1、 完善支持新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政政策的對(duì)策思考 摘要社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作為我國解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措,需要得到政府財(cái)政的有力支持,但我國財(cái)政支農(nóng)工作目前尚存在諸多問題,難以適應(yīng)新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。主要包括財(cái)政支農(nóng)資金投入總量偏少、結(jié)構(gòu)不盡合理、方式落后、支農(nóng)資金使用效率不甚理想、支農(nóng)政策缺乏監(jiān)督等問題。通過分析這些問題,探索完善我國支持新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策的對(duì)策.關(guān)鍵詞財(cái)政支農(nóng)政策;資金使用效益;配套資金制度;監(jiān)督機(jī)制abstract:asamajorstepintacklingfarmer-relatedproblemssoastobuildupaharmonioussociety

2、,financialsupportisofthegreatestsignificance.however,thereexistmanyproblemsrelatedtothefarmer-supportedfinancialwork,whichisnotinlinewiththeconstructionanddevelopmentofthenewcountryside.theseproblemsare:inadequatesupportingfunds,unsatisfactorystructure,ineffectivemechanism,lowcost-effectivenessoffun

3、ds,andlackofeffectivesupervision.basedontheanalysisoftheseproblems,thispaperputsforwardsomerespectivemeasurestoperfectthefinancialpoliciesinsupportingnewcountrysideconstruction.keywords:countryside-supportedpoliciesoffinance;cost-effectivenessoffunds;fundallocatingsystem;supervisionmecha-nism農(nóng)業(yè)是維持我國

4、社會(huì)穩(wěn)定和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng),農(nóng)民富則國家富。在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)的影響下,處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期的中國農(nóng)業(yè),其發(fā)展的總體目標(biāo)仍然是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。讓老百姓吃飽、吃好、吃得安全,永遠(yuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本任務(wù),這一任務(wù)并不隨著農(nóng)業(yè)自身發(fā)展階段的變化而變化。2010年1月31日新華社受權(quán)發(fā)布新世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的文件中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見,從健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系、提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平、加快改善農(nóng)村民生、協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)改革、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)五個(gè)方面,著力推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置,促進(jìn)農(nóng)業(yè)

5、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,努力縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力,鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。該文件在保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善、強(qiáng)化近年來“三農(nóng)”工作的好政策,提出了一系列新的重大原則和措施。由此可見,我國黨和政府時(shí)刻把解決“三農(nóng)”問題作為政府工作的重中之重。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是我國解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措.新農(nóng)村建設(shè)問題是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題。因此,我國政府必須為新農(nóng)村建設(shè)提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持,這是促進(jìn)我國新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的重要途徑?？梢哉f,財(cái)政支農(nóng)政策的完善與否直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成敗.一、我國近幾年財(cái)政支農(nóng)政策的主要內(nèi)容及效應(yīng)分析財(cái)政支農(nóng)

6、政策是指以政府為主體,利用國家財(cái)政收入,為達(dá)到增加農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展而采取的一系列政策措施。2004年以來,國家從促進(jìn)農(nóng)民增加收入、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等方面,出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的財(cái)政政策.www.qiqi8.cn778論文在線這些財(cái)政政策總體上可分為兩類,一是以“少取”為特征的稅收政策,即全面取消了農(nóng)業(yè)稅;二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺(tái)了以糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、汽車、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等支農(nóng)工程為主的支出政策,有效增加了農(nóng)民收入。2002-2009年,中央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”各項(xiàng)支出的年均增幅超過了20%。2008年,中

7、央財(cái)政對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼達(dá)到10277億元,增長了1077%。撥付家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金104億元,累計(jì)拉動(dòng)消費(fèi)9200億元,激活了農(nóng)民購買能力、加快農(nóng)村消費(fèi)升級(jí)、擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)、促進(jìn)內(nèi)需和外需協(xié)調(diào)發(fā)展.2009年,“三農(nóng)”發(fā)展的中心任務(wù)被確定為穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生,財(cái)政支農(nóng)資金將緊緊圍繞著該中心任務(wù)“保量”、“保質(zhì)”地被配置到每個(gè)必需的環(huán)節(jié)。在2009年10月12日舉行的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中,溫家寶表示政府將繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位并加大對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的扶持力度。會(huì)議提出2010年白小麥的最低收購價(jià)格將同比提高3%,紅麥和混合麥的最低收購價(jià)格同比各提高4%。會(huì)

