發(fā)了下列二種預(yù)算改革： 分析技術(shù)的改變： PPBS(P

2、lanning-Programming-Budgeting System) MBO(Management by Objectives) ZBB(Zero-Based Budgeting) 制度程序上的改變： 以1974年國會預(yù)算及截留控制法最為重要,5,壹、前言(續(xù)),理性決策模式?jīng)]有達到其預(yù)期效果，其主要原因為: 它是基於不切實際的基礎(chǔ)模式，和真實在做預(yù)算決策情況是有差距。 Wildavsky 認為預(yù)算系統(tǒng)滿足內(nèi)部許多有力的利益團體，他們卻逐漸損害任何致力於改變預(yù)算制度的改革力量；然而完全理性改革企圖忽視潛在反對力量，而以不切實際的理論去改正言過其實問題。,6,壹、前言(續(xù)),然而對於改革的

3、各種評論，保守派雖認為預(yù)算是雜亂且其決策過程是不符程序，但他們爭議的是改革會造成較高的費用且無效率，常常達不到預(yù)期的效果。但保守派的改革者，認為尤其是日落法(Sunset law)及支出限制(spending limits)其對預(yù)算程序是比較切合現(xiàn)實的概念，應(yīng)該比較容易成功。,7,壹、前言(續(xù)),本章將論述由1960年起預(yù)算改革及PPBS、ZBB、MBO等制度、預(yù)算管理局成立、1974年的國會預(yù)算法及截留控制法、日落法、稅賦及支出限制等並說明它們的效力及其成功或失敗的原因。,8,貳、美國聯(lián)邦預(yù)算過程 1960,一、1960及1980年代 二、行政預(yù)算制定 三、美國國會預(yù)算的通過,9,一、196

4、0及1980年代：顯著的相似,聯(lián)邦政府在1960年代的預(yù)算實施和1980年代有緊密類似之處。其相似的主要原因為： 改革者仍未完全替換 這二十年來的改革僅帶來少許的改變,10,二、行政預(yù)算制定,執(zhí)行預(yù)算編製是一種緊張的協(xié)商談判；因為一方面要將本身預(yù)算極大化，而另一方面又要和總統(tǒng)及預(yù)算局收支平衡的財政政策相配合；然而這過程對總統(tǒng)來說是特別困難的，因為必須糾結(jié)在利益團體的強大壓力下，其次聯(lián)邦政府預(yù)算的龐大規(guī)模及高度的技術(shù)複雜性，非總統(tǒng)或預(yù)算局所能完全瞭解的。,11,類項預(yù)算格式,優(yōu)點：如果政府部門的行動是單一的活動或方案，則這格式很容易表達。 缺點(1)：可是通常政府部門預(yù)算很難像一般家庭預(yù)算一樣內(nèi)

5、容單純 ；其常見的都是由幾個行政部門共同參與一個活動或方案，或是一個部門參與多個活動或方案，複雜性較高。,12,類項預(yù)算格式(續(xù)),缺點(2)：其輸入重點可能會影響決策者將重點放在排除在外的項目:如這些決策者可能注意到的是增加人事、設(shè)備、及其他相同項目上，而忘記了官僚政治預(yù)期目的， 無法顯現(xiàn)方案計劃或長時間成本，易促成部門間互相爭取所剩餘可利用之經(jīng)費。,13,預(yù)算規(guī)模及複雜度和類項預(yù)算格式配合後之影響,會使得決策者不得不承認每年要完成如此大規(guī)模及複雜的預(yù)算在人的知識範圍內(nèi)是不可能完成的。 迫使總統(tǒng)及預(yù)算局集中全部精力在於每個部門要比上年度增加多少預(yù)算；然而若決策者接受比上年度所增加之預(yù)算，則基

6、於下列三個原因：,14,增加預(yù)算原因：,所有活動是為了達到組織目標和策略。 原舊有的活動比新的活動較有優(yōu)先權(quán)。 己存在的活動已被有效的執(zhí)行。,15,預(yù)算的審議,屬於部門必要的活動，就會被納入預(yù)算中，不致被預(yù)算局刪除；僅在財政緊縮時，才會在各部門可預(yù)期的支出範圍內(nèi)做相同水準的刪減。然而只要行政部門預(yù)算增加的部份納入基本預(yù)算後，就不需每年重新審查。 但是很多機構(gòu)運用簡單技術(shù)加速決策，預(yù)算增加幅度非常可觀；使得預(yù)算局去年同意增加的預(yù)算，仍可於今年刪減。,16,預(yù)算的審議(續(xù)),當行政部門知道預(yù)算將被刪減，於是每年要求的預(yù)算要比實際需要的多了許多；而總統(tǒng)及預(yù)算局也明明知道行政機構(gòu)要求的比實際需要多，仍

