1、關(guān)于我國保障性住房供給數(shù)量與供給結(jié)構(gòu)的思考貴州財經(jīng)學(xué)院08級行政管理專業(yè)碩士研究生 倪晶晶【摘要】：住房體系建設(shè)是近年爭議最熱的民生問題之一。自1998年房改以來，我國保障性住房建設(shè)長期滯后。本文在總結(jié)房改十多年所取得的成績和經(jīng)驗的同時，分析我國保障性住房供給數(shù)量與供給結(jié)構(gòu)當中存在的突出問題，提出加大對保障性住房建設(shè)的投入力度以提高住房保障的范圍和程度，在經(jīng)濟適用房、雙限房和廉租房、公租房幾種形式中應(yīng)著力加大廉租房建設(shè)，提高供給效率，解決住房市場突出矛盾，同時，采取以租賃補貼為主、實物配租為輔的保障機制，以實現(xiàn)老百姓 “住有所居”的目標?！娟P(guān)鍵詞】：保障性住房、廉租房、供給數(shù)量、供給結(jié)構(gòu)一、保

2、障性住房制度及相關(guān)體系的研究1、保障性住房概念及體系保障性住房是政府為解決低收入家庭的住房困難問題，建立相關(guān)制度，采取相關(guān)措施，提供老百姓買得起、住得起的普通住房，使其“住有所居”。目前我國的保障性住房體系主要包括：經(jīng)濟適用房、雙限房和廉租房、公租房幾種形式。經(jīng)濟適用房是指由政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或集資建房單位建造的，面向中低收入家庭出售的住房，其住房面積以中小型為主，銷售價格控制在略高于成本價的范圍內(nèi)，銷售對象特定為中低收入家庭，具有經(jīng)濟性和實用性的特點。雙限房是指限戶型、限房價的商品房，其住房面積以中小型為主，并由政府指導(dǎo)其銷售價格。雙限房推出的初衷，是為了讓城市中低收入家庭有能力購買普通

3、商品房，是一種具有保障性質(zhì)的商品房。廉租房是指政府在履行社會保障的職能中，為解決低收入家庭的住房困難問題，向其提供租金較低和面積相對受限制的普通住房，或以提供補貼等多種形式，幫助其在社會上租賃的其他住房。公租房是指。2、產(chǎn)品屬性的界定住房是一種特殊的商品，既有一般商品的經(jīng)濟屬性，又有一般商品不具有的社會屬性，也就是許多專家講的住房具有很強的社會性和政策性。而住房最大的社會性和政策性，就是占居民比重最大的中低收入者，這部分群體如果沒有政府幫助，就難于解決好住房問題。因此，政府應(yīng)積極主動的介入住房市場，將住房體系中的保障性住房列為公共產(chǎn)品范疇，重點對中低收入居民實施必要的社會保障，幫助他們解決好住

4、房問題。發(fā)達國家對于中低收入家庭住房問題解決的成功經(jīng)驗，可以總結(jié)為政府應(yīng)作為構(gòu)建公共住房供應(yīng)體系的主體；用法律推動公共住房政策的實施；注意住房保障的層次性；將住房市場有條件的納入社會保障范疇；適應(yīng)公租房從“磚頭”向“人頭”轉(zhuǎn)變的趨勢；適應(yīng)公共住房政策目標群范圍逐步縮小的趨勢，最終應(yīng)鎖定低收入階層；建立動態(tài)調(diào)節(jié)機制，促進住宅業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；政府應(yīng)與其他參與者合作，共同建房、租房、管房；保障性住房建設(shè)過程中應(yīng)避免貧民窟的出現(xiàn)，促進社會各階層相互融合。3、供給模式對比分析住房市場主要由三部分構(gòu)成，完全市場化的商品房，企業(yè)與集體以集資、合作開發(fā)等形式為職工解決住房問題的，帶有一定福利性質(zhì)的福利房，以及