8、議還強(qiáng)調(diào)落實(shí)增加農(nóng)民補(bǔ)貼,鼓勵(lì)小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購置農(nóng)機(jī)具。可以看到,國家連續(xù)多年實(shí)施的支農(nóng)惠農(nóng)政策已初見成效,我國“三農(nóng)”將繼續(xù)朝著健康、穩(wěn)定、積極的方向發(fā)展。然而,當(dāng)前我國財(cái)政支農(nóng)政策仍不完善,政府在財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼工作中還存在諸多問題。例如,財(cái)政支農(nóng)資金投入總量偏少、結(jié)構(gòu)不盡合理、方式落后、支農(nóng)資金使用效率不甚理想、支農(nóng)政策缺乏監(jiān)督等,這些問題制約了國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持能力,影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)展。隨著國際金融危機(jī)持續(xù)蔓延,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。因此,我們應(yīng)重視當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策存在的問題,對(duì)其加以研究分析.二、當(dāng)前我國財(cái)政支農(nóng)政策存在問題的成因分析

9、(一)財(cái)政支農(nóng)資金使用效益低下目前我國財(cái)政涉農(nóng)資金在分配、使用和管理等方面存在較多問題,財(cái)政支農(nóng)資金使用效益低下。2008年,審計(jì)署對(duì)河南、甘肅、山西、黑龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內(nèi)蒙古和重慶10個(gè)省區(qū)市2006至2007年的財(cái)政支農(nóng)資金管理使用以及相關(guān)涉農(nóng)政策執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)10省區(qū)市財(cái)政和有關(guān)主管部門違規(guī)使用資金2693億元(其中用于建房買車58374萬元),不規(guī)范管理資金4575億元,配套資金不到位6597億元。審計(jì)重點(diǎn)抽查的30個(gè)縣在支農(nóng)資金管理和使用方面均不同程度地存在問題。審計(jì)抽查的10省區(qū)市應(yīng)于2007年底完成的86個(gè)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目中,有32個(gè)未達(dá)到設(shè)計(jì)要求和預(yù)

10、期目標(biāo),占抽查項(xiàng)目總數(shù)的37%,致使已到位的824億元支農(nóng)資金未能充分發(fā)揮效益。如內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)于2007年完工而未完工的支農(nóng)項(xiàng)目總投資超過487億元;重慶市林業(yè)局所屬重慶市森林病蟲害防治檢疫站投資建設(shè)的昆蟲博覽園項(xiàng)目,因決策失誤造成投資失敗,其項(xiàng)目所有資產(chǎn)被法院拍賣用于抵償債務(wù),致使財(cái)政支農(nóng)資金和國有土地增值收益1444萬元全部損失.我國財(cái)政支農(nóng)資金使用效益長期低下主要是由于國家各級(jí)政府服務(wù)”三農(nóng)”職責(zé)劃分不清,存在嚴(yán)重的“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象。還有一個(gè)重要原因就是當(dāng)前財(cái)政涉農(nóng)專項(xiàng)資金種類繁多,財(cái)政涉農(nóng)資金分散。1我國各級(jí)政府在涉農(nóng)資金的管理使用方面存在一定程度的“錯(cuò)位”和“越位”現(xiàn)象.一些

11、跨區(qū)域影響以及部分全國性的項(xiàng)目,如農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分等,雖然上級(jí)政府有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,支持基層政府完成相關(guān)工作,但往往要求基層政府給予相關(guān)配套特別是資金配套。事實(shí)上,大多數(shù)項(xiàng)目基層政府無力配套相應(yīng)資金。有些基層政府甚至為了爭取資金和項(xiàng)目,不惜出現(xiàn)假配套的惡劣現(xiàn)象,這種做法又反過來影響了項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度和質(zhì)量。另外,部分上級(jí)政府在安排財(cái)政支農(nóng)資金時(shí),沒有足夠了解掌握基層的實(shí)際情況,不能有針對(duì)性地解決基層的迫切需要,這種做法也影響和削弱了項(xiàng)目資金使用的有效監(jiān)督和控制.2目前,我國在管理財(cái)政支農(nóng)資金方面存在行政部門過多、監(jiān)督管理不規(guī)范、資金使用比較分散等,影響了財(cái)政涉農(nóng)資金的使用