7、刪減他們的所提出預(yù)算。 行政部門所擁有的預(yù)算是多是少，取決於複雜的報酬矩陣 如利益團體的支持、總統(tǒng)優(yōu)先考慮的政策及重要國會議員的關(guān)注；因而背離理性預(yù)算的理想。,17,三、美國國會預(yù)算的通過,總統(tǒng)預(yù)算雖不是很完美，但在每年元月份都會分成至少12本，送至眾議院及參議院撥款委員會小組審查；此外其他的法案：如社會安全、醫(yī)療保險、貸款保證、長期契約等等，這些都是經(jīng)由獨立委員審查後，變成法律秘密支出，不須經(jīng)由撥款委員會。,18,三、美國國會預(yù)算的通過(續(xù)),不僅支出項目須全部經(jīng)過眾、參議院審查，收入項目也須經(jīng)由相同的程序；任何協(xié)調(diào)都是非正式的且很少公開；其形成的過程是非常糟糕，因為其分析問題取決於執(zhí)行預(yù)算

8、的機構(gòu)大小，並且在非常複雜的國會裡，增量主義理論及其他有助益的思考超過了編製階段的應(yīng)用。,19,參、1960以前的預(yù)算改革,一、預(yù)算局的成立 二、績效預(yù)算,20,一、預(yù)算局的成立,1905年: 國會企圖設(shè)置分配基金部門系統(tǒng)，沒有很成功。 1909年: 授與財政部權(quán)責(zé)，當預(yù)算出現(xiàn)赤字時，必須在下一年度提出刪減預(yù)算建議，但因不能有效的控制支出，不久也失敗了。,21,一、預(yù)算局的成立(續(xù)),1912年: 塔虎(Taft)總統(tǒng)成立經(jīng)濟與效率委員會，提出行政部門應(yīng)提需求交予總統(tǒng)，由總統(tǒng)授權(quán)及修改預(yù)算；然而國會自覺其主要權(quán)力會被侵蝕而不願放棄。 1921年: 但在第一次世界大戰(zhàn)後，但在第一次世界大戰(zhàn)後，受

9、戰(zhàn)爭結(jié)果使財政壓力過重，於是很快的通過預(yù)算會計法，同時在財政部下設(shè)立預(yù)算局，每年協(xié)助總統(tǒng)提出一套較合理的預(yù)算方案。此外，經(jīng)由它的核心力量活動，大大增加了總統(tǒng)的控制權(quán)力，超過了國會各部門。,22,一、預(yù)算局的成立(續(xù)),1939年 依第一組織重整計劃，預(yù)算局由財政部下，改隸總統(tǒng)府，設(shè)立相同的組織。 1979年 尼克森總統(tǒng)建議並由國會通過，更進一步增加並強調(diào)預(yù)算局管理的職權(quán)並改名為管理暨預(yù)算局(Office of Management and Budget , or OMB)。這也增加了尼克森總統(tǒng)對預(yù)算的裁量權(quán)並且他企圖將管理預(yù)算局高專業(yè)的幕僚泛政治化。,23,二、績效預(yù)算,緣起： 1949年美國

10、胡佛委員會，亦即美國行政組織委員會正式向國會提出預(yù)算改革的構(gòu)想，實施績效預(yù)算制度。 意義： 預(yù)算編定以部門的計畫或活動為基礎(chǔ)，如以教育活動、研發(fā)等等取代人事、設(shè)備等詳細的說明 。 1950 美國預(yù)算局下的定義： 績效預(yù)算能顯示需要資金的目的和目標，為達成些目標的計畫成本，以及在每一計畫下所完成工作的數(shù)量資料。,24,二、績效預(yù)算(續(xù)),特徵： 針對機關(guān)組織的特定時間裡的活動計畫和方案加以規(guī)劃和採行；也就是組織企圖達成目標是什麼？須花費多少？何時並加以分析。 預(yù)算的分配重視計畫與成本、資源間的關(guān)聯(lián)性。 預(yù)算的執(zhí)行強調(diào)在有限的時間與資源內(nèi)去達成被授權(quán)的計畫。,25,二、績效預(yù)算(續(xù)),優(yōu)點： 計算

11、每一計劃單位所耗成本。 對過去成果與現(xiàn)行計畫比較， 藉以考核計畫的成本變動。 考核行政管理效率。 將企業(yè)的成本觀念引進政府。,26,二、績效預(yù)算(續(xù)),缺點： 忽視了政府活動的政治性。 未能建立成本會計制度與成本意識。 有時涉及無形成本或抽象成果，難以確立工作衡量標準。 強調(diào)單一年度預(yù)算與計畫的配合，對組織未來目標之政策設(shè)計無法連貫。 強調(diào)依成本表現(xiàn)效率，對國家資源整體規(guī)劃比較忽略。,27,肆、1960年代以後預(yù)算,一、設(shè)計計畫預(yù)算制度(PPBS) 。 二、目標管理（MBO)及零基預(yù)算(ZBB)。 三、1974年的國會預(yù)算及截留控制法。 四、日落法。 五、收入及支出限制。,28,一、設(shè)計計畫預(yù)