5、以政府為開發(fā)主體，以社會中低收入者和住房困難群體為目標對象的保障性住房。福利房隨著房改政策的推行，已成為住房市場的制度禁區(qū)和灰色地帶，基本退出住房供給的主流形式。根據(jù)國外住房市場發(fā)展經(jīng)驗以及我國住房市場的發(fā)展趨勢，住房市場結(jié)構(gòu)應(yīng)由商品住房和保障住房兩大塊構(gòu)成。從保障性住房具有公共產(chǎn)品屬性的角度，保障性住房的供給主體無疑是政府，供給形式則較為多元化。保障性住房的房源渠道主要包括新建住房、改建危舊房、整合國有閑置房、收購二手房等，目前采用最廣泛和影響最大的房源來自于新建。新建保障性住房的投入近年已成為地方政府政績考核的主要指標之一。二、我國住房體系建設(shè)與發(fā)展的歷史沿革1、1998年以前福利分房政策

6、我國的住房政策經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制下由政府直接分配住房的福利政策向市場經(jīng)濟體制下市場調(diào)控和住房保障制度并舉的轉(zhuǎn)變過程，住房保障政策也伴隨著住房制度改革的推進和深化而不斷發(fā)展與完善。改革開放以來，我國的住房政策打破了在計劃經(jīng)濟體制下城鎮(zhèn)居民住房由政府統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)，并實行以實物分配為主和低租金的政策，對住房政策進行一系列調(diào)整，1986年國務(wù)院成立住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，開始嘗試住房商品化試點，并相繼出臺了關(guān)于全國分期分批推行住房制度改革的實施方案( 1988)、關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行住房制度改革的通知(1991) 和關(guān)于全面進行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見(1991) 等一系列政策，實行以成本價出售公有住

7、房、鼓勵自建住房、提租補貼、以租帶售等措施。1994年7月，國務(wù)院頒布關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，從住房投資建設(shè)、專業(yè)化運作、分配方式、住房供應(yīng)體系以及住房信貸體系等方面對城鎮(zhèn)住房制度進行全面改革。各地方政府也陸續(xù)出臺了住房制度改革方案，由國家、單位和個人三方共同解決住房問題的市場化機制初步形成。這一時期的住房政策還沒有所謂的住房市場形成，也不存在真正意義上的保障性住房，職工住房問題仍停留在實物分配體制下，私人住房幾乎完全靠自建。雖然在部分大城市已出現(xiàn)住房市場化機制的苗頭，但從全國總體形勢上看，住房政策仍有計劃經(jīng)濟體制較深的陰影。2、1998年以后住房建設(shè)市場化、貨幣化發(fā)展隨著我國城鎮(zhèn)住房

8、制度改革的加快，1998年7月國務(wù)院頒布的第23號文，即國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知，該政策提出從1998年下半年開始，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，個人住房消費逐漸走向市場，并成為消費主體。以此為標志，住房制度改革全面展開，停止住房實物分配宣告著福利分房時代的結(jié)束，住房市場也告別了老百姓在身份、地位、職務(wù)上的差別，逐步以住房分配貨幣化代之，老百姓開始自由進入買房市場，成為住房市場真正意義上的消費者。1998年房改迎來我國房地產(chǎn)市場發(fā)展大繁榮的景象，不少老百姓都在市場上購買了屬于自己的商品房，各式各樣的小區(qū)也如雨后春筍般在城中拔地而起，從總體上極大程度的改

9、善和提高了老百姓的居住條件，使部分有一定經(jīng)濟實力的老百姓住上了更大、更好、更舒適的房屋，同時，也使得城市建設(shè)水平不斷邁向更高的臺階，促進我國經(jīng)濟十余年來持續(xù)快速穩(wěn)定的增長。三、我國保障性住房供給數(shù)量與供給結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析98年的房革作為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個標志性政策，在取得巨大發(fā)展成就的同時，也逐漸暴露出住房市場存在的各種矛盾，隨著住房市場矛盾的不斷突出和擴大，甚至演變?yōu)樽璧K我國經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的因素。2003年8月，國務(wù)院頒布的第18號文，即關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知明確提出要保持房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，各地要根據(jù)城鎮(zhèn)住房制度改革進程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供

10、應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租商品房，并明確經(jīng)濟適用房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。2004年我國由建設(shè)部等部委先后共同頒布了城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法和經(jīng)濟適用住房管理辦法 等住房保障的政策，形成了我國住房保障制度建設(shè)的基本框架。商品房市場快速發(fā)展過程中的最大問題來自于保障性住房這一塊，由于保障性住房建設(shè)和商品房建設(shè)上的嚴重脫節(jié)，加速了社會分層，使得收入處于中下層的老百姓既難以購買商品房，又難以享受保障性住房，居住問題長期得不到解決，社會意見很大。高房價和住房保障體系問題已成為房前住房市場最突出的矛盾。1、保障性住房建設(shè)嚴重不足我國住房市場的剛性需求很強，對大多