12、效益。許多涉農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批權(quán)限分散在政府多個(gè)行政部門,無法有效協(xié)調(diào)運(yùn)作,加上項(xiàng)目申報(bào)單位信息渠道不夠暢通,到處奔走爭取項(xiàng)目和資金,使得財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督困難,并大大降低了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金較為分散,數(shù)額少,一般是幾十萬元,有的僅有幾萬元,許多項(xiàng)目資金的安排缺口較大,無法滿足項(xiàng)目實(shí)際需要。另外,各種財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金運(yùn)行周期過長,運(yùn)行成本過高,經(jīng)過層層上報(bào)立項(xiàng)、審批,再逐級(jí)撥付,致使一些小型項(xiàng)目資金到達(dá)實(shí)施單位時(shí)已大打折扣,無法發(fā)揮應(yīng)有的功效.www.qiqi8.cn778論文在線(二)財(cái)政支農(nóng)資金配套制度引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題財(cái)政部于2004年下發(fā)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政資金配套

13、保障試點(diǎn)辦法指出,“財(cái)政配套資金指標(biāo)一般堅(jiān)持上限控制、實(shí)事求是、量力而行的原則。首先,國家相關(guān)部門計(jì)算確定應(yīng)分配各省相關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的中央財(cái)政資金規(guī)模,以此作為分配該省中央財(cái)政資金的上限;其次,各省財(cái)政部門參照國家下達(dá)的中央財(cái)政資金指標(biāo)上限,安排落實(shí)地方財(cái)政配套資金(包括省、地、縣三級(jí)),并據(jù)實(shí)上報(bào)當(dāng)年地方可籌措的財(cái)政配套資金。國家相關(guān)部門以此為依據(jù),測(cè)算確定應(yīng)分配各省的中央財(cái)政資金投資指標(biāo)”。同時(shí),該辦法還指出,“凡是發(fā)現(xiàn)虛假上報(bào)配套資金規(guī)模套取中央財(cái)政資金的,按上報(bào)數(shù)與實(shí)際落實(shí)數(shù)的差額兩倍扣減該省下年中央財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金指標(biāo)。對(duì)能夠超額落實(shí)配套資金的,在安排下年中央財(cái)政資金時(shí)給予一定獎(jiǎng)

14、勵(lì)”?？梢?地方為了獲得中央下達(dá)的財(cái)政支農(nóng)資金,必須要有嚴(yán)格的配套制度。在省(市)撥資金有限的情況下,大量的資金則要求區(qū)(縣)資金配套.以江蘇省某市農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)資金為例,2008年全市累計(jì)發(fā)放低保金額總額538694萬元,農(nóng)村低保市財(cái)政補(bǔ)助資金2000萬元,其余的6288%就得由區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔(dān)。各區(qū)(縣)為了落實(shí)環(huán)境整治配套資金,千方百計(jì)籌措資金,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的區(qū)(縣),區(qū)(縣)配套資金比上年共增加78114萬元。可見,省、市撥付的資金是“引子”,作為項(xiàng)目的啟動(dòng)資金,在整個(gè)項(xiàng)目資金中占小頭,而基層配套的資金是主體,作為項(xiàng)目的主要資金,在整個(gè)項(xiàng)目資金中占大頭.國家設(shè)計(jì)配

15、套資金制度的目的是提高地方政府的積極性,但在實(shí)際執(zhí)行過程中卻存在不少問題。當(dāng)一個(gè)相關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)后,上級(jí)政府會(huì)事先承諾對(duì)超額或優(yōu)先完成配套資金任務(wù)的基層政府予以獎(jiǎng)勵(lì),但出現(xiàn)了基層政府不顧自己財(cái)力舉債湊齊配套資金的情況后,上級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)就成了空頭支票,出現(xiàn)的空缺負(fù)擔(dān)只能由基層自己來背,這給基層政府造成了很大的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。而且,上級(jí)政府在配套資金制度設(shè)計(jì)時(shí)存在“地區(qū)一刀切”和“項(xiàng)目一刀切”現(xiàn)象,這給一些地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及東部較貧窮地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成了很大的負(fù)擔(dān),直接增加了其負(fù)債。而處于行政底層的基層政府,財(cái)權(quán)不夠,事權(quán)過多過重,爭取配套資金就成了它們完成任務(wù)、提升政績的“救命稻草”,但是通過負(fù)債