12、算制度(PPBS),1960年代至1970年代早期，計劃預(yù)算、利益成本分析和其他的分析技術(shù)聯(lián)合一起是在美國聯(lián)邦政府及各州使用叫設(shè)計計劃預(yù)算制度；這個系統(tǒng)在美國空軍和海岸防衛(wèi)隊完整的被使用。而在1961年由 Robert Mcnamara 引入國防部，PPBS由詹森(Johnson)1965年規(guī)定聯(lián)邦政府各機關(guān)使用，然而卻在1971年由尼克森總統(tǒng)下令廢止。,29,一、設(shè)計計畫預(yù)算制度(PPBS)-續(xù),設(shè)計計畫預(yù)算制度，其包括了 目標設(shè)計（Planning) 。 計畫之擬訂(Programming) 。 預(yù)算(Budgeting)之籌編。 三者結(jié)合為一的一種預(yù)算制度；亦即以設(shè)計為中心、以分析為手段

13、，藉以達成提高行政效率為目；它與以控制為中心的總額撥款及以管理為中心的績效預(yù)算制度均不相同。,30,一、設(shè)計計畫預(yù)算制度(PPBS)-續(xù),理念： 它是用計畫來分類而不是用組織結(jié)構(gòu)；所以計畫預(yù)算基本的理念是注重政府真實的活動而不是組織的結(jié)構(gòu)；這可使高階決策者就整體組織利益考量，而不是只針對個人或作業(yè)。 利益成本分析： 在PPBS裡，計畫預(yù)算和利益成本分析是緊密相聯(lián)的。當在諸多滿足的方案中，進行分析後；預(yù)算就可依分析結(jié)果分配，效力較高的方案。,31,一、設(shè)計計畫預(yù)算制度(PPBS)-缺點,缺點： 1.目標設(shè)計困難: 全面建立政府各機關(guān)的目標，並非易事，當工作目標無法明確界時，計畫優(yōu)先順序亦難排列。

14、 2.產(chǎn)出量化困難: 政府機關(guān)的產(chǎn)出和服務(wù)，常是無市場性或難以量化的，當產(chǎn)出無法定量分析時，效益評估遇到困難。,32,一、設(shè)計計畫預(yù)算制度(PPBS)-缺點,3.資料搜集的困難: 此制度為求精密計算各項替代方案的成本與效益，理論上必須以龐大的基本資料為必要，此種資料的收集，需要人力及財力的充實，否則難盡其功。 4.計畫選擇的困難: 此制度設(shè)計精神在完全以科學(xué)客觀的分析為選擇計畫的依據(jù)，但實際上計畫的撰擇要完全擺脫政治的影響，是非常困難之事。,33,一、設(shè)計計畫預(yù)算制度(PPBS)-缺點,5.交易成本過高: 引進了分析師進入各個政府機關(guān)，分析師只顧持續(xù)質(zhì)疑各機關(guān)計畫，而不需負成敗之責(zé)，與各機關(guān)管

15、理人員產(chǎn)生摩擦，類似交易成本過高，導(dǎo)致各機關(guān)的支時度普遍降低，該制度過度強調(diào)決策中央集權(quán)，無法獲得各機關(guān)中級幹部的認同。 6.缺乏有力的主導(dǎo)者: 預(yù)算局對於PPBS改革缺乏推動的熱忱，當有新的作業(yè)實施時，未增加資源去推動它。,34,二、目標管理及零基預(yù)算,目標管理的緣起: 1973年由尼克森總統(tǒng)引進，透過導(dǎo)入目標管理以使行政部門和美國聯(lián)邦政府的管理方向一致。 定義： 將組織目標轉(zhuǎn)換成個人目標後每個人就其責(zé)任範圍內(nèi)達成目標。 目標的選擇及協(xié)調(diào)是由各部門的幕僚去負責(zé)；範圍是在給定的方法及資源下完成，且是有期限的。,35,二、目標管理及零基預(yù)算(續(xù)),零基預(yù)算的緣起： 係由美國企業(yè)界於1960年代閞

16、始試行，結(jié)果相當成功；至1973年卡特總統(tǒng)於喬治亞州長任內(nèi)，率先採用零基預(yù)算制編製該州政府預(yù)算；直至1977年卡特總統(tǒng)正式下令聯(lián)邦政府所有部門與機關(guān)正式採行零基預(yù)算；爾後，各州及地方政府亦紛紛效尤，至此零基預(yù)算為民間企業(yè)及政府機關(guān)普遍採行。,36,二、目標管理及零基預(yù)算(續(xù)),零基預(yù)算的定義： Pyhrr乃零基預(yù)算制度之創(chuàng)始人，其所下定義為：此一制度為一種編製營運計畫與預(yù)算之程序，要求每位管理人員編製預(yù)算時應(yīng)自”零”開始，再以詳盡之方式說日所編預(yù)算之適當性，並負有驗證耗費每一元資金是否適當之責(zé)任；此預(yù)算程序並要求將各種活動與作業(yè)說明於決策錦囊之中，然後以有系統(tǒng)之分析方法分別評之，按其重要程度排