11、數(shù)老百姓都迫切希望改善自己的居住條件和環(huán)境，但隨著房價的不斷上漲，不少老百姓卻沒有在市場購買商品房的能力，這部分人是迫切需要通過保障性住房來滿足自己基本住房需求的。在我國今年的住房市場發(fā)展過程中，商品房發(fā)展較快，而保障性住房的建設(shè)與發(fā)展顯得十分滯后，致使住房市場的結(jié)構(gòu)體系畸形，供求失衡和房價過快上漲，已成為當前社會較突出的矛盾之一，其原因很大程度上在于保障性住房建設(shè)嚴重不足。增加具體數(shù)據(jù)國家建設(shè)部曾明文規(guī)定要求各地住宅建設(shè)70%80%應(yīng)建經(jīng)濟適用房，但事實上經(jīng)濟適用房投資在房地產(chǎn)開發(fā)總投資中的比重則是持續(xù)下降的，經(jīng)濟適用房建設(shè)用地所占比重從未超過50%。很明顯，經(jīng)濟適用房現(xiàn)有供應(yīng)水平，既滿足不

12、了現(xiàn)實中老百姓的住房需求，也無法平仰不斷高漲的住房價格。另外，對保障性住房建設(shè)所獲利潤的嚴格限定，導(dǎo)致開發(fā)商投資經(jīng)濟適用房的積極性不高，開發(fā)商采取虛增成本、擴大面積、打擦邊球等方法，以盡可能增加其實際利潤，致使經(jīng)濟適用房政策不能很好落實。2、保障性住房供給結(jié)構(gòu)不合理購買對象的界定不明是目前經(jīng)濟適用房政策中的最大問題與障礙，它使經(jīng)濟適用房的經(jīng)濟性不能真正發(fā)揮。就整個社會來說，我國還沒有一個權(quán)威部門來判定家庭的收入標準，因此，很少有人會承認他們的家庭己跨入高收入家庭行列。在這樣的背景下，要求經(jīng)濟適用房的銷售者對每一位買主作出屬于哪一種家庭類型的判斷絕非易事。同時，由于沒有完善的個人收入金融管理機制

13、，個人經(jīng)濟收入的多少很難確定，高、中、低收入的標準也很難統(tǒng)一，在執(zhí)行中就留下了明顯的政策漏洞，無法限制高收入者購買這類住房，經(jīng)濟適用房政策的適用面較為寬泛，基本涵蓋了居住困難戶、中低收入的公務(wù)員、企業(yè)職工、教師、退伍軍人、合作建房者及拆遷安置戶等。盡管政策規(guī)定必須對購買對象進行資格審核，采取多種分配方式，但由于政府在資格審查制度上未能正視我國社會個人收入不透明、社會信用制度缺失、權(quán)力監(jiān)督不力和收入審查不力的現(xiàn)實，難以保證審核的有效性、分配的公平性論據(jù)不夠充分。四、增加保障性住房供給數(shù)量與改善保障性住房供給結(jié)構(gòu)的對策思考1、加大財力投入量 提高保障房的建設(shè)力度。（1）采取多種形式，加大對保障性住

14、房建設(shè)的財政投入。由于住房的生產(chǎn)周期長、價值量大等特征，決定了對保障性住房的資金投入持續(xù)時間長，投資巨額打，因此，在當前我國財力并不十分寬裕的情況下，為促進和提高財政對保障性住房的投資效率，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和不同居民的收入情況，通過加大財政補貼力度，設(shè)立國債專項資金，設(shè)計可持續(xù)性發(fā)展的住房補貼等多種形式，逐漸形成合理的保障性住房財政投入結(jié)構(gòu)。隨著近年來我國財政收入不斷增加，具備了逐步增加財政對保障性住房建設(shè)的支持力度，除住房補貼外，還可以通過貼租、貼息等方式提高財政扶持力度。在貼租方面，對以市場價租賃住房的低收入住房困難家庭實行租金補貼政策，在貼息方面推廣中低收入住房困難家庭購房貸