16、來獲得配套資金,不但沒有在獲得配套資金后使負(fù)債減輕,還使基層政府面臨難以化解的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。這種配套資金制度造成長期的惡性循環(huán),已引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題。(三)財(cái)政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制目前,財(cái)政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,財(cái)政支農(nóng)資金管理中有法不依、有章不循的問題比較嚴(yán)重,支農(nóng)資金中的尋租等腐敗問題越來越多。如違反財(cái)政支農(nóng)資金管理規(guī)定,在申報(bào)財(cái)政支農(nóng)資金時(shí)弄虛作假騙取資金;貪污、挪用支農(nóng)資金,支農(nóng)資金被隨意進(jìn)行再分配、再調(diào)整,導(dǎo)致存在補(bǔ)貼資金不能及時(shí)、足額到位;在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目檢查驗(yàn)收中為項(xiàng)目單位提供虛假情況等等。出現(xiàn)這些問題的原因主要是政府對(duì)各部門財(cái)政支農(nóng)投資權(quán)力的制約與監(jiān)督體制

17、機(jī)制不夠健全和完善,財(cái)政資金使用沒有科學(xué)完善的監(jiān)控評(píng)價(jià)體系,法律責(zé)任追究制度沒有落實(shí).追究其根本原因,筆者認(rèn)為,當(dāng)前在國家政策的制定施行過程中,很少甚至還沒有把人民監(jiān)督作為監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。財(cái)政支農(nóng)政策作為國家一項(xiàng)重要政策同樣存在透明度不夠、老百姓沒有知情權(quán)等問題.三、健全和完善我國支持新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政政策的對(duì)策建議(一)提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益1要加大制度建設(shè)力度,不斷規(guī)范各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)資金方面的職責(zé)和權(quán)限。要通過財(cái)政涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付,將財(cái)政涉農(nóng)資金直接轉(zhuǎn)移給基層政府,盡可能將上級(jí)政府安排的各種涉農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)行整合,由基層政府根據(jù)需要統(tǒng)籌安排支出,同時(shí)反饋使用情況。取消省以上政府和各行

18、政管理部門都可以安排涉農(nóng)專項(xiàng)資金的做法,由農(nóng)業(yè)管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),各級(jí)農(nóng)業(yè)部門應(yīng)成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu),整合財(cái)政補(bǔ)貼資金,徹底解決目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多頭管理的現(xiàn)象.2要努力整合現(xiàn)有的城鄉(xiāng)一體化財(cái)政支持資金,對(duì)重要領(lǐng)域和重要項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)支持。要積極推進(jìn)財(cái)政資金管理體系改革,減少職能交叉,多級(jí)次、多部門整合財(cái)政支農(nóng)資金,著力解決財(cái)政支農(nóng)資金使用分散的問題。要建立項(xiàng)目庫制度,合理安排各項(xiàng)支農(nóng)資金,著力解決無序申報(bào)、重復(fù)申報(bào)、隨意向上爭取資金等問題.(二)解決配套資金制度引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題1堅(jiān)持基層本位和農(nóng)民本位原則,進(jìn)一步調(diào)整配套資金制度,既考慮上級(jí)政府的政策導(dǎo)向,又考慮基層政府的實(shí)際需要和財(cái)力情況。每年初,區(qū)(縣)要根據(jù)上級(jí)有關(guān)政策規(guī)定測(cè)算好所需配套資金由下至上地制定中央的建設(shè)計(jì)劃和補(bǔ)助政策.2嚴(yán)格手續(xù),使配套資金的管理更加規(guī)范科學(xué),強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)審批工作,對(duì)一些區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一味地申報(bào)項(xiàng)目,以套取上級(jí)財(cái)政“啟動(dòng)資金”,但自籌的配套資金又難以到位的做法要予以制止。要按照部門分塊組織上報(bào)、專家審核評(píng)定、財(cái)政綜合平衡、領(lǐng)導(dǎo)集體確定的要求進(jìn)行項(xiàng)目的審批工作,確保支農(nóng)項(xiàng)目的科學(xué)性與合理性。此外,上級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門關(guān)注資金是否?？顚Ｓ?對(duì)違規(guī)操作者將追究責(zé)任.www.qiqi8.cn77