17、列優(yōu)先順序。,37,二、目標管理及零基預(yù)算(續(xù)),零基預(yù)算的程序： 在零基算制度下，預(yù)算過程不再祗是注意新的或擴張計畫，所有預(yù)算要求，無論是正在進行中的或新的計畫，皆須從出發(fā)點閞始審查（即零基），它們是站在相同的立足點，來競爭有限的預(yù)算資源；一些不必要或過時活動或計畫可能將被停止，而將資金移用於必要的計畫；由於零基預(yù)算制度不受以往年度預(yù)算約束，可重新確立新的支出，將資金移至優(yōu)先性較高、效益較大新需求，使得預(yù)算分配更具彈性。其程序為：,38,二、目標管理及零基預(yù)算(續(xù))-零基預(yù)算的程序,劃分決策單元（Decision unit) 確定預(yù)算之最低層級的組織或計畫單位，而且每個單位皆有需配置管理者負

18、責(zé)該單元內(nèi)的整體行政業(yè)務(wù)之運作。 編擬決策案 （Decision packages) 所謂的決策案，乃是決策單元的主管人員針對決策單元所進行的目的與功能性年度評估，其內(nèi)容為： 決策單元所擬定的計畫內(nèi)容與目標說明。 決策案的行動分析及成本效益分析。 決策單元履行計畫所需人力與績效分析。,39,二、目標管理及零基預(yù)算(續(xù))-零基預(yù)算的程序,一個決策案就是一個預(yù)算；每個單元管理者編製四種不同預(yù)算水準的決策案 ，第一個是”最低水準的預(yù)算“（即決策單元在這決策案下才能運作），至少維持上年度的70%90%的預(yù)算；第二個是”次水準的預(yù)算” 至少佔預(yù)算20%；第三個決策案“當前水準”及第四個決策案“改進水準“

19、約佔10%；決策單元管理人員先成優(yōu)先順序後，一併送交到上級管理人手上。 最高決策首長及立法委員根據(jù)決策案比較各決策單元之計畫並排列計畫的優(yōu)先順序。,40,二、目標管理及零基預(yù)算(續(xù))-零基預(yù)算的程序,另外，值得注意的是，各決策單元管理人員，在完成決策案時應(yīng)提供二項資訊： 確切提出完成任務(wù)的各個方案之評估以及說明方案之所以被選擇的原因。 主管人員必須明確指出經(jīng)費的層次性：最低經(jīng)費、維持現(xiàn)行運作所需經(jīng)費、經(jīng)費擴張程度。,41,二、目標管理及零基預(yù)算(續(xù)),零基預(yù)算的優(yōu)點： 以零為基礎(chǔ)，對新舊計畫均須考量，避免傳統(tǒng)預(yù)算累積加成與持續(xù)膨脹之弊端。一律以決策案的效益評估為基礎(chǔ)，使國家資源予以合理分派。承

20、襲PPBS之精神，仍有長程規(guī)劃與整體資源合理配置的優(yōu)點，但因以決策包取代PPBS的計畫策定，利用主管人員專門知識與經(jīng)驗彌補系統(tǒng)分析人才不足，且決策案由基層人員擬訂，符合下情上達，注重基層溝通的民主精神。,42,二、目標管理及零基預(yù)算(續(xù))-零基預(yù)算的優(yōu)點,新舊計畫均以同一基礎(chǔ)評估，對計畫有激勵作用，對無效益之舊計畫予以刪除，有興利除弊且提高行政效率之效用。 決策案優(yōu)先順序排列與分級，助於預(yù)算分配彈性，在預(yù)算執(zhí)行期間如有新業(yè)務(wù)或應(yīng)刪除計畫，亦以相同步驟評估，不致形成累積龐大會計剩餘與不足之情事。,43,二、目標管理及零基預(yù)算(續(xù)),零基預(yù)算的缺點： 決策單元(位)管理者，並不是精於做預(yù)算分析。

21、無法阻止決策單元的管理者排定有利於單元內(nèi)預(yù)算的順序，因為沒有一位管理者會希望自己單位預(yù)算遭致刪減。,44,比較：,項目,傳統(tǒng),績效 預(yù)算,PPBS,ZBB,預(yù)算重點,功能部門,著重投入不計產(chǎn)出,功能部門,目標導(dǎo)向強調(diào)效率,整體考量,重投入更重產(chǎn)出,分析選案成本效益,整體考量,投入與產(chǎn)出並重,決策案評估,目的,行攻 控制,管理,目標 設(shè)計,評估,編製流程,由上 而下,由上 而下,由上 而下,由下 而上,編重人才,會計,成會 統(tǒng)計,管理 規(guī)劃 分析,決策 分析,時程,短期,短期 或 長期,長期,短期,45,三、1974年的國會預(yù)算及截留控制法,緣起： 在1974年前，國會並未建立整體預(yù)算計劃，以及

22、各項收支計劃的優(yōu)先性，國會只是將總統(tǒng)所送來的個別收支計劃進行審議。 在1970年左右，尼克森總統(tǒng)堅持有權(quán)對國會撥給聯(lián)邦機構(gòu)的經(jīng)費保留款扣管不用，引起國會對此一權(quán)限的爭執(zhí)。,46,三、1974年的國會預(yù)算及截留控制法(續(xù))-緣起,最後，乃於1974年通過此一立法,以發(fā)展完備的國會審議程序，及建立預(yù)算保留款控制體系；後來此一作業(yè)程序雖然經(jīng)過1985年平衡預(yù)算與緊急赤字控制法修正，正式剔除原有程序的第二次共同決議案，但基本架構(gòu)仍然維持不變。,47,三、1974年的國會預(yù)算及截留控制法(續(xù)),組織： 國會除了成立國會預(yù)算局外，並於眾議院及參議院分別成立預(yù)算委員會。 國會預(yù)算局：提供預(yù)算必備資訊給眾參兩