15、款貼息政策，隨房價上漲調(diào)整計算貼息的房價，對部分首次購房戶可在購買住房時享受一定額度的財政貼息。(2與大財力投入量關(guān)系？)?運用稅收政策進行合理調(diào)節(jié)。對商品房交易中的營業(yè)稅、個人所得稅、契稅進行適當調(diào)整，減少對商品房交易的稅收優(yōu)惠，在小面積住房和首套房購買上實行更多的優(yōu)惠，以重稅打擊炒房者投機行為，在現(xiàn)行的營業(yè)稅、個人所得稅、土地增值稅中實行加成增收，擇機開征物業(yè)稅，對多套房實行調(diào)控。改變土地出讓金收取制度，降低建房成本，從而減輕消費者的購房支出。2、調(diào)整保障性住房的供給結(jié)構(gòu)，改善對居民保障性住房補貼結(jié)構(gòu)， 提高供給效率。（1）建立以廉租房制度為核心的住房保障供給結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟適用房、雙限房、公

16、租房和廉租房幾種形式的保障性住房中建立以廉租房制度為核心的住房保障體系，主要基于以下原因：第一，在經(jīng)濟適用房、雙限房、公租房和廉租房幾種形式的保障性住房中，前三者都需要住戶一次性投入一筆不小的購房支出，而廉租房可使住戶幾乎沒有先期投入的經(jīng)濟負擔，對于一些低收入家庭尤其是低保戶家庭來說，無論房價再低，他們也沒有購買能力，只能靠廉租房來解決其住房困難問題。第二，經(jīng)濟適用房與雙限房的銷售價格，是政府干預(yù)市場的行為，是政府通過相關(guān)費用和利率的減免，以指導(dǎo)價格的形式把住房價格拉下來，但這部分住房的開發(fā)主體仍然是開發(fā)商，政府只在中間起調(diào)節(jié)作用，所以從嚴格意義上講，他們還不屬于保障性住房的范圍，而廉租房則是

17、完全政府主導(dǎo)下的，為解決低收入家庭住房困難問題而建立的制度，是最純粹、最基本的保障性住房。第三，由于準入機制不健全，和政策執(zhí)行的監(jiān)督管理不嚴格，使經(jīng)濟適用房和雙限房其建設(shè)與銷售早已變了味，并逐漸成為權(quán)力尋租的灰色地帶，而廉租房由于不具有產(chǎn)權(quán)，使尋租空間減小，并能實際解決低收入家庭的住房困難問題。政府沒有義務(wù)滿足個人對房產(chǎn)的占有欲，政府的義務(wù)只是讓大家有房住。所以，廉租房才是解決住房保障問題的最好辦法，在建設(shè)保障性住房中應(yīng)堅持以發(fā)展廉租房制度為核心。（2）改善對居民保障性住房補貼結(jié)構(gòu)，采取以租賃補貼為主、實物配租為輔的保障機制。通過改變政府補貼方式，政府不再以建設(shè)方的主體資格直接興建保障性住房，

18、而由政府直接給予低收入住房困難人群經(jīng)濟補貼，讓其買得起或租得起房屋，提高保障性住房的供給效率。由政府直接提供補助是發(fā)達國家一種通用的做法，尤其是在歐美等國家，其通過向低收入家庭提供多種形式的住房補貼，實現(xiàn)住房保障調(diào)控由建設(shè)環(huán)節(jié)向分配環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移。通過伯吉斯對住房市場過濾模型的分析，對比廉租房建設(shè)中的租賃補貼和實物配租這兩種形式，我們可以看出：政府以實物配租形式興建廉租房，容易因社會經(jīng)濟水平的整體提高而被淘汰且無法過濾給下一等級的消費群體，造成住房棄置；另外，由于政府扮演了企業(yè)在市場中的角色，直接增加市場上住房的供應(yīng)量，破壞了正常的住房市場秩序，打擊開發(fā)商興建住房的積極性，降低住房市場的運行效率，不利于提升社會的整體住房消費水平。相反，租賃補貼不僅能充分保證住房困難的低收入家庭實現(xiàn)“住有所居”，還有利于充分過濾舊房，加速提高住房整體質(zhì)量，維護了企業(yè)在住房市場的主體地位，保證住房市場的充分競爭性，刺激開發(fā)商投資住房市場的積極性，從而拉動經(jīng)濟增長。因此，從長遠的社會效益看，廉租房建