23、院預(yù)算委員會，資訊包括：經(jīng)濟規(guī)劃與方案分析、現(xiàn)行及擬議進行活動成本估計。 預(yù)算委員會：強調(diào)整體預(yù)算政策及其對經(jīng)濟影響。,48,國會預(yù)算時間表：19751985國會預(yù)算時間表,總統(tǒng)向國會提年度預(yù)算 國會開會後15日,國會委員會向預(yù)算委員會提供建議 3/15,國會預(yù)算局向預(yù)算委員會報告 4/1,預(yù)算委員會報告第一次決議案 4/15,國會通過第一次預(yù)算決議案 5/15,立法委員會完成立法授權(quán)報告 5/15,國會通過所有的支出法案 勞工節(jié)後7日,國會通過第二次預(yù)算決議案 9/15,國會通過預(yù)算調(diào)和法案 9/25,會計年度開始 10/01,總統(tǒng)向國會提年度預(yù)算 國會開會後15日,國會委員會向預(yù)算委員會提

24、供建議 3/15,國會預(yù)算局向預(yù)算委員會報告 4/1,預(yù)算委員會報告第一次決議案 4/15,國會通過第一次預(yù)算決議案 5/15,立法委員會完成立法授權(quán)報告 5/15,國會通過所有的支出法案 勞工節(jié)後7日,國會通過第二次預(yù)算決議案 9/15,國會通過預(yù)算調(diào)和法案 9/25,會計年度開始 10/01,49,三、1974年的國會預(yù)算及截留控制法(續(xù))-組織,然而在1980年時，國會審查預(yù)算進度落後且第二決議案在很艱難的情況下通過；眾參議院在預(yù)算調(diào)和法案時無法獲得一致的意見，因為第二決議案撥款支出己超出界限赤字13.6億；結(jié)果在1985年平衡預(yù)算與緊急赤字控制法的修正，正式剔除原有程序的第二次決議案。

25、,美國行政部門預(yù)算編製程序,經(jīng)濟展望及政府財政估測(三月) 確立歲出概算額度(三至六月) 機關(guān)編送概算(六至八月) 預(yù)算管理局審查概算(九至十二月) 總統(tǒng)決定預(yù)算案情(十二月至一月),51,經(jīng)濟展望及政府財政估測,預(yù)算管理局會同財政部及經(jīng)濟顧問委員會就政府財政與經(jīng)濟間之關(guān)係持續(xù)作一般性的觀察分析，包括當前經(jīng)濟情勢研究及未來展望。而每年春天，為次一年一月應(yīng)送國會之下一年度預(yù)算案之籌編，作較深入探討（將經(jīng)濟環(huán)境的預(yù)測、收入估計、支出估計、經(jīng)費支出及賦稅政策改變之影響等納入考量），提供總統(tǒng)決定施政及預(yù)算方針之參考。,52,確立歲出概算額度,各機關(guān)提送先期規(guī)劃資料 預(yù)算管理局之初審 確立機關(guān)規(guī)劃額度,

26、53,確立歲出概算額度,每年春天，預(yù)算管理局主導(dǎo)春季計畫審查，各機關(guān)應(yīng)預(yù)算管理局要求提供先期規(guī)劃相關(guān)資料（工作計畫、財務(wù)計畫、計畫評估等），各提案資料應(yīng)就計畫作有系統(tǒng)的分析與評估 ，並說明機關(guān)達成工作目標的作業(yè)安排，同時分析替代方案及比較成本與效益，並提出優(yōu)先順序建議。,各機關(guān)提送先期規(guī)劃資料,54,各機關(guān)之資料由預(yù)算管理局予以審查，同時召開會議與相關(guān)計畫預(yù)算人員研討，針對繼續(xù)性計畫之擴增及辦理新興計畫均應(yīng)以預(yù)估效益為審查基礎(chǔ)，同時找出已無效益之計畫，停止支應(yīng)經(jīng)費。,確立歲出概算額度,預(yù)算與管理局之初審,55,預(yù)算管理局局長審核評估有關(guān)財政及經(jīng)濟情勢、支出之預(yù)估及各機關(guān)個別計畫、預(yù)算與施政之提

27、案，並與機關(guān)首長討論審查結(jié)果後，連同財政部提出之稅收估計與其他收入，呈送總統(tǒng)考量與研商；同時總統(tǒng)收到經(jīng)濟顧問委員會顧問、財政部與預(yù)算與管理局共同提出的經(jīng)濟展望預(yù)測，經(jīng)由審查各項籌畫資料，總統(tǒng)制定十五個月以後開始的會計年度之預(yù)算及財政政策方針。,確立歲出概算額度,確立機關(guān)規(guī)劃額度,56,確立歲出概算額度,預(yù)算年度及未來四年度之預(yù)算規(guī)劃額度則由預(yù)算管理局分行機關(guān)作為籌編預(yù)算之規(guī)範，另預(yù)算管理局尚控留部分額度以因應(yīng)總統(tǒng)施政上之新興政事需要 ，各機關(guān)則依所獲分配之規(guī)劃額度內(nèi)編製概算。,確立機關(guān)規(guī)劃額度(續(xù)),57,機關(guān)編送概算,編審辦法之分行 概算的編送,58,機關(guān)編送概算,預(yù)算與管理局制定關(guān)於預(yù)算編

28、製、送審的詳細規(guī)範文件，於六月份分行各機關(guān)據(jù)以編製概算及預(yù)算案。,編審辦法之分行,59,機關(guān)編送概算,各機關(guān)依預(yù)算管理局分配的規(guī)劃額度及政策方針修正其原報概算計畫。俟確定所擬提出之預(yù)算需求後，便依編審辦法之規(guī)定編製正式概算。 機關(guān)各層級的審查重點均不相同，各機關(guān)內(nèi)各部門應(yīng)整合所屬各業(yè)務(wù)單位所提之需求。機關(guān)最層級就各部門之需求及重要計畫概算予以評比，在機關(guān)總額度內(nèi)審核決定概算數(shù)額；同時提報本年度因臨時政事需要而增加之資源需求（包含總統(tǒng)所建議新的立法計畫之資金需求）。,概算的編送,60,預(yù)算管理局審查概算,審查之準備 聽證會之舉行 審查建議,61,預(yù)算管理局審查概算,機關(guān)概算送達預(yù)算與管理局後，便

29、交付各相關(guān)部門負責(zé)人員展開審查作業(yè)。 審查者將所有對該機關(guān)之認知包括：長程分析、業(yè)務(wù)檢查、特別研究、以及邀集相關(guān)機關(guān)開會協(xié)商，他們同時應(yīng)瞭解總統(tǒng)預(yù)算政策、國會過去有關(guān)的決議及與其他機關(guān)施政間的關(guān)係。,審查之準備,62,預(yù)算管理局審查概算,審查時需特別注意各項概算之估算，目前與未來預(yù)估之工作量，所擬達成工作目標之方法級所需要的資源，過去預(yù)算執(zhí)行情形，資料正確性，以及評估相關(guān)計畫對未來的影響。,審查之準備(續(xù)),63,預(yù)算管理局審查概算,在九月至十一月間，預(yù)算管理局安排聽證會，由審查人員與機關(guān)代表就施政與預(yù)算之重要議題作討論。,聽證會之舉行,64,預(yù)算管理局審查概算,聽證會成後，審查人員就以上審議

30、結(jié)果準備摘要說明並作成建議，提供預(yù)算管理局局長審核。 其審查目標期使機關(guān)預(yù)算與總統(tǒng)政策相結(jié)合，並需註明機關(guān)預(yù)算需請總統(tǒng)特別注意的地方。 預(yù)算管理局局長另向總統(tǒng)報告上述各事項有關(guān)建議資料。,審查建議,65,總統(tǒng)決定預(yù)算案,確決定預(yù)算案 預(yù)算案之編送,66,總統(tǒng)決定預(yù)算案,總統(tǒng)所面臨的任務(wù)是在有限的可用資源範圍內(nèi)，提出一個涵蓋國家施政上最急要辦理政事之預(yù)算。此項任務(wù)因預(yù)算之大部分依現(xiàn)行法律屬強制性支出（公共債務(wù)利息、社會安全、退休金給付等）已達總支出規(guī)模3/4使得支出更難以控制，而相關(guān)審查程序僅能依法辦理，總統(tǒng)仍需參酌前述建議資料決定各機關(guān)預(yù)算額度。,確定預(yù)算額度,67,總統(tǒng)決定預(yù)算案,各機關(guān)依核

31、定額度修正原送概算相關(guān)文件，經(jīng)整合編製機關(guān)別、政事別及其他各種摘要表，連同財政部編製之收入預(yù)算表，構(gòu)成政府整體預(yù)算總額?？偨y(tǒng)於是將他的建議預(yù)算送國會審查。,預(yù)算案之編送,68,國會預(yù)算程序,根據(jù)一九七四年國會預(yù)算及截留控制法案規(guī)定，國會之重點在於預(yù)算總額及個別撥款案各項支出優(yōu)先順序間之相互關(guān)係。該法案規(guī)定在參眾議院內(nèi)成立預(yù)算委員會，以及專業(yè)的國會預(yù)算局，並將會計年度由七月一日至六月三十日改為十月一日至九月三十日， 以使國會多出三個月的聯(lián)邦預(yù)算作業(yè)時間。,69,國會預(yù)算程序,第一次預(yù)算共同決議(十二月至四月) 國會支出法案及收入法案審定(四至九月) 預(yù)算修正及追加撥款,70,第一次預(yù)算共同決議（

32、十二月至四月）,總統(tǒng)送交基本需求及總統(tǒng)預(yù)算 國會之聽證會 第一次預(yù)算共同決議之達成,71,第一次預(yù)算共同決議,總統(tǒng)正式預(yù)算送達國會前二個月，先將基本需求估計送達國會，表達延續(xù)性計畫在目前執(zhí)行進度下，於預(yù)算年度所需之預(yù)算授權(quán)及經(jīng)費支出數(shù)，惟既不代表建議數(shù)字亦非正式總統(tǒng)預(yù)算數(shù)額，僅作為國會審查總統(tǒng)預(yù)算之基礎(chǔ)。,總統(tǒng)送交基本需求及總統(tǒng)預(yù)算,72,第一次預(yù)算共同決議,總統(tǒng)預(yù)算最晚應(yīng)於二月初送交國會，國會在收到後，即邀預(yù)算管理局局長、財政部長等至參眾兩院預(yù)算委員會與撥款委員會解釋預(yù)算案之一般性編製基礎(chǔ)。 隨後各相關(guān)委員會舉行聽證會並接受其認為適當之國會議員、各部會機關(guān)代表、一般大眾及相關(guān)組織代表作證。,

33、國會之聽證會,73,第一次預(yù)算共同決議,依國會預(yù)算法規(guī)定程序，國會在決定個別撥款案前應(yīng)先考量預(yù)算總額，該法規(guī)定參眾兩院之預(yù)算委員會應(yīng)於三月十五日前收到其他委員會對於預(yù)算總經(jīng)費支出之適當水準、新的預(yù)算授權(quán)總數(shù)、公共債務(wù)、超額赤字及聯(lián)邦收入等意見及估計。這些報告連同國會預(yù)算於四月一日提出之財政政策報告彙整形成第一次預(yù)算共同決議， 該決議應(yīng)於四月十五日提出。,第一次預(yù)算共同決議之達成,74,第一次預(yù)算共同決議,第一次決議確定了新的預(yù)算授權(quán)、經(jīng)費支出整體規(guī)模以及每一主要政事別之範圍；也碓立公共債務(wù)、收入及餘絀的目標。,第一次預(yù)算共同決議之達成(續(xù)),75,國會支出法案及收入法案審定（四至九月）,支出法

34、案之審議 收入法案之審議 總統(tǒng)的決定,76,國會支出法案及收入法案審定,當國會達成第一次預(yù)算共同決議後，便可開始考慮個別支出及收入法案。,77,國會支出法案及收入法案審定,眾議院之審議程序 第一次預(yù)算共同決議確定預(yù)算整體規(guī)模及每一政事別之數(shù)額，據(jù)此，撥款委員會及其他對相關(guān)收支有管轄權(quán)的委員會於收到分配數(shù)後，再分配至各附屬委員會。撥款法案如共同決議無法達成，眾議院可自五月十五日起逕行審議。,支出法案之審議,78,國會支出法案及收入法案審定,撥款委員會完成撥款法案審查後，便向眾議院全體代表報告其完成之法案及建議，眾議院應(yīng)於六月三十日前完成撥款法案審查，又在此期間，如為配合預(yù)算決議之政策，有關(guān)預(yù)算收

35、入、支出的法律有修正必要時，則應(yīng)作成調(diào)整法案，並應(yīng)於六月十五日前完成立法程序。,支出法案之審議(續(xù)),79,國會支出法案及收入法案審定,參議院之審定程序 眾議院所通過之撥款法案送到參議院後，參議院撥款委員會即就眾議院之審議結(jié)果予以審核，其審查報告提參議院全體會議審查；若眾議院所送原案有所修正，將由兩院代表組成協(xié)調(diào)委員會解決爭議，並應(yīng)於勞動節(jié)後第七天完成撥款法案。,支出法案之審議(續(xù)),80,國會支出法案及收入法案審定,所有賦稅收入及其他收入均源自永久法律規(guī)定，與收入有關(guān)之法案，送交眾議院歲入委員會及參議院財政委員會，其審查程序與撥款法案同。,收入法案之審議,81,國會支出法案及收入法案審定,當

36、參眾兩院就收入及支出之法案達成協(xié)議後，有關(guān)法案便送交總統(tǒng)簽署同意或予以否決，通?？偨y(tǒng)作決定前會將法案先送至預(yù)算管理局，由該局會同各機關(guān)就法案不同處整理分析，準備一份報告作為總統(tǒng)同意或反對的參據(jù)，當總統(tǒng)簽署同意後，法案便完成法定程序。,總統(tǒng)的決定,82,國會支出法案及收入法案審定,一九九六年國會制定單項否決法賦予總統(tǒng)在簽署法案時可刪除其中不當增加支出或稅課項的權(quán)利，改善了過去總統(tǒng)僅能就整體法案進行簽署或否決的情形。,總統(tǒng)的決定,83,預(yù)算修正及追加撥款,在國會進行其預(yù)算程序期間，各機關(guān)可能因為原未料及之需求或緊急事項之發(fā)生，而必須增加預(yù)算年度或現(xiàn)行年度之經(jīng)費，其修正可採預(yù)算修正、追加撥款二種形式

37、： 預(yù)算修正係就前送國會之預(yù)算案在尚未完成之審查程序前予以修正調(diào)整。 追加撥款則是在已作成之年度撥款法案之外增加額外的撥款。,84,四、日落法,有句格言”老機構(gòu)永不廢止，他們也不會消失”的。 日落法即是機構(gòu)或計畫會給它一個有限的壽命，除非由法令恢復(fù)延長，否則將會自動地停止存在，但在一些日落法的條例並不包括自動終止的特點，取而代之的是簡單性的重新計畫和機構(gòu)審查，有沒有被終止的理由。,85,四、日落法(續(xù)),然而日落法中決策者必須要有高度選擇，若不能完全深思熟慮的話，很多機構(gòu)會就此汰除；另一方面，在日落法時代完全得不到政府任何有利的資助，所以也沒落了。,86,五、收入及支出限制,緣起： 在1978

38、年美國加州通過第十三提案(美國加州在1978年通過指在降低財產(chǎn)稅的州憲法修正案)。因立法機關(guān)及行政機關(guān)官員從不會自願的減少財產(chǎn)稅及不管選前允諾，迅速增加財產(chǎn)稅使得政府支出毫無限制，而加州通過了這個法案，成功順利的完成降低約60%財產(chǎn)稅，這結(jié)果是令人驚訝的成功，也鼓舞了至少卅幾個州及聯(lián)邦政府通過或考慮對收入及支出限制的提議。,87,五、收入及支出限制(續(xù)),目標： 降低公有企業(yè)的規(guī)模。 減稅。 遠離通貨膨脹。,88,伍、預(yù)算改革的成功和失敗,我們看到了1960年至1970年初期程序與分析預(yù)算改革所造成的影響它們不算是失敗的政策，但也不能算成功。在這章節(jié)前面，我們曾提到，關(guān)於預(yù)算程序改革的基礎(chǔ)是建

39、立在不可能的決定模型和錯誤的預(yù)算程序觀念上在完全理性模型的資料處理要求之下，大部份實際的決策將無法有效的達成。,89,伍、預(yù)算改革的成功和失敗(續(xù)),在Wildavsky的書中有非常清楚的描述，視預(yù)算分配為一逐步增加的流程，每一筆預(yù)算都必須審查甚至對偶發(fā)且不重要的部份也要檢查，Wildavsky認為這是人類必然的特性但決策者往往難以適切的了解龐大且複雜的政府預(yù)算自由派的改革者不認同Wildavsky的看法，他們認為這是錯誤的。Natchcz and Bupp (1973)針對此一問題配合原子能委員會的計畫進行調(diào)查。他們結(jié)論：我們確實在整體的預(yù)算上發(fā)現(xiàn)了增加、腐敗以及變動，這些改變來自於政治事件

40、而非預(yù)算流程。,90,伍、預(yù)算改革的成功和失敗(續(xù)),一個重蹈覆轍又遲頓的官僚體系並未清楚的說明事情的重點，在國家官僚制度下的預(yù)算分配就像是十九世紀的資本主義，優(yōu)先順序是由政府相關(guān)部門所決定。計畫受到重視是因為相關(guān)單位有力的主管成功地提出政治方面說服的論點。可惜的是，Natchez and Bupp的推論僅是由研究一個機構(gòu)之後的一些粗略的資料加以支持，並非所有的機構(gòu)都列入研究，原子能委員會的計畫是最有可能如此地快速的改變。因為大部份原子能委員會計畫是有關(guān)於核子物理學(xué)的研究，所以這兩位學(xué)者不難發(fā)現(xiàn)預(yù)算的大幅改變，但他們的推論是有可能性的，而非確定性。,91,伍、預(yù)算改革的成功和失敗(續(xù)),Joh

41、n Gist (1977)認為決策者；特別是國會階層的決策者知道聯(lián)邦預(yù)算在短期內(nèi)是不可能控制的事實，因而他們不是將注意力放在增量預(yù)算上，而是放在可控制性預(yù)算方面。因此，在近年來各機構(gòu)在可控制的預(yù)算方面極有可能發(fā)生非增量預(yù)算的情形。,92,伍、預(yù)算改革的成功和失敗(續(xù)),Undbloin在1979年最新的模糊科學(xué)思考(The Science of Muddling)一書中強調(diào)增量預(yù)算理論並不一定緩慢的進行，他認為快速的預(yù)算變化是經(jīng)由一連串短而快的方式形成。如果發(fā)生非增量式預(yù)算不是大幅的增加，就是大幅減少。但除此之外應(yīng)有全面性的驗證，如決策者喜好如何建構(gòu)、資訊如何獲得、如何決定重要事項、如何做成決定，這些對研究預(yù)算流程者而言是相當重要的。,93,伍、預(yù)算改革的成功和失敗(續(xù)),各家的預(yù)算改革者開始採用更為複雜的分析方法來檢視預(yù)算流程(Elmore, 1978; Bozeman,1977b; Steinbruner, 1974)制定了一項決策模型，此一模型被視為一個非常重要的一